河长制助推流域治理效能提升的逻辑理路及实现路径

李 泽，刘淑兰（福建农林大学 马克思主义学院，福建 福州 350002）

“十四五”时期经济社会发展的主要目标之一就是要实现“国家治理效能得到新提升”，进而要求“完善河湖管理保护机制，强化河长制、湖长制”，[1]进一步“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”[2]。实施河长制是基于我国国情水情、针对流域治理领域具有开创性、根本性的重大政策举措。加快推动河长制有能有效，纵深推进河长制高效能治理，是当前乃至长期需要关注的重点任务。这表明，推动河长制高效运转，切实提升流域治理效能，二者在政策目标和价值追求上有诸多契合之处。

目前学界关于河长制的研究已经取得了一定的研究成果，大多从制度本身出发如以河长制的治理机制[3]、整体性治理[4]等角度为切入点，阐述其现实困境及路径。典型个案视角如探讨浙江省长兴县[5]、江苏省无锡市[6]等地方的河长制实践。亦有学者从纵向嵌入式视角探讨河长制引领流域生态补偿的实现机制[7]。但从河长制与流域治理效能相结合的研究来看，学界对于二者之间的研究还相对较少。因此，探究河长制助推流域治理效能提升的逻辑理路，阐明其现实困境及实现路径，具有重要的理论价值与现实意义。

一、河长制助推流域治理效能提升的逻辑理路

制度作为国家治理的基本手段，其创新成果是塑造人类文明新形态的重要基石。河长制作为助推流域治理效能提升的重要制度创新成果，具有深刻的理论逻辑、文化逻辑、历史逻辑与现实逻辑。

（一）理论逻辑：对马克思、恩格斯流域治理思想的传承

马克思、恩格斯并没有明确对流域治理的具体概念展开相关论述，但流域治理的思想则体现在其生态思想中，这一系列探索为流域治理的制度化建设提供了重要的理论渊源。马克思、恩格斯认为水污染和环境破坏反映的是流域自然环境和人类社会发展的突出矛盾，其根本原因在于资本主义私有制。资本家们只顾眼前的利益，“把外化了的人、外化了的自然界，变成可让渡的、可出售的、屈从于利己的需要、听任买卖的对象”[8]。在资本逻辑的支配下，人们无休止地对自然资源进行掠夺式开发，资本主义的工业化和城市化，让城市河流陷入病态，给当时的生态环境带来了极大破坏。在《英国工人阶级状况》中，恩格斯曾这样描述流经英国利兹城的艾尔河：“像一切流经工业城市的河流一样，流入城市的时候清澈见底，而在城市另一端流出时却又黑又臭，被各色各样的脏东西弄得污浊不堪了。”[9]这一论述深刻揭示了资本主义生产方式所带来的流域生态环境问题，造成了人与自然关系的异化。调节人与自然之间的“物质变换”平衡，就需要一项对社会发展进步具有积极作用的制度。马克思、恩格斯从解放人与人、人与自然以及人与社会的高度，主张通过变革资本主义不合理的运行制度和固有模式来解决生态危机。由于涉水事务工程规模较大且涉及诸多利益，他们主张通过公共行政管理机构来开展水资源的治理，由政府来统一规划、组织和管理。因此，从理论逻辑上来看，马克思、恩格斯的流域治理思想，为当前制度化治水奠定了重要的理论基础。

（二）文化逻辑：对中华优秀传统治水文化的继承与弘扬

我国古代就已设置专门的机构和人员，因河设岗并由专门官员负责治水。在原始社会时期，就已经专门设立了负责全国上下环保工作的“虞官”，用以施行各种政策法令，将保护自然上升到国家制度层面，虞横制度便由此应运而生。《周礼》中详细记载了周代管理山林川泽官员的建制、名称及职责，“虞官”主要负责管理草木鸟兽和山川河流，例如在五帝时期，舜派大禹治水，派伯益做专门的官员，助禹治水，设立了治水、司农等官职。两汉时期，统治者把兴修水利作为治国安邦之策，针对黄河泛滥成灾专门设置了治河人员，并将考察治河策略列入推选“三公六卿”的标准，例如治水大臣王景奉命治理黄河，通过修筑堤坝有效解决了洪水泛滥的问题。明朝知县刘光复开创了“均编圩长夫甲，分信地以便修筑捍救”的圩长制，强调除采取工程措施外，更需落实人的责任。圩长对其属地范围内的治水工作负有主要责任，以此加强河道日常管理、协调水事矛盾。清朝康熙年间，“三藩”“河务”“漕运”被列为治国理政的头等大事，设立河道总督，集国家之力治理黄河，充分体现了治水的重要地位。因此，我国古代亦有从国家制度层面重视治水工作，水治理任务和体制伴随着社会发展而不断演变。从文化逻辑上看，中华优秀传统治水文化中透露着古人对河流的重视，为当前制度化治水提供了重要思想来源。

（三）历史逻辑：对党探索江河流域治理实践的经验借鉴

自党成立以来，就开始探索水利建设。在中共三大通过的《中国共产党党纲草案》中，将“改良水利”专门列入“共产党之任务”之中，这是在党的纲领中首次提及水利。毛泽东在《我们的经济政策》一文中，也明确提出了“水利是农业的命脉”的著名论断[10]。新中国成立初期，以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人，带领全国人民兴修水利、治水防患，提出了“一定要把淮河修好”“要把黄河的事情办好”等号召，颁布了《关于治理淮河的决定》等文件，推动成立水利委员会，对完善流域治理体制做出有益探索。改革开放以来，党和国家把水利建设纳入改革和发展大局，主张以法律制度对生态文明建设进行长远规划，《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水法》等一系列法案相继推出，并将流域治理与经济发展联系起来，进一步完善了治水格局。党的十三届四中全会以来，党和国家基于频繁发生的洪涝灾害，把水利建设作为一项战略来实施，并提出了可持续发展战略，强调保护水资源的重要性，进一步完善了水利建设的制度体系。进入新世纪，党和国家结合水资源现状，对完善水资源管理体制作出更加科学细致的部署，对解决我国水资源危机和保障水安全具有重要指导意义。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设，首次提出十六字治水方针，以体制机制创新为根本动力，统筹推进科学治水，推动河湖长制等一系列制度创新成果相继实施，开启了新时代探索流域治理的制度化改革发展路径。因此，党探索江河流域治理的百年实践，对当前全面实施河长制、提升流域治理效能具有重要的借鉴意义。从历史逻辑上来看，党探索江河流域治理的实践，为当前流域治理的制度化建设提供了重要历史来源。

（四）现实逻辑：对推进流域治理体系现代化的有益探索

习近平总书记在中共中央政治局第二十九次集体学习会上指出：“要提高生态环境治理体系和治理能力现代化水平”[11]。基于新发展阶段的时代要求，这一重要论述为加快推进流域治理现代化提供了方向指引。流域是经济社会发展不可或缺的重要支撑，如何有效提升流域治理效能，迫切需要通过完善其体制机制来实现新发展阶段推动流域高质量发展的目标要求。河长制作为流域治理效能提升的重要制度设计，是加快推进流域治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。而流域治理效能的提升则需要充分发挥河长制的制度优势，在建章立制、构建体系的基础上，推动河长制高效能治理。具体而言，一方面，河长制助推流域治理效能提升的实践进路，已然成为新时代流域治理体系现代化的题中之义。另一方面，流域治理效能的提升，离不开河长制的高效赋能，这是巩固国家生态文明建设领域重要制度创新成果的必然回应。因此，以河长制为制度化平台来提升流域治理效能，对于完善流域治理体系、建设美丽幸福河湖具有重大意义。从现实逻辑上来看，将制度优势更好地转化为治理效能，让河长制真正做到“有能有效”，正是对推进流域治理体系现代化的有益探索。

二、河长制助推流域治理效能提升的现实困境

自2016年《关于全面推行河长制的意见》实施以来，各地全面建立了以党政领导负责制为核心的河湖保护治理管理责任体系，流域治理效能得到明显提升。而流域治理效能则象征着流域治理体系中所蕴含的积极作用以及在治理过程中取得的效力、效果组合而成的动态过程，其评价标准在于流域治理成效是否达到制度化、规范化等现实标准。这充分印证了河长制助推流域治理效能提升的重要性。然而河长制在助推流域治理效能提升的过程中与现实标准仍有较大差距，其现实困境主要体现在结构维度、主体维度、技术维度及责任维度等方面。

（一）结构维度：流域统筹协调能力有待加强

随着河长制深入推行，河湖治理工作逐步实现规范化、常态化，跨区域、跨部门协同治水合力不断凝聚，流域治理效能提升的系统性和全面性不断增强。但从结构上来看，河长制在助推流域治理效能提升的过程中，统筹协调能力依旧有待加强，主要体现在组织能力与执行能力方面。

一是组织能力弱化。河长制运行至今，五级河长体系基本建立，流域治理任务已然实现了层级分工。但自上而下的五级河长体系层级较多，组织成员配置不足，加之制度激励性措施不完善，组织运行存在人员失衡、职能交叉等问题。具体而言，水利部门承担了河长制运行的主要责任，而与生态环境、公检法等其他部门的协调联动性不足，相关部门权责界限不清，因而致使组织能力弱化。

二是执行能力退化。在河长制运行过程中，涉及要素多、范围广，存在信息不对称以及政策选择性执行的困境。例如福建省S市Y县全年河长巡查率仅51%，由于政策制定与执行的冗长政府层级，Y县在政策执行过程中存在政策变通行为，规定巡河频次不符合实际工作情况[12]。此外，在基层配套资源不足与基层水事务叠加的双重困境下，河长制运行易沦为有“名”无“实”的状态，影响流域治理效能提升进程。

（二）主体维度：多元主体共治格局尚未形成

自河湖长制体系全面建立以来，省市县乡村五级河湖长已达120多万名，各级河湖长年均巡查河湖约700万人次，河湖长制有名有实，担责见效[13]。然而，河长制助推流域治理效能的提升，离不开多元主体的共同参与。在河长制的具体实践中，单纯以政府为主导的流域治理行为，尚无法构建多元主体共治格局。

一是社会组织和公众参与效力不高。社会组织和公众主要扮演的是监督角色，在政策制定与执行环节中，参与权及话语权的表达诉求机制尚不健全。他们更多是通过河长制公示牌、民间河长及河长制微信公众号等方式，监督河长制的实施行为。此外，作为流域治理成效的直接受益者，社会组织和公众在参与河长制考评、志愿服务等领域的知悉范围较小，河长制宣传引导力有待进一步提升。

二是市场力量引入不足。流域治理效能的提升，得益于政企协商共治的有益扶持。然而在很大程度上，河长制动员的主要以政府力量为主以及部分社会力量为辅，企业协同治理作用发挥薄弱、“双碳”责任落实成效不佳。同时，针对市场化水权交易行为的制约能力不足，市场型政策工具需进一步完善。显然，这些除单一政府主导之外的社会力量，即使有效弥补了政府力量，但对构建多元主体共治格局的目标仍存在较大差距。

（三）技术维度：智慧河湖建设能力尚需提高

加强智慧河湖建设是新发展阶段流域治理的重点工作。当前，现代信息技术为河长制运行提供了重要技术支撑，流域数字化、网络化、智能化进程明显加快，流域监管信息化水平明显提升。然而，与实现流域高质量发展的要求相比，以智慧河湖建设驱动河长制高效能治理仍存在薄弱环节。

一是河长制制度本身与技术匹配度不高。技术的应用改变了河长制工作方式，但技术设施正处于初步运行阶段，加之各部门间利益诉求固化、规章制度泛化等因素，技术与制度结构的耦合性弱。据统计，近20%的县级水利部门尚未接入水利业务网，50%的中小河流监测设施仍不完善[14]。由于流域监测覆盖范围不广、监测要素不全，导致技术在融入河长制政策执行中存在执行边界，政策预期目标难以实现。

二是治理效能提升与技术应用尚不完全适应。河长制依托智慧管理平台，可以实现数据实时反馈，极大提升了流域治理工作成效。然而数据空转运行却影响了河长制政策的执行成效。具体而言，过度依赖数据指标，与实际相脱节，使得各级组织极易产生“信息孤岛”，对现实情况的认知缺乏准确判断力，因此技术应用在提升治理效能过程中时常显现弊端。从技术维度上来说，这一系列问题所带来的“数字鸿沟”效应，在一定程度上阻滞了流域治理效能的提升。

（四）责任维度：流域督察问责机制亟待强化

近年来，安徽、福建、贵州等全国15个省份相继建立“河湖长+检察长”协作机制，例如内蒙古自治区检察机关与水利部门协同行动，全区检察机关已立案涉河湖生态的公益诉讼案件883件，提起行政公益诉讼36件，通过诉前程序实现公益保护目的比例达到95.7%[15]；广西已全面建立“河湖长+检察长”协作机制，实现行政执法与检察监督有效衔接[16]，实现了“河长制”向“河长治”的创新发展。然而，这一机制的运行尚处于起步阶段，针对流域治理的督察问责机制尚不健全。

一是流域督察法治虚化。河长制主要是以党政领导为首发号施令，然而在涉及流域生态事件发生时，行政机关与检察机关的督察效能凝聚力不够，面对区域间涉水纠纷时，其督察问责的法治效力渐趋边缘化。监督和督察作为制度优势更好转化为治理效能的重要工具[17]，其法治效力的虚化，阻滞了法治政策性措施落地见效、发挥作用。

二是流域督察规制软化。基于现有河长制运作模式，流域督察规制对纠偏治理行为的引导力不够，由于这一规制在法治轨道运行尚处于形成完善阶段，部分规则边界模糊导致权责不清。流域督察规制在重塑河长制高效运行的进程中，制度执行与督察结合的还不够紧密，流域督察规制的法治约束力有待进一步加强。

三、河长制助推流域治理效能提升的实现路径

发挥河长制的制度优势，关键在于其执行成效的价值彰显。以河长制体系高效运转来提升制度优势、积累制度势能，其根本目的在于通过制度运行来发挥特定的功能和价值，进而实现流域治理效能的有效提升。如何在河长制制度优势下助推流域治理效能的提升，需要从以下四个方面入手。

（一）方向指引：强化河长制的党建引领，提升流域治理的政治势能

基于“十四五”时期的新发展阶段，坚持和加强党的全面领导是推动国家治理效能得到新提升的首要前提[18]。坚持以流域为单元，将党组织建设贯穿于流域治理实践之中，可以有效整合各方力量和资源。要积极探索“党建+河长制”模式，强化河长制的党建引领，提升流域治理的政治势能，增强河长制助推流域治理效能提升的权威性。

一是要加强阵地建设，为提升流域治理效能建构组织堡垒。阵地建设就是要将党支部建立在流域治理之上，将党员队伍扩充到流域治理基层，夯实各级党组织的战斗堡垒作用。因此，要科学推进流域各级党组织建设，充分发挥河长自身以及广大党员干部的先锋模范作用，积极开展河长日主题党日活动，进而形成党建引领流域治理效能提升的一体化联动格局。

二是要发挥价值引领，为提升流域治理效能提供精神动力。价值引领就是要求党组织要积极弘扬社会正能量的科学价值观，以科学理念引领生态行为。因此，要将“坚持党的领导”、“把党的政治建设摆在首位”等精神指示贯彻落实到河长制中，确保流域治理效能提升沿着正确方向前进。

三是要统筹各方资源，为提升流域治理效能营造良好环境。统筹各方资源就是发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，以此促进河长制下涉及流域治理的生态环境、水利、林业等相关部门协调联动，从而营造流域高效能治理格局。

（二）共建共治：推动河长制的多元善治，提升流域治理的制度潜能

善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同[19]，是构建多元主体共治格局的重要前提。“健全党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”[20]，落实到河长制中就是要建立“一核多元”的流域善治结构。因此，要在坚守党的领导核心地位下，引导政府、企业、社会组织和公众共同参与并发挥各自潜能，激发多元主体要素活力。

一是要发挥政府主导作用。政府作为河长制政策推行的主导者，其主导作用的发挥能够助推效能提升。应加大流域环境监测数据的公开力度，实现信息互通、合作共治，实现政府各部门间分工合作的有效衔接，着力破解体制机制障碍，努力构建内外联动的治水体系。

二是要强化企业主体责任。企业作为协同治理主体，其主体责任的强化能够为流域治理效能提升提供助推力。要加强企业环境治理责任制度建设，树立“企业河长”的责任意识，做好企业河长段水环境保护工作，强化“企业河长”工作机制。

三是要引导社会组织有序参与。社会组织作为连接政府、企业和公众的桥梁，能够提供多方面支持和保障。要鼓励工会、共青团、环保协会等群团组织以服务社会、服务人民为根本，对接政府政策，积极参与河长制宣传、“一河一策”方案制定等环节，助力提升流域治理效能。同时搭建社会组织协同治理平台，引入社会组织开展第三方监督。

四是要动员全民参与治水。要积极动员公众参与河长制治理实践，发挥“校园河长”“乡贤河长”及“巾帼河长”等民间河长的积极性，不断凝聚公众生态共识，引导社会公众的自觉行动。同时拓宽公众参与渠道，完善公众监督和举报反馈机制，将流域治理效能提升与公众主体作用发挥有机结合，完善全民共治格局。

（三）科技支撑：深化河长制的数字赋能，提升流域治理的发展动能

根据水利部提出的“需求牵引、应用至上、数字赋能、提升能力”要求[21]，以强化科技支撑助力新发展阶段治水，是提升流域发展动能的新路径。因此，唯有深化河长制的数字赋能，才能更好实现新旧动能转换，不断提高河湖治理数字化水平，以智能优势加速流域治理效能提升。

一是要强化数字赋能理念。要发挥河长办专门职能，将水利、生态环境、自然资源等相关部门的流域生态环境信息资源统一汇集到河长办，建立信息共享数据库，形成流域数字化治理的“超级大脑”，为提升流域治理效能提供数据支撑。从而实现“大数据决策”，充分发挥数字化运营理念，不断提升流域监测水平，有效规避传统“经验决策”的风险与不足。

二是要完善数字赋能平台。数字赋能为流域治理搭建了科学管理平台，有效提升了河长制运行效率和政策执行能力。要加快完善各项水利基础设施建设，依托河湖智慧管理信息平台，充分利用卫星遥感、无人机、视频监控、移动端App等技术，打造数字化河湖监管模式。为实现平台一体化管理提供技术通道，实现河湖智慧监管。

三是要激发数字赋能活力。数字赋能让流域治理更加规范化、智慧化，从建立常态化的长效机制入手，应更加注重精准施策、精细治理，不断提升流域数字化治理水平。同时筑牢流域数字赋能的基础，实现业务协同和数据互联互通，加强监测数据的算据、算法、算力建设，为提升流域治理的发展动能提供基本保障。

（四）职责法定：巩固河长制的法治依托，提升流域治理的保障效能

水利部印发的《2022年河湖管理工作要点》在强化河湖长制方面进一步提出了要加强河湖长制监督检查及法规制度建设等方面的具体要求。因此，要巩固河长制的法治依托，全面落实以党政领导为首的河长治理责任，以完善法律制度供给实现职责法定，切实提升流域治理的保障效能。

一是要以法治思维提升流域普法效能。要依托河长制制度化平台，健全流域法治体系，督促各级河长发挥“法治宣讲员”职责，为河长制工作推行营造良好的法治氛围。同时以法治思维确保制度落地见效，理顺治理权责，强化流域督察问责的法治效力。此外，要通过法治形式巩固河长制实施成果，将成熟经验做法推广至立法进程，为有效提升流域普法效能提供坚实的法治保障。

二是要以法治方式提升流域执法效能。要加快实施流域执法效能提升行动，提高善于运用法治方式解决问题的能力，做到执法信息公开透明、执法决定有法可依、执法监督合法有效，为提升流域执法效能提供有力保障。从而推进流域治理法治化，促进流域行政执法与司法的有机结合，实现公检法与农林水、生态环境等部门联合联动，依法严厉打击涉水违法行为。