构建国有企业合规不起诉的路径探析

国家电投集团北京电力有限公司 袁梓旋

一、我国合规不起诉的制度模式

（一）关于合规不起诉的制度基础

企业合规不起诉制度基本逻辑是当企业涉嫌犯罪时，要求企业依据法律规定建立有效的合规计划，通过这种方式来寻求获得不起诉机会，尽可能把企业损失控制在最低限度范围之内。[1]其核心内容是涉嫌犯罪的企业与公诉部门达成一种特殊的协议，要求涉案企业或员工缴纳高额罚金并承诺在一定期间内建立合理的合规计划。如果在协议规定的期限内，企业按时缴纳罚金，且其合规计划通过审核，公诉部门不再起诉，以此实现利益兼得的效果。[2]对于已提起公诉的案件，检察机关工作人员可和涉案企业达成暂缓起诉协议。[3]

（二）我国现行规定具有保障作用

通过梳理及分析我国学者探究刑事合规不起诉制度研究问题已经取得的研究成果可发现，理论界总体上对涉罪企业合规不起诉制度持支持态度。我国最早关于企业合规不起诉制度的规定是最高人民检察院与全国工商联于2019年发布的《关于建立健全检察机关与工商联沟通联系机制的意见》，该意见明确要求检察机关在办案过程中，如发现民营企业存在管理漏洞等相应问题要及时提出检察建议。[4]最高人民检察院于2020年3月正式开展第一批试点工作，选择在6家基层检察院开展试点，着重探索针对企业犯罪实施相对不起诉适用机制可行性等相应问题，同时发布了《企业犯罪相对不起诉适用机制改革试行办法范本》，旨在用于指导试点单位实践。主要内容是在审查起诉阶段对涉罪企业进行合规整改的监督考察，作为不起诉的必要条件之一。[5]2021年4月，最高人民检察院又发布《关于开展企业合规改革试点工作方案》，标志着第二期企业合规改革试点工作正式启动。这一期的试点工作对涉罪企业的合规整改引导扩展至批捕阶段，法律后果从原本的不起诉进行扩展，具体扩展至提出轻缓量刑建议。全国检察机关对于企业合规的探索正在积极进行，与此同时，各地检察机关也对此领域问题进行积极探索，着重探究如何扩大适用该制度范围，以及推动涉罪企业合规不起诉实现制度化，可见企业合规必然会成为我国检察机关的重要工作领域。但目前我国还未设立适用于企业犯罪的特别诉讼程序，检察机关缓解企业犯罪追诉困境问题还无法解决，所以构建企业犯罪合规不起诉制度必要且紧迫，也需要不断完善，才能够改善企业合规的管理水平，保障企业良性发展。

二、我国现行合规不起诉制度的适用情形

（一）我国合规不起诉制度探索中存在的问题

1.企业合规的适用对象问题

我国合规不起诉第一案——雀巢公司员工侵犯公民个人信息案。法院审理该案件，认定企业不具有实施犯罪的主观意志因素，判决理由是企业存在合规管理体系，进而把单位责任与员工个人责任予以区分对待，实现两种责任的切割①。实践中，如企业员工在实施犯罪行为时辩称是公司行为，此时公司应如何维权，如何与该员工个人责任实现切割？司法机关处理案件实际情形时对于是单位是否刑事责任归责应当采取多元方式。单位犯罪体现出的类别有很多，有的单位犯罪是单位集体决定导致，有的单位犯罪是单位负责人授权导致，比如经过党组成员集体研究决定，董事会成员表决一致通过，董事长、总经理有权直接做出某种决定，导致犯罪行为发生。此类单位犯罪案件发生较为频繁，员工、子公司、以及第三方等商业相关者具有某些违法犯罪行为，是因单位疏于管理造成失职，因此单位有必要承担相应连带责任。考虑到单位犯罪的种类众多，各种单位犯罪类型差别较大，应当对其进行分类。因此在适用对象上存在的首要争议体现在法律适用企业类型，根据企业的规模可初步分为小微企业、中型企业、大型企业。我国合规不起诉改革以中小微企业中发生的轻微犯罪案件为主要适用对象，同时对于涉罪企业的涉罪类型提出相应要求，对初犯、偶犯、自愿认罪认罚等行为，司法机关在处理此类案件时要求犯罪单位给予补救挽损措施。检察机关将中小微企业作为合规考察的主要对象，此类企业缺乏完善的公司治理体系，在建立合规管理体系方面也缺乏组织基础，内控机制难以发挥预期功能。适用对象方面的争议还体现在，合规不起诉的适用范围，无法确定何种单位犯罪适用于合规不起诉原则。鉴于企业责任受到直接责任人行为的影响，所以合规不起诉在具体适用方面仅能针对轻微单位的犯罪案件。有些刑罚案件根据法律规定可能将被判处三年有期徒刑的，检察机关既要起诉直接责任人，又要起诉合规整改的涉案企业。有些单位犯罪案件情况恶劣，检察机关只能提起公诉，但法院在面对此类案件时给予从宽的量刑考量，从轻处罚，此种做法能够在很大程度上激励涉案企业改过自新。

2.合规不起诉所涉程序问题

最高人民检察院下发《“十四五”时期检察工作发展规划》立足点是对涉案企业做好合规管理，根据法律规定对涉案企业的行为进行充分剖析，采取不捕不诉、不判处实刑等措施，其中如何对涉嫌犯罪的企业作出不起诉处理，司法实践中目前较常见的是对一些涉案企业进行合规整改后，依法作出相对不起诉处理。但按照《刑事诉讼法》第177条第2款内容，附条件不起诉原则的适用范围主要限定在情节轻微犯罪行为、按照刑法规定无须判处刑罚、免除刑罚的情况。而涉案企业经过合规整改后的不起诉却与此情形不完全相同。涉案企业经查实的涉嫌犯罪行为并不一定符合相对不起诉的条件，经过合规整改后能否达到这一条件，需要解决几个问题：一是整改前涉案企业为何适用整改程序；二是如何整改科学有效；三是整改后符合何种条件才能给予企业不起诉。目前全国各地对于企业合规的实施方案有所区别但无优劣之分。通过对各地企业合规改革实践进行比较可以发现，在适用企业的范围上，大部分检察机关在探索实践中未在方案中限制企业规模；在适用罪名考量上，除涉嫌一些重罪之外，其他罪名均可适用。在制订和引导合规计划上，各地试点以探索实践均未规定为由，而是由检察机关参与制订涉罪企业的合规计划。在合规监督的考察模式上，各地探索均明确检察机关在合规监督考察上起主导作用，负责监督和最终审批决定，但具体的监督考察工作应委托第三方机构或者与其他机关进行合作。实践中形成两种模式：一种是由律所作为独立监控人对企业进行监督考察；另一种模式是检察机关和行政监管机关共同监督考察，针对企业涉嫌罪名的不同，与不同的行政监管机关开展合作。如对涉嫌污染环境罪的企业，由检察机关和环境保护监督管理职能部门共同完成；对生产伪劣产品行为、销售伪劣产品行为的企业以及涉嫌犯罪的企业，由检察机关与市场监管部门共同完成。而关于合规监督的考察期限，目前规定合规监督的考察期限一般不超过12个月，检察机关可根据实际情况延长或者缩短。

（二）我国现行企业合规不起诉适用路径的共识

1.一元制模式更契合我国的法律体系

一元制模式限定了检察官的提起公诉行为，对于提起公诉企业仅能采取达成暂缓起诉协议的措施，在充分证明企业存在犯罪事实的条件下，检察官和涉案企业开展“谈判”，对于未掌握犯罪事实证据的企业以及存在合理怀疑的涉案企业，则不采取刑事侦查手段。一元制模式适用国家中，企业合规不起诉制度体现出程序正义的特点。针对企业合规，检察机关的作用体现在两方面，一是体现在检察权方面，履行国家赋予的公诉职能，待审查起诉后，针对与起诉条件相符的对象实施强制合规措施，要求企业缴纳罚款，对其开展合规治理监管；二是体现在对刑事实体法、程序法的实施过程以及落实效果给予监督，充分考虑到企业违反犯罪的事实，结合客观证据，对于某些行为确实触犯刑法的企业给予法律制裁，避免其利用合规不起诉制度当做“挡箭牌”。

2.需完善法律规范及适用体系

反思我国相关案件的合规体系，对加强企业合规管理，防范合规风险方面有必要采取法律保障措施②。针对目前单位犯罪相关刑事法律规定中存在的不足之处，有必要对于企业合规实质从法律层面给出明确解释，细化从宽量刑情节规定。实践中检察机关采用企业合规不起诉原则作为体现起诉裁量职能的手段，检察机关办案期间充分考虑到促进企业发展、预防犯罪的效果，严格履行自身检察职能。对于涉案企业犯罪的处置在诉前主要结合认罪认罚从宽模式，确保达到预防企业犯罪、简化程序、合理配置司法资源的效果。

3.确定企业合规不起诉制度的本土适用限度

企业合规不起诉制度的适用对象仅有单位犯罪，该制度建立之初就是为了以较小成本达到不起诉目的，简化司法程序，建立完善的合规体系。对第三人受到的损失需给予充分弥补，通过缴纳罚款的方式惩罚犯罪行为。对于自然人适用该制度会出现“罚不当罪”的弊端，创设该制度并不是保护企业直接责任人牟取私利行为、滥用职权行为，因此证据层面应达到的证明标准是“排除合理怀疑”，作为认定刑事证明标准的证据规则，将审查起诉作为企业合规不起诉的限度审慎适用，对单位犯罪的实体性规范及程序性规范按照认罪认罚从宽制度不断完善才是符合我国司法实践标准的应有之义。

三、我国国有企业适用合规不起诉制度的路径

1.以刑事诉讼制度中认罪认罚从宽和附条件不起诉制度的延展为基础，以行政监管法律体系下企业合规制度的普遍建立为保障严格落实认罪认罚从宽制度、附条件不起诉制度，将这些作为基本条件完善行政监管法律体系，促进企业合规制度进一步完善，实现法律保障效果。国有企业合规不起诉制度本土化的可行性很大程度上来源于认罪认罚从宽制度的适用，其前提是犯罪嫌疑人主动认罪，要求犯罪主体应当具有独立意志。但由于单位犯罪缺乏独立意志，是否认罪最终回归到单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员。司法实践中，认为认罪认罚从宽制度适用于自然人犯罪较为普遍，且将其适用范围扩大到单位犯罪，认罪认罚从宽制度如果延展至单位犯罪，为正式建立企业合规不起诉制度单位认罪这一前提的实现，允许检察机关通过刑罚激励换取单位认罪供述、主动交代犯罪事实和证据，对推进企业认罪后着力进行合规治理等奠定了基础。我国行政监管部门致力于建设完善的企业合规管理体系，企业建立合规激励机制是为合规计划的建立奠定基础，企业合规计划的建立为行政处罚、承担刑事责任的情况下获得宽大处理带来利好条件。刑法中增加的合规激励机制为涉嫌犯罪企业减轻处罚带来了帮助。企业可以将合规激励机制作为无罪处理的客观依据，法院会根据合规激励机制减轻对企业的刑事处罚，还可以成为企业与检察机关达成暂缓起诉协议的前提条件。我国刑法和刑事诉讼法均未予以确立，导致企业对建立合规计划失去应有动力，使得企业难以通过建立或者完善合规计划得以减免责。我国企业合规的行政监管法律体系构建则很早走在了刑事合规和合规不起诉制度构建之前。国务院发改委联合七部门共同发布了《企业境外经营合规管理指引》，要求大型国企、金融企业中强制推行该制度，保障企业有效防范国内合规法律风险，同时为合规问题的行政和解处理方式提供了必要依据。因此，有必要深入探索合规制度的行政监管法律体系的逐步改进，应进一步完善行政监管法律体系下合规系列制度，探索行政监管部门参与检察机关的合规考察，实现刑事执法与行政监管双重合规治理方式的有效衔接。

2.细化企业合规的程序规定，完善监督机制

在为企业合规立案阶段，由检察机关根据案件情况以及涉案企业的申请，决定是否给予企业适用的合规监督考察机会。在为合规计划引入阶段，虽然合规计划应当由企业委托专业机构制订，但该计划是否合格应当经第三方监督考察组织审核同意。在监督、评估阶段，企业要定期就整改情况提交报告，第三方监督考察组织可以采用书面审查和实地考察相结合的方式，监督企业整改情况并作出最终评估。涉案企业积极整改合规体系，检察机关可以作出不起诉决定；对于经过考察期后，仍然未能建立起有效的合规制度或者又有新的犯罪的涉案企业，应当向人民法院提起公诉。检察机关应当结合企业的犯罪情况，分罪名建立有效的合规指引，就企业常见违法、犯罪的行为特征、社会危害性标准、预防方式予以明确，帮助企业有效识别相关法律风险，制订更有针对性的合规体系。依据最高人民检察院推出的第三方监管制度规定，要求成立合规监管委员会，这一制度安排要求检察机关在办理合规考察案件时只需要审查案件是否符合企业合规试点以及第三方机制的适用条件，然后再根据合规监管人出具的合规考察书面报告作出是否批捕、起诉、提出宽缓量刑建议的决定。在进行合规考察时，除了选任合规监管人由第三方机制管委会负责之外，确定合规考察标准也由第三方机制管委会负责，并依据要求向负责办理案件的检察机关提交合规考察报告。检察机关审查该报告并具有提出意见建议权。为降低企业合规成本，检察机关可在充分调研的基础上，制定针对公司管理问题、法律风险的合规检察建议。

四、结语

将涉案企业合规管理作为重大司法改革举措，这标志着建立以刑事合规监管为主要内容的企业规制的司法制度正式启动，为全方位推行企业合规治理方式提供保障，同时还有助于推动了国有企业治理能力的现代化。这是我国企业质效优化与发展的必经阶段，企业合规治理带来的重要观念和方法的转变，也是国有企业合规建设发展的必由道路。

注释

①雀巢（中国）有限公司员工非法获取公民个人信息案，甘肃省兰州市中级人民法院（2017）甘01刑89号刑事裁定书。

②中兴合规案件参考网站：http://intl.ce.cn/sjjj/qy/202203/24/t20220324_37431079.shtml．