江西省河长制长效机制研究*——以江西省A市为例

江西财经大学现代经济管理学院 赵平

2007年在江苏省的太湖爆发了“蓝藻”事件，在这样的背景下，河长制出现了。河长制在全国各省市逐渐实施，并且在河湖治理中获得了很好的效果。A市河流湖泊众多，河网密布，保护江河湖泊，事关A市人民群众福祉。但是随着经济的不断发展和制造业的引入，居民的收入和生活质量虽然不断提高，河流水环境质量却日趋变差，部分地区违法围垦湖泊、不断挤占河道以及滥采河砂等问题越来越多，流域的防洪安全和生态环境安全、城市供水安全面临困境，加强对河流的治理和保护成为A市实现高质量发展的紧急任务。本文以A市河长制实施情况为研究对象，通过查阅资料、实地调研，对A市的河长制实施过程中存在的不同问题进行总结，从制度保障、机制构建、考核问责等多方面提出了推动江西省河长制长效机制构建的创新措施。

一、A市河长制实施现状

A市有许多的河流湖泊，水网密布，河流湖泊面积共有495万亩，河流湖泊面积占A市面积的近18%，在全省水资源方面的地位非常重要，甚至在全国都有着一定影响。2017年6月，A市继续完善了覆盖至县、乡、村的河长制架构，全市实现了全面推行河长制。截至2021年，A市共有7位市级河长、125位县级河长、534位乡级河长、1661位村级河长。市、县、乡各级河长名单都已经在当地的报纸和政府网站等媒体公示，并在全市竖立了1549块河长公示牌，在公示牌上标明了河长的姓名、河长的职责以及举报电话等信息，自觉让河长的工作接受社会的监督。并且在全省带头配置市河长办专职副主任，全市13个县区设置河长办公室，又叫作河湖生态保护管理中心，且都设置在当地水利部门。

另外，A市各地还积极探索设立居民河长、学生河长、企业河长等，聘请河流管护员、巡查员、保洁员进行河流治理，鼓励志愿者共同参与河流保护，建立了完善的网格化河长制组织架构体系。

截至2020年，A市基本上已经建立了完善的绿色产业体系，水资源生态质量明显提升，居民居住生活环境得到了明显改善，基本上实现河流湖泊（含水库）面积保有率高于15%，长江自然岸线保有率不低于73%，地表水的达标率在85%以上，确保重要水功能区的水质达标率为91%，集中式饮用水源地的水质达标率为100%。

二、A市河长制实施存在的问题

（一）涉水法规条例不完善

尽管A市推行河长制使河流环境得到了较大改善，但是除了《江西省河道采砂管理条例》和《江西省实施河长制湖长制条例》以及A市制定的《A市全面推行河长制工作方案（修订）》外，A市河长制没有其他的法律依据，法律基础薄弱。从当前我国的河长制相关的制度规范来看，我国各省市河流治理采取的都是“一河一策”，并没有专门建立河长制实施制度规范，各省市的河长制实施没有建立统一的标准，这也容易导致河长制难以长期的有效运行下去。

目前，江西省对涉水违法行为大多是按照国家制定的《河道管理条例》《防洪法》《水法》这些法律法规来确定行为人的法律责任。而这些法律法规，由于其自身的缺陷以及部分内容与现阶段的水环境治理保护需求不适应，给依法治水工作带来了一定的限制。

（二）部分河长自我定位不准确，专业性不足

河长体系虽然已全面建立，但从工作开展方面看，江西省河长在河流治理中存在着专业有限、能力不足、多元责任等问题。另外，帮助河长进行管理的河长办公室工作人员也十分缺乏。

目前，A市负责河长制的管理机构不是独立的单位，尽管是由各级地方主要领导来担任河长，但是具体落实河长决策的部门仍然是由各级河流主管部门的下属单位或内部机构来担任。此外，还有在各相关部门内部临时抽调工作人员承担河流治理工作。河长除了承担河流治理工作，还要负责各级政府的各种工作，使得河长制组织结构不能承担起管好、管精、管细的工作任务。

（三）河长考核机制不健全

河长制开始实施时只是一种河流防治的被动的、暂时的应急管理办法，它的实施在一定程度上证实了现有的涉水行政机构不能妥善地解决现有治水所面临的困境。河长制明确了河流管理是由河流所在地领导负责，政策实施是否有效，依赖于领导在治水方面的态度和行为。然而，河长制在实施过程中会存在摇摆性、集权性和阶段性等问题。

现行的A市河长制在具体实施中存在以下一些问题：首先，考核工作主要是由市河长办、市水利局等政府相关部门负责。而生活与河流息息相关，对河流治理效果有最直观感受的当地群众和企业却没有参与到考核打分中。其次，考核指标只规定了河长需要做哪些事，并根据河长的行为打分，而没有明确河长的行为需要达到的效果，这就可能导致一些河长为应付考核而专门做一些表面工作、“形象工程”，不利于河流的长效治理。

（四）社会参与度不高

水环境的实际治理与社会大众的现实生活息息相关，是看得到、摸得着的重大民生工程。因此，治理所取得的成果也最能得到群众认可。A市河长制实施虽然取得了一定的效果，但是宣传的力度还远远不足，相关部门也没有及时向群众公开河湖水质等信息，许多群众不太了解河流治理与自身的联系，大部分人觉得治理河流和自己无关，应该是政府的事情，导致群众对河流保护的关注预期低于现实水平，影响了群众参与河流保护的热情和积极性。此外，举报奖励政策不完善。A市各地河流水质数据的不公开，监督考察机制的不健全，没有任何激励机制来引导公众参与监督，会使社会公众参与治理保护河流、河流保护监管等积极性也不高。

三、推动江西省河长制长效机制构建的创新措施

当前，江西省全面推行河长制已逐步向纵深发展。结合A市的实践经验,建议A市要进一步在健全涉水责任法律体系、进一步明确河长的主体职责、健全河长考核问责机制、积极引导公众参与等方面深入开展工作，促进江西省河长制推行的长效性。

（一）健全涉水责任法律体系

河长制政策的实际运行，离不开水治相关法律法规的保护。完善成型的法律法规，帮助江西省河长制实现由“有名”转变成“有实”提供标准的行政体系和有力的执法保障。近几年，农林牧渔、环境保护、国土资源、交通运输等行业，着力推动着相关制度规范的修改和完善，对A市建立与河长制相关的法律规范具有重要的参考价值。针对违反河流保护的个人和企业进行处罚力度较小的问题，我们要专门制定相应的法律规范，提高违反者的违法成本，严格对刑事责任的追责，加大违反水环境保护的成本。另外，要根据经济发展水平及行业执法工作现实需要，完善和健全法律责任条款设置，为执法者提供与其职责相匹配的执法工具和执法手段，如考虑增多增大拘留违法者、查处涉案场所、冻结违法所得存款等强制措施，借此保证管理人员能有效履职。A市应该继续加强河长制立法，并将河长制的绩效考核机制、沟通协调机制等机制规范化，使河长制河流治理有法可依、职责明确，使各级河长的河流治理工作有法可依、有章可循，以便更好地在河流治理、水环境治理等方面发挥河长制的优势。这既是河流治理法制化的要求，也是推动河长制长效化、常态化的重要手段。

（二）进一步明晰河长的主体责任，促进河长专业化

各级河长作为各地行政区域河流综合治理的责任主体，各地河长需要控制好制度制定、责任明确、绩效考核、追究责任等各个环节的实施。要明确规定各级河长的职责，并制定相应的考核制度和奖惩办法，确保通过制度来保障河长制能够顺利实施，完成所在行政区内的河流治理目标，实现区域治理与流域治理一起管。在人员调配上要给予优先考虑，通过改变当前以水利专业工作人员为主的河流治理人员结构单一现状来优化人员结构，并积极采取有效措施吸引专业人才参与河流治理。将河流治理工作所需要的拨款列入当地政府的年度财政预算中，保证河流治理工作的经费充足，确保能够快速拨付，以推动河长制工作正常开展。加强对河长及相关工作人员的培训投入，实现流域综合管理的现代化与专业化。

在保证专职工作人员足够的基础上，江西省也应该注重吸引社会群众的参与，采取招聘、志愿服务等多种形式，鼓励国内外的相关专业人才为有河流治理保护需要的地区提供义务或有偿服务。同时要建立健全治理河流治理专业的知识培训，培训一批专业的河流治理人才，尤其是要对河长进行系统性的专业化培训，提高河长的河流治理知识。另外A市还要细化好河流治理领域现有的问责机制，明确地方领导和相关单位的责任，杜绝出现推卸责任情况，鼓励河流治理工作人员认真做事，培养各级河长的自觉意识。通过业务培训、警戒教育等，使河长认识到运用并自觉维护工作机制的必要性以及违反的严重性，确保各级河长在全面推进河长制政策实施的过程中，不断提升自觉意识和专业素质。

（三）完善河长考核问责机制

一是健全考核指标体系。江西省目前应在制度建设、考评机构设置、群众意见办理、信息沟通等项目上，根据不同地区河湖在水治理方面存在的主要问题，设定科学的治水计划，制定好考核期限的长短，明晰考评指标和考核方式，针对实际情况实施异质化的评价考核。同时，要完善相关评估制度和办法，保证考核指标的合理性，体现出各地区河长制工作的具体实效。二是实现评估方式的多样化、监督群体的多元化。通过定期或随机督察等方式，用外在压力来推动相关责任部门严格执行相关办法。但是巡查、督察等监督形式一般都是在系统内部进行，很容易会走向形式化，所以还应该引进外部人员参与水环境的治理，将本地社会大众对河长制政策治水效果的满意程度作为重要的考核指标。如在外部采取聘用专业评估机构评估河流水质改善情况、社会公众问卷评议河流水质效果的方式，对“河长”任务完成情况进行评估，以避免当前存在的“下级考评上级”的尴尬问题。三是要完善各级“河长”履行水治理责任并进行绩效考核的具体规章制度，明确各级“河长”领导与不同的职能部门之间的权责划分，细分奖惩制度实施的政策依据。地方政府在制定本地的河流治理和保护规划时，要紧密结合各河流的实际问题，切实落实河流治理工作目标和河长职责，河长要按时签署治理责任书。从上到下，将河流治理责任逐层落实，把河流治理保护压力逐层传递给最接近河流的基层。最后要建立一套标准来考核河长工作的绩效并进行奖惩。

（四）优化制度设计，积极引导社会群众参与河长制

水环境保护、水环境防治、河流治理、水生态修复，不能只依赖于政府机构发挥主体效应，也需要社会大众发挥其参与的主体效应。公众要将治水问题作为自身的问题，而不是政府的问题。在治水过程中，社会大众既可通过参与维护自身在涉水方面的权益，也可对当地政府和相关部门采取监督的措施，促使各级河长能做好自己应该做的工作。因此，在河流治理保护中，要让群众对自己作为河流治理的主体地位有一个明确的认知,在学生、企业等群体中发掘“学生河长”和“企业河长”等，发动公众积极参与本地的水域巡查，聘请专业机构或者组织本地民众、企业法人或其他组织一同进行当地水域巡查的工作，为更多的外部人员参与到水污染治理工作中提供方便的渠道。环保部门要从制度设置方面出发，设立公开透明的公众参与途径和渠道。并且要公开考核不合格河长名单，列出约谈的主要问题，于此给予整改的要求和措施等，让社会公众更好了解到河流管理过程，积极参与到各地河流管理，使河长制的积极作用得到更好发挥。

同时各地政府要对水治理加强社会宣传引导，要借助于多种媒体，采用合理的方式，让群众深入释疑解惑，提高本地居民保护河湖的意识，动员本地居民积极参加河长制的推进。通过将河流保护规定融入村民公约中，通过村民公约来引导村民积极参与河流治理和保护，营造良好的河流保护氛围。县级及以上河长可以发挥带头人的作用，协调好本地教育部门组织学校开展有关水环境治理的宣传教育工作，让各个年龄段的群众都能参与到河流治理的工作中。A市也需要充分发挥社会组织的作用。社会组织具有灵活性、公益性等优势，在河流治理中，政府应积极主动加强与社会组织的合作，通过社会组织弥补政府和公众参与河流治理的不足。

总之，在河长制的实施过程中，要着力把公众从旁观的利益相关者变成水环境治理的作用者，不断固化公众对水环境治理的主体意识和责任意识，积极调动群众参与河长制实施的热情和主动性，让社会公众真正成为河流治理保护的生力军。