新政府会计制度下高校预算管理优化策略研究

黄 小 华

(岭南师范学院 网络与信息技术中心，广东 湛江 524048)

高校是政府会计主体的重要组成部分，2019年1月1日起施行的新《政府会计制度》给高校财务管理带来深远的影响。随着我国高等教育的快速发展，如何建立起与高校战略发展相适应的预算管理制度已成为高校财务管理改革的重要内容。新《政府会计制度》对高校预算管理明确提出了“双功能，双基础，双分录，双报告”的会计核算模式，要求高校提升预算编制的精准性与合理性[1]。因此，开展高校预算管理优化策略的研究，引导高校转变预算管理思路，提升预算管理的质量与效率，推动我国高等教育事业的可持续发展。

一、新政府会计制度对高校预算管理的新要求

(一)预算管理更加严密化

新政府会计制度对会计核算方式提出了以下要求：一是体现“双功能”，要求所建立的会计核算系统要具备财务会计和预算会计同步记账功能，财务会计与预算会计均要通过指定的途径进行核算。二是巩固“双基础”，要求财务会计立足于权责发生制开展核算，预算会计要立足于收付实现制开展核算。三是“双分录”，一项经济业务发生之后，需要依据财务会计的科目与要求编制财务会计分录；同时依据预算会计科目与规则编制预算会计分录。四是形成“双报告”，财务报告与决算报告都必须及时呈现，同时要求财务报告的形成依托于财务会计核算数据，决算报告的形成依托于预算会计核算数据。新政府会计制度中关于会计核算方式的改革，对高校预算管理提出了更加严格的要求，同时增加了高校预算管理的难度。

(二)预算管理更加科学化

新政府会计制度优化了预算科目名称、决算报告构成等内容，为高校科学化合理化进行预算管理奠定了基础[2]。一是明确提出高校结合自身工作的特点，在会计准则允许的范围内，适度改进和完善预算管理模式，重视与灵活运用滚动预算、弹性预算等新型预算管理模式；二是要求高校统筹把握各项预算内容，实现绩效管理、运行目标等预算管理内容的联动，增强预算管理的科学性与实际指导作用。三是要求高校提高预算管理工作水平，实现宏观统筹与微观把控并行，充分体现对预算管理工作的监督与引导作用。

(三)预算管理更加精细化

为了适应新一轮行政事业单位改革，新政府会计制度对高校等事业单位预算管理内容提出了更加精细化的要求，集中体现在：一是要求高校结合现有的预算管理机制，从制度建设的角度入手，细化预算会计核算的具体内容，尤其对责任、费用、指标等实现精细化管理，同时确保资金流动与权责信息的记录同步；二是高校要以实现预算管理可持续化建设为根本目标，加快现代化信息技术应用，规划构建与预算管理内容相一致的数据信息库，突出项目管理理念，实现立项、审核、实施全流程预算数据的归纳、整理与入库储存，同时加强数据库在预算绩效管理中的应用。三是要将预算管理与高校建设年度目标紧密结合起来，充分运用“成本效益”管理方式，加强对资金利用有效性的评估与监控，确保各项资金的使用都能够达到预期的效益与价值。

二、新政府会计制度对高校预算管理的积极作用

(一)推动高校优化完善预算管理体系

新政府会计制度是对以往会计制度的优化和创新，这必然会推动高校财务管理体系的完善与发展。预算会计和财务会计作为高校最主要的会计核算体系，不仅要优化与完善，同时应进行合理的衔接，实现预算会计和财务会计的平行记账、同步管理。要求高校在坚持预算刚性执行的理念下，建立健全预算管理体系相关规章制度，统筹实现全部资金收支纳入预算管理，避免传统预算管理体系下资金投入与预算执行两张皮、虚假预算、赤字预算等问题[3]。同时，按照新政府会计制度要求，高校还应采用“双分录”和“双目标”的计量方式，逐项推动预算管理细节化内容的完善，同时为促进预算执行的有效开展提供数据支持保障。

(二)推动高校加快建设预算项目库

新政府会计制度对于高校预算管理数据的精准性提出了明确规定，这势必要求高校改变以往“先分资金、再找项目”的做法。为有效推进新政府会计制度的实施与执行，如何加快预算项目库建设，并建立与之相配套的信息化系统，已成为高校推进预算管理体系改革的当务之急。预算项目库的建设不仅是为了保障高校预算管理数据的精准性，更重要的是需要与其他会计核算信息系统形成相互支持、相互衔接的集成化高校财务管理体系[4]。建设高校预算项目库还应着重完善相关制度，形成项目申报、预算审核、预算执行、预算考核等项目管理的全涵盖，切实将项目管理理念根植于预算管理体系当中，提升预算执行的有效性。

(三)推动高校深度实现预算管理信息化

随着会计信息化建设的逐步深入，高校预算管理工作也越来越离不开信息化建设的支持。新政府会计制度明确提出了“及时调整和升级会计信息系统”的要求。从长远来看，各级财政管理部门必然会从高效化管理的角度，以实现与高校预算管理信息系统的无缝对接。因此，高校在开展会计信息化建设的过程中，必须从提高预算管理适用性的角度，实现预算管理与政府会计的充分衔接，并致力于利用大数据、云技术等现代化信息技术提升预算管理的水平。

(四)推动高校加强预算绩效考核力度

按照新政府会计制度权责发生制的要求，高校要进一步加强对预算管理中经济事项的成本核算，将费用科目细化分解为单位管理费用和业务活动费用。其中，在业务活动费用核算方面，要将工资、福利、个人补助、劳务支出等成本科目进行精细化核算，并集中进行归集整理。与此同时，为确保高校预算执行的力度和成效，新政府会计制度在计量方面，明确提出依托收付实现制，加大业务和资金的使用情况监管和考核力度，这将有助于推动高校积极采取措施，强化预算绩效管理力度。

三、当前高校预算管理中存在的突出问题

(一) 预算编制不科学，预算编制缺乏有效论证

结合新政府会计制度要求，目前高校在预算编制工作中存在以下问题：一是预算编制方法科学性不足，大部分高校依旧采用的是增量计算法，即按照本年度的预算收支情况来核定下一年度的预算收支。采用这种方法的弊端在于，高校无法有效控制支出成本，难以规避无效开支情况的发生；二是预算编制缺乏有效论证。许多高校对预算编制工作缺乏充分认识，片面认为预算编制仅是预算管理部门的工作任务，在预算编制过程中存在随意性，既没有认真进行规划讨论，也没有组织相关专家进行详细论证，这样就容易导致预算编报与总体预算产生脱节现象，同时不利于部门决算编制分析工作的开展[5]。

(二)预算执行背离刚性要求，执行效果差

新政府会计制度明确要求，高校无论哪种类型资金的支出都必须采用项目科目列支的方式进行，同时要采取合理的方式，确保同一项目类别下预算与支出相匹配。然而，从实际情况来看，很多高校尽管在总体上实现了预算支出与实际执行支出相一致，但是在具体项目科目中存在很大的差异，通常只是在工资、福利支出等容易控制的项目科目实现刚性执行，其他项目科目并没有严格进行预算执行管理与控制[6]。如此就会导致预算的科学调节作用失灵，预算刚性执行要求难以得到完全满足。从执行过程的角度来看，大部分高校在预算编制形成之后，如何执行以及执行的效果如何基本取决于不同部门责任人的工作积极性以及业务经验，而统领全校预算管理的财务部门则需承担管理职责。由于缺乏先进的财务管理手段以及专职预算执行监管人员，财务部门很难及时、主动地督查和指导校内各部门的预算执行情况，对发现的问题整改监管不力，属于典型的被动式管理，在很大程度上影响了预算执行的效果。

(三)预算管理信息化建设滞后，预算管理人员信息素养不足

随着信息化建设在高校的普及，很多高校财务管理部门加大了信息化建设力度，引进了诸多操作便捷、功能齐全的财务信息化管理软件系统，然而大部分软件主要服务于会计核算、收费等业务，专项用于预算管理的信息系统软件很少见[7]。这样不仅难以满足新政府会计制度下预算管理精细化的要求，而且由于预算数据缺少共享途径，导致预算管理从编制到执行工作任务繁重。同时很多高校从事预算管理的工作人员信息化素养不足，仅仅会使用word、excel等基础办公软件开展预算管理工作，不愿意甚至抵触引进、运用预算管理专项信息系统软件。

(四)预算管理缺乏绩效考核机制，预算管理监督流于形式

新政府会计制度明确提出了全面实施预算绩效管理，并要求通过绩效管理来强化对预算管理工作的监督。事实上，大部分高校财务管理部门并不重视预算管理绩效考核体系的整体规划与设计，也没有从制度建设的角度形成预算管理绩效考核机制。尽管有部分高校出台实施了预算管理绩效考核办法，但在实际运用过程中缺乏可操作性，突出体现为考核评价指标设立缺乏客观性、可量性。此外，科学、严谨的预算管理绩效考核体系是加强预算管理工作强有力的抓手，但由于缺乏有效的预算绩效考核体系，预算管理考核结果并没有实质性指导意义，难以运用于对预算的追踪监督，从而影响了预算监督工作的开展。

四、新政府会计制度下高校预算管理的优化策略

(一)选择合理的预算编制方法，提升预算编制的科学性

选择合理的预算编制方法是新政府会计制度下高校优化完善预算管理的前提和基础。首先，高校要认真研究和把握新政府会计制度对预算编制方法的要求，秉持实事求是的原则，结合现有的预算管理体系，以学校财务管理部门为主导，积极听取各部门的意见和建议，共同推进预算编制工作的开展；其次，要转变传统以“管”为主的预算编制方式，结合现阶段行政管理“放管服”改革，适当将预算编制权下放至学校部门，在提高预算编制机动性的同时，明确有关部门在预算编制中的权责，调动参与预算编制的积极性；再次，可以考虑引入零基预算法，每年从零作为出发点开展对高校人力、物力以及财力的科学化评估与论证，并结合评估结果重点开展预算项目资金的优化配置，从而提升高校项目资金使用的科学性。

(二)加强预算执行力度，统筹协调预算执行全过程

严格有效的预算刚性执行，既是新政府会计制度的要求，同时是高校提升预算管理水平的本质目的。因此，高校应通过建立全新的预算管理流程，健全相关规章制度，来确保预算的刚性执行，可以考虑从以下角度入手：一方面，完善内部控制制度，严格按照新政府会计制度要求，重新建立起适用于预算监控的预算执行程序，以岗定责，以责赋权，从而使预算执行做到权责分明，有迹可循[8]；另一方面，要建立起预算执行督查机制，通过定期对预算执行情况进行督查，来确保预算执行过程的规范性，确保年度最终预算执行情况在可控范围之内。同时，可以建立预算项目库制度，使项目库成为高校联系资金、资产、财务及社会合作部门的管理载体，实时共享有关信息，有助于实现对预算执行过程的全方位、自动化预警与监控，提升预算执行监控水平。

(三)持续推进预算管理信息化建设，提高财务人员信息素养

鉴于目前大部分高校已建立起运行良好的财务信息化管理系统，因此预算管理信息化建设应从以下三个方面实施：第一，为保障原有财务信息化管理系统的完整性，高校采取与原信息系统建设企业合作的方式，在不打破原系统运行框架的前提下，通过增设预算管理功能的方式，形成平行账的处理关系，实现预算管理功能与原有财务信息化管理系统的统一与一致[9]；第二，高校应秉持“合作、共享、共用”的财务信息化建设理念，通过技术层面来实现高校不同部门之间财务数据的整合，建立数据标准化指标和使用口径，促进校内不同部门之间系统软件的互联互通，目的在于确保数据变化的实时共享与共用，实现预算数据的及时更新；第三，充分利用大数据、云计算的信息技术优势，实现对预算管理中所涉及数据的全面整理与深度挖掘应用，这不仅是促进高校预算管理整体水平的需要，同时有利于高校在预算编制、预算执行以及预算分析等环节实现更为精准的评价与监控；第四，结合财务管理部门预算管理人员信息素养情况，有针对性地形成系统化、专业化的信息素养培训方案，尤其要对年龄较大、信息操作能力滞后的财务工作人员进行专项培训。通过全方位培训来切实提升预算管理人员信息素养，满足预算管理信息化系统的操作需求。

(四)建立健全预算绩效考核机制，注重考核结果激励

新政府会计制度明确提出了加强预算监督管理的要求，因此，高校在优化完善预算管理的过程中，需要结合预算管理工作实际，建立健全预算绩效考核机制，机制的建立与执行需要遵循以下路径：第一，引入国际预算管理中通用的“平衡计分卡(即BSC)”评价方式，从资金管理、职能建设、内部管理运行、师生成长等维度出发，设置科学合理、易于操作的预算绩效考核指标，应用于实际考核过程当中，不同维度指标内容的设定与比例关系应实事求是，严格依据本校年度业务目标任务的重点方向设置，切勿为了评价而开展评价[10]；第二，预算绩效考核机制的执行，要注重考核过程的公平与公正，要按照统一的考核标准进行，以确保发挥预算绩效考核机制的指导性作用；第三，充分发挥预算绩效考核机制的激励性作用，加强预算绩效考核结果运用，结合现有的绩效管理激励机制，通过形成相应的奖惩办法，在加强相关部门与工作人员责任意识的同时，激发他们工作的积极性。

结 语

财务预算管理的高效能运行，不仅是高校提升财务管理水平的客观要求，同时是实现收支管理平衡、严格把控办学成本、推动教育财政资金合理化应用以及实现资产科学有效配置的必由之路。现阶段所施行的新政府会计制度对于高校预算管理的影响十分广泛，所提出的要求也直击目前高校预算管理工作中的痛点和难点。高校应秉持创新与改革理念，结合自身战略发展方向，持续优化完善预算管理体系，努力提升资金使用效率，为推动高校各项事业持续健康发展提供安全、可靠的保障。