新时代推进协商民主在乡村振兴中的作用与路径研究

杜联藩

（广东省社会主义学院，广东 广州 510400）

协商民主是我国长期探索建立具有中国特色的社会主义民主政治制度。自党的十八大报告明确提出“积极开展基层民主协商”，各地区各部门积极贯彻落实，加大力度推进，形成形式多样的协商民主形式，创新探索建设中国共产党以协商对话方式领导和支持人民民主的治理机制。大量的基层治理实践充分证明协商民主具有巨大制度优越性，在调节社会各阶层利益、促进民主监督、化解社会矛盾等方面展现出独特优势，基层协商因与中华传统习俗相融更是在乡村治理中凸显出巨大的作用，对于传承中华文化传统具有极为重要的实践意义与社会价值。乡村振兴战略是党的十九大提出统揽“三农”工作的总抓手[1]，是关系国计民生的重大国家战略，协商民主在乡村治理中的重要作用,有效推动乡村德治法治自治协调发展，是推动乡村振兴战略顺利实施的迫切需要。

一、协商民主在乡村振兴战略中的探索

党的十九大以来，乡村振兴战略开始全面推进实施，在党组织领导下，各种形式的基层协商在广大乡村全面铺开，既有最初浙江诸暨枫桥的“枫桥经验”，以及传统的乡村恳谈会、村民代表大会，还有现在河南邓州的“四议两公开制度”在全国推广实践，更有四川遂宁的“乡镇长直选制度”的实践探索，山东、陕西以及贵州等地的“红白理事会”移风易俗机制，广东信宜的“村务协商议事会”等等[2]，有事好商量，众人的事情由众人商量，党委政府深入群众听取意见建议，通过多主体多层次沟通协商最后协调各方的利益达成广泛的共识，同时将各类诉求充分吸收进决策参考，充分吸取多方的调研结果与意见建议形成科学的政策决策，充分照顾各方面利益，把群众全部智慧和力量凝聚起来，将协商民主的作用和优势充分发挥，助推乡村振兴战略顺利实施。

（一）协商民主贯穿脱贫攻坚全过程助推取得决定性的胜利

脱贫攻坚是乡村振兴的先决条件也是乡村振兴的基础。国家强力推进脱贫攻坚解决农村绝对贫困问题为实施乡村振兴战略打下坚实的基础。在这个过程中，协商民主被全面运用，“四议两公开制度”在扶贫过程中贯穿乡村的各项重大事项。首先是贫困人口的建档立卡，驻村工作队员和村两委干部一起走村入户核实每个贫困户的情况，召开村民小组会议核对公示贫困户名单，精准识别每个贫困户；其次是在村产业发展规划中，驻村干部和村两委干部走访村种养能人，召开村民代表大会商讨产业发展，回所在单位汇报研讨发展方案，建立农村合作社组织贫困户共同发展产业，在产业发展中协商民主贯穿始终；同时在教育、医疗等帮扶工作中做到全面宣讲全程公示，让百姓清楚了解国家的教育、医疗帮扶政策，以及帮扶资金的使用情况；对于村庄的环境建设和卫生整治也是召开村民代表大会进行讨论，从村庄的环境建设方案、破旧泥砖房的拆旧复垦的工作方案、村容村貌提升、厕所革命、雨污分流建设等工作都在驻村工作队和村两委干部宣讲中让村民代表了解并参与方案的讨论，这些“四议两公开”的协商工作让乡村建设得以顺利进行，也切实提高了村民的参与感和责任感。可以说正是有了协商民主在脱贫攻坚中的深入实践，才充分激发了贫困户的内生动力，才让党和政府的系列政策得到全面的贯彻，助推脱贫攻坚取得了全面的胜利。

（二）协商民主助推农村土地改革探索和实施

提升土地经济效率推动农村经济发展是乡村振兴的重要方向。土地是农民的命根子，盘活土地资产推动土地改革牵一发而动全身必须慎之又慎，必须充分尊重农民的意见，协商民主对于退耕还林、拆旧复垦、土地流转、土地经营入股等土地改革措施作用十分巨大，只有充分实施协商，农村土地改革才能顺利实施。近年来，各地对于土地改革进行了一系列探索，并成功推进其中有一个共同点就是和村民进行了充分的协商。山东部分地区快速推进合村并居工作没有充分听取群众意见导致群体性事件爆发，就是典型的反面案例。适度规模农业经济是现代农业的必然要求，这当中就要求对土地进行集约化管理，而土地的流转、入股、托管等经营方式都离不开与村民的协商，只有充分的交流和相互平衡利益才能使得经营顺利进行，以村民为主体让村民共享产业的收益，将沉默的土地成本盘活成赚取真金白银“聚宝盆”，才能真正推动乡村经济发展。

（三）协商民主有力的推进了绿水青山变成金山银山

绿水青山要变成金山银山需要退耕还林、退果回林、绿色发展，这些无不损害到村民的当时利益，只有充分的沟通和必要的补偿才能让村民理解政策的本意，也只有多方合作才能让乡村一二三产业融合发展，让绿水青山变成金山银山。近年的实践中，林下种养、生态循环发展、养殖环保处理、生态保护等一系列生态环境保护工作推进，协商民主一路贯穿始终。各地各部门通过政策宣讲、乡村恳谈会、村民议事厅、村老治理会等协商把政策的意图和未来发展的方向，同时也全面公示补偿的标准、鼓励帮扶资金等情况向全体群众进行讲解，从而取得群众的信任和支持，推动乡村振兴在各地全面展开。

（四）协商民主让乡风文明更加深入人心

我国的文明根植于农耕文明，来自于乡村，乡风文明的循序发展是乡村振兴的基础也是重要的组成部分。一段时间以来，部分乡村出现了天价彩礼、无序吃请、村霸横行、赌博盛行、厚葬薄养等陈规陋俗，与传统的仁义礼智信相背，也与社会主义核心价值观要求相去甚远，乡村文化治理迫在眉睫。而且由于社会变革，乡村原有村老村贤协调机制凋零，打架斗殴、邻里纠纷等事件不断发生。我国是典型的熟人社会，以和为贵是我国的传统习俗，搭建有效的沟通和协商平台是处理各类矛盾和问题的关键，创建公平合理的协商机制才能够处理大部分的矛盾，实现稳定和谐的社会风气，最典型的就是浙江诸暨县的枫桥经验。现在，各地还充分发挥村民议事会、道德评议会、红白理事会、禁毒禁赌会等群众自治组织作用，大力倡导婚事新办、丧事简办，约定办事规模和标准，形成老百姓自己的“土规定”“好规矩”。不少地方还设立专门场所，免费给村民提供办事场地、司仪服务和文化活动，有的地方用道德讲堂为村民举办结婚、祝寿、升学等仪式，春风化雨、润物无声让村民留下美好的生活记忆，提升乡村文明水平。[3]

二、协商民主在乡村振兴实践中存在的制约因素

协商民主在乡村振兴实践中取得了一系列进展，但由于部分乡镇干部在认识和能力上还存在不足，同时基层工作事务繁多无法平心静气花费大量精力来进行协商，另外部分村民也没有参与协商的主动和热情，导致协商民主发展情况仍然需要持续推进。协商民主开展的比较好的主要集中在省市驻村工作队驻村所在地。其他地方协商民主在乡村治理实践中还存在以下几个方面的问题，需要进一步加强对乡镇村干部的培训力度，进一步理清工作思路，加大贯彻力度把协商民主深入到镇、村、村小组乡村治理当中。

（一）在乡村振兴实践中对协商民主认识不足

在调研中发现，部分地方干部仍然延续之前管理型政府的做法，对乡村振兴各类工作大包大揽，对如何发展产业没有征求群众的意见，乡村建设规划几个人在房间里面看着地图就决定了，生态发展事项采取一刀切的办法推进，没有把农民当做乡村振兴发展的主体咨询意见，听取诉求解决困难，严重影响了农村居民生产发展的积极性，更有甚者还会引起对抗，将问题扩大化；有些没有搭建多方联系机制，认为协商民主是政协部门的工作，日常工作中没有把企业、社会团体、合作社、农户组织在一起协商，无法将政府、企业、合作社、农户的力量凝聚在一起形成工作合力，造成乡村振兴工作“政府在干，群众在看”，最后很多项目都不能取得预期效果，而且群众的获得感、幸福感都无从满足。

（二）农民群众参与乡村振兴的协商程度不够高

由于乡村大部分劳动力都外出务工，留在村庄老弱病残幼居多，村民对于参与乡村治理的民主意识淡薄，特别是一些偏远山村的乡村更是如此，很多时候村里面一些公共设施的建设修缮认为是政府的工作，由政府来决定修建就可以了；村两委换届选举投票也都需要村干部反复动员才参与，对于村里重要事项村委是否按照“四议两公开”进行商讨公示都认为是形式主义、走过场，不愿监督也不愿参加。在外务工的村民也没有回乡参与热情，村干部也没有运用网络或是微信群进行咨询协商，村民没有参与乡村振兴协商的积极性。

（三）乡村振兴基层协商民主制度机制不够健全

从近年来的乡村振兴实践来看，协商民主制度随着国家基层治理的不断加强，特别是脱贫攻坚驻村工作队的不断探索宣传和实践下得到很大加强。但乡村振兴的协商民主制度仍然没有制度化、体系化，特别是在协商的主体、内容、程序、反馈机制、保障机制和责任追究机制等方面还有待进一步完善。比如，在产业发展方面涉及村庄土地流转经营、合作社经营方式、如何带动参与主体、如何与企业共建共享经营收益共担经营风险等等，程序上要如何设计、协商议题的确定、运营要如何开展、监督要如何做，村委、合作社、农户、企业如何共同协商决定。这些制度的设计都不够科学和制度化。驻村工作队因为前期做了大量的制度设计，并且驻村干部花费大量的时间宣传协商，使得乡村振兴各项工作能够得到快速推进，但是面上的村因为没有专人推进工作，全靠村干部各自推进，导致各村乡村振兴发展情况参差不齐。

（四）协商民主专议乡村振兴的动力不足宣传不够

实施乡村振兴战略是新时代“三农”工作的总抓手是工作的重中之重，必须以农民为主体，但部分基层干部没有提高思想站位，认为乡村振兴是长期要做的事情不是紧急要处理的工作，基层协商民主专议乡村振兴更是走形式，对于全面推进乡村振兴战略意义不大，只要跟领导思路做就行。部分地方党委、人大、政府和政协没有制定乡村振兴协商民主督办制度、保障机制，也没有形成对地方干部的考核机制，对于乡村振兴协商民主制度也没有进行宣传引导，导致镇村干部协商民主意识淡漠，缺乏驱动力也没缺乏工作主动性和责任感。部分乡村碍于制度约束，对于村两委换届、土地流转、村务公开等事项进行演示公开，随意召开会议，并没有认真组织全面宣传多方协商，导致协商质量低、工作流于形式，协商民主更不被村民认同和相信。

三、乡村振兴协商民主的推进路径思考

随着我国经济社会的不断发展，农村居民受教育程度的不断提高，乡村振兴战略深入推进，农村居民的主体意识、民主意识、法治意识和权利保障意识不断增强，原有的以行政主导的治理模式和新时代的农村社会转型要求不相匹配。简单的命令式、运动式的、连片式治理方式无法满足农民多元化的思想、多层次复杂多变的利益诉求。基层治理亟需从行政主导型向服务型转变，党和政府因地制宜搭建各类协商平台，制定规范有序、公正透明、规则合理的协商程序，引导村民自我管理通过多主体之间互相沟通和交流来理解贯彻乡村振兴战略，消融和化解政策实施当中的矛盾和利益纠葛，全面推进乡村振兴实现共同富裕。[4]

（一）提升农村基层干部协商民主意识，激发村民参与协商民主的积极性

乡村治理现代化要求发挥村民的主体地位聚合多元主体平等参与，在村党组织的全面领导下，增强村民自我管理、自我教育、自我服务能力，健全村级议事协商制度，形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局。一是广泛宣传增强协商民主意识，要求广泛宣传协商民主制度的各项政策，运用直白的语言和简练的文字让村民能直观地了解协商的意义、协商的程序、协商的成效，以增强农民对协商的信心。创新协商议事形式和活动载体，依托村民会议、村民代表会议、村民议事会、村民理事会、村民监事会等，鼓励农村开展村民说事、民情恳谈、百姓议事、妇女议事等各类协商活动，让协商体现在日常的方方面面，以增强村民对协商的认识和感受协商的成效。二是加强农村基层干部特别是乡镇党政班子成员、乡镇干部、村两委干部以及村民小组长的协商民主意识和责任感，农村基层干部是乡村治理的重要主体，也是农村基层协商民主的重要组织者参加者执行者，要加强对农村基层干部的培训力度，提高他们的政治站位，转变他们的思想认识，才能把协商民主落到实处。三是要增强保障机制促进基层工作人员的工作积极性和主动性，协商工作肯定会使参与方产生误工费、车旅费、办公费等，要增加必要的协商办公经费的补贴，村两委干部工作的补贴等，这样才能让工作持久有效的运行。

（二）健全基层协商民主制度机制，加强乡村治理现代化建设

市县两级要做好协商民主制度实施细则的设计，把之前行之有效的经验制度化、规范化纳入乡村治理的议事规则中长期坚持下去。一是解决好“谁来协商”的协商参加机制，参与主体是谁，如何筛选，确保协商参加者的广泛性和代表的问题；二是解决好“协商什么”的协商议题确立机制，议题提出、征集、遴选、公布等方面谁来组织，如何组织的问题；三是解决好“如何协商”的协商会议议事机制，建构一整套相互关联、相辅相成的协商规则，具体包括协商主持人、协商程序、协商时限、发言顺序以及如何达成协商决议等方面的规则的问题。把制度实施细则因地制宜地设计好，构建公平合理的协商平台才能完善乡村治理体系，提高乡村治理能力是乡村治理现代化的必然要求。同时将加强和改进乡村治理工作纳入乡村振兴考核，作为每年市县乡党委书记抓基层党建述职评议考核的重要内容，推动层层落实责任。

（三）扩大协商民主参与主体，破除城乡发展二元结构

在乡村振兴战略下推进基层协商民主，既要有一支懂“三农”工作、会协商、作风硬的干部队伍，也要扩大参与协商人员范围，把全社会的力量都动员起来共同致力于乡村振兴。一是吸收企业经营人才共同致力于乡村产业兴旺。要实现产业兴旺，就要紧紧围绕发展现代农业，特别是在农业的产业体系、生产体系和经营体系等方面做文章，以第一产业为基础，协调推进农村一二三产业融合发展。只有使三大产业在农村得到协同发展，才能实现产业兴旺的目标。对乡村而言，如何经营好销售好是实现产业兴旺必须回答的问题，而对于城市里经营有成的企业家则关心适度规模产业基地在哪里，土地如何集约管理。农民则关心土地收益如何，务工工资多少。在推进“三农”协同发展的过程中，如何通过科学决策确保各个产业的正确发展方向，如何平衡各方利益实现共同发展就需要在乡村产业发展中发挥协商民主的决策优势，把企业家、乡镇党委政府、村两委班子、村民代表组织在一起博采众长、集思广益、共同协商合作，为各地产业兴旺提供合适的发展道路。二是吸收农村老党员、返乡离退休老干部、乡贤等社会贤达参与基层协商乡村振兴。充分发挥他们社会资源广、经验丰富、思路开阔、影响力大的重要作用，保障和尊重他们在协商民主会议上发表见解和主张，在乡村建设、生态环境建设、乡风文明建设等方面的作用，创建各类平台持续发挥影响力为乡村振兴做出贡献。三是充分考虑吸收基层党员干部、妇女、青年、留守人员、法律工作者、基层行政事业干部等各层次人员参与，特别要注重弱势群体、知识分子和基层干部三类人员参与，体现基层协商民主注重不同社会群体的诉求，确保基层协商民主的协商结果能代表大多数人的意见建议，增强协商主体的代表性、包容性。