我国适度普惠型社会福利制度构建的目标选择

张 军

(重庆理工大学 管理学院，重庆 400054)

我国社会福利制度自20世纪80年代初就开始进行改革，但是一直以来对社会福利制度改革的目标都不清晰，尚处于模糊状态。对于构建什么样的社会福利制度体系等基础性理论问题没有认真思考，因此国家在社会福利方面依然效率不高，尚未取得显著成果。出现这种状况的主要原因是没有澄清社会福利制度改革的目标，没能明确提出应该建立一个怎样的社会福利制度体系。西方发达国家的社会福利发展实践表明，科学的理念和目标的确立优于制度设计，制度设计优于技术方案的执行。因此，构建新型适度普惠型社会福利制度首先要找准其科学的目标定位，整理清楚在建设社会福利制度中的各种错综复杂的关系。依据国际惯例，同时结合中国的国情，从多个维度对我国适度普惠型社会福利制度的目标定位进行分析，以期给出我国适度普惠型社会福利制度清晰的目标定位。

一、我国社会福利制度转变的必要性

学术界对“目标定位”概念的定义莫衷一是。有的学者将其定义为：“社会福利资源分配给最贫困的人群的过程”，还有学者认为，目标定位是“在社会福利政策之中，将稀缺资源有效地分配给那些最需要的人。”事实上，“目标定位”可以被解释为公共福利支出的目标指向的一种方式。从广义的概念上来理解目标定位，是指老弱病残、失业等各种社会风险及相关受益者的确定都可以被界定为目标定位。而从狭义的概念上来理解目标定位，就是将福利资源提供给最迫切需要的那些人，通俗来说，就是选择“最贫困、最需要帮助”的人的过程[1](P2)。就目标定义的本质上来看，主要关乎到了以下两种问题，第一个问题是对目标定义中有“需要的人”如何进行界定，抑或是怎样划定“最需要的人”。虽然理论和实践中有多重方法，在通常情况下，最常见的方式是采用家计调查以此来界定那些“最有需要的人”。即将资源定位到最需要的人群上，并对其受益资格进行规定。第二个问题是将有限的资源定位于“最需要的人身上”，即实施什么样的福利政策。目前，在学术界存在着普享性和选择性的两个观点。普享性观点认为社会福利作为一种基本权利应该为全体国民所享有，而选择性观点认为社会福利应该通过个人需要的调查(如家计调查)来确定目标人群。目标定位是所有国家社会福利制度的关键，他能确保国家资源能分配给相应社会成员，使社会成员的需求得到满足，是社会福利制度能惠及所有社会成员的基础。

中国社会福利制度变迁经历了古代传统社会时期、中华人民共和国成立后计划经济时期到改革开放时期曲折的发展道路。在中国古代传统社会时期，中国的社会福利制度强调家庭中心主义、中国独特的传统文化信仰与自给自足的性格、强调邻里互助的非正式网络作用以及政府资源有限的定位，造就了人民对国家福利支援的低度期望，形成了剩余主义的社会福利制度安排。中华人民共和国成立以后计划经济时期，中国的福利剩余主义继续发展，国家资源短缺下福利供给责任的下放，政府重生产、轻消费的政策主张，中国家庭在福利照顾中的重要作用有增无减和民政部门在提供福利的剩余角色形成了传统福利文化，家庭、集体和国家的剩余主义社会福利制度安排。[2](P55)但是直到社会主义市场经济的今天，当前的社会福利不再与计划经济配套，但社会主义市场经济体制下的福利体系正在构建，是否能获得成功犹未可知，在民生保障方面还存在一系列问题。国家在提供社会福利时，比较关注是为社会特殊群体提供福利，尤为注重提供物质和金钱方面的福利保障，但缺乏精神慰藉方面的福利服务体系，没能重视国家福利责任的强化和建设，在制度安排方面，依然以补缺型和剩余型为主。这种补缺型、剩余型福利模式存在着覆盖面狭窄、福利水平低下、结构不合理、福利资源供给不足和政府责任定位不清等诸多问题。2007年，民政部提出我国建设适度普惠型社会福利制度，但这种适度普惠型制度建设仍然是一种狭义的普惠，补缺型社会福利制度并不能从根本上改变来满足广大民众日益增长的福利需求。而社会福利制度转型的重点对我国社会福利体制的发展进行理论层面和制度层面的反思，从而重新定位我国社会福利制度的目标。

“普惠型社会福利”的概念最初起源于西方国家，主要是源自西方学者对西方福利国家类型的划分研究层面。“普惠型社会福利”这种福利模式是一种福利发展水平较高的社会福利，其主要代表是瑞典、丹麦等北欧福利国家；“补缺型社会福利”是西方资本主义发展初期的一种社会福利模式。美国学者威伦斯基和莱博提出了“补缺型社会福利”和“制度型社会福利”两种类型。[3]前者指的是基于全体公民的福利需求，在一定程度上具有普救主义的特征。后者又被称为剩余型社会福利，主要是指市场和家庭遇到困境时国家提供的福利。英国社会政策大师蒂特马斯也认为社会福利可以划分为机制和补缺两种类型。其中，机制模式属于一种分配性的服务制度，他面向全民，覆盖面大而且具有一定普遍性；而补缺模式是一种有选择性的服务。两者结合起来就构成了普惠型社会福利。[4]普惠型社会福利的政治基础可以从马歇尔对公民权利的论述中得到。马歇尔从历史的宽广角度出发，解释了人的自由价值与实质以及追求普遍、平等的社会福利。[5]除此之外，还有学者提出了另一种划分社会福利的方法，即“选择型福利”和“普惠型福利”。[6]前者仅针对一部分公民，采用家计调查的方式确定福利资格；后者针对全体公民，所有公民都具有福利资格。不同学者对普惠型福利国家的称谓不同，如“普惠型制度化福利国家”“制度化全面型福利国家”“社会民主型制度化福利国家”等。虽然表面上称谓不一致，但实际意义却大致一样，主要是指面向全民提供社会福利，具有较高福利水平的普惠型福利国家。在福利水平较高的普惠型全民福利国家，福利普惠主义是其基本原则，也就是说福利对象面向某一阶层或者全社会公民，所提供的福利服务是无差别、完全一致的，而并不是只面向低收入弱势群体。[7](P316)普惠型社会福利的理论基础是马歇尔的公民权利理论，只要相应的社会成员具有公民身份，即可享受社会福利服务。[8]瑞典、挪威等斯堪的纳维亚国家的“社会民主型福利模式”就代表了全民普惠型福利制度。这些国家在社会各个阶层拓展了去商品化社会权及普惠主义原则，并且相应的社会福利水平特征也十分明显，[9](P38～39)“……以强调普遍的平等为特征——没有人享有特权，也没有人应当被排斥在外——他要确保所有人获得充足的资源……确保所有家庭在渴求得到所需资源时，社会上每个他人都能以共同援助的方式发挥作用。”[10](P42)

社会福利的适度性最初指的是经济增长与社会开支之间保持平衡。依照国内既有的研究成果，穆怀中(1997)很早就涉及该领域。他有机结合了人口老龄化以及柯布道格拉斯生产函数，计算出社会福利支出适度水平，即在职职工医疗保障支出比重、工伤生育保障支出比重、社会福利优抚支出比重、退休老年人人口及失业保障支出比重的75%。[11]王思斌(2009)认为，适度福利可以有三个分析视角。从需要角度来看，适度福利就是在一定程度上满足福利对象的需要；从资源供给角度来看，适度福利就是有限的福利资源提供人们有限的福利；从政策发展的角度来看，适度福利就是积极而谨慎拓展福利水平及覆盖面。[12]彭华民(2011)在《从沉寂到创新：中国社会福利构建》一书中提出了组合式普惠型社会福利制度的看法。她认为适度普惠型社会福利制度实际上就是组合式普惠型社会福利制度，这种福利制度是低度普惠和中度普惠的结合，具有从低水平发展到高水平的特征。适度就是社会福利本土化，适度就是要适合中国社会，适度就是不要重蹈福利国家的覆辙。[13]戴建兵(2012)认为，“适度福利”有两层意思：一是社会福利的标准要受到经济发展水平的约束；二是福利内容和项目的选择要满足人的需要层次，随着经济和社会发展水平的提高而逐步提高。[14]苏京春(2013)提出，当前我国加大力度发展社会经济，构建中国社会保障体系时，务必要重视福利的“适度”性。这里所谓的“适度”，指的是我国国内生产总值(GDP)从中等收入国家过渡至高收入国家，人民愈加需求社会福利。在此背景下，不仅要避免社会福利增长阻碍社会经济的发展，反而要能为经济发展助力。[15](P5)梁辰、陈谦明(2014)采用动态模拟的方法预测了我国改革开放后1978～2011年这段时期的社会福利水平，并得出结论。他们认为，从总体上看，我国的社会福利水平基本居于缓慢上升的趋势，在较长一段时间内，我国的社会福利水平和经济增长之间的关联性并不密切。而中国社会福利水平长期以来发展缓慢的原因主要在于福利支出不多，社会分配在一定程度上不够合理。所以，当前最迫切需要解决的问题就是民生问题。[16]从理念方面来看，所谓适度性问题要注重与本国国情相适应。也就是说，社会福利水平要适合我国的社会人文实际状况，经过本土化和中国话的社会福利。另外适度性还表现在国家经济的发展与国家福利规模相适应这方面。所谓适度性，指的是社会福利发展存在一定的阶段性。由此可见，我国适度普惠型社会福利制度属于一个阶段性制度，指的是我国从现阶段到中华人民共和国成立100周年时需达到的福利水平。我国的社会福利从传统的剩余型福利转型到普惠型、制度型福利的中间过渡形态。适度性还包括了当前国家经济在向发达国家赶超的过程中，要注重福利科学、合理地发展，要确保社会福利不能阻碍经济的发展，而是促进经济发展。另外，适度性还体现在工作与社会福利之间也要保持适度平衡的状态。对所有的社会成员来说，福利与其工作动机之间维持平衡状态也是福利的适度性。西方福利经济学认为，如果人们工作动机是多多获取福利，那就意味着他患有“福利病”。合理的福利不能导致人们的工作动机不纯，而仅仅是帮助他们走出生活的困境。可以说，一个人如果过度消费福利，就会导致别人的福利减损，即“一个人消费可能减损别人的福利”，[17](P39)如果福利造成了大量的社会成本，这也是不允许的。从适度性实现方式来看，适度的实现比较难以判断。在提及中国社会福利发展时，阿瑟·林德贝克表示难以确定这一福利的界限。他觉得严格意义上的社会福利供给应当归属于再分配领域。所以在设计社会福利时，要着重考虑采用怎样的方式来实现再分配。既要防止社会失衡，也要保证福利的合理供给，以免福利供给过度而危害社会，引发道德危机。

当前，我国适度普惠型社会福利制度的建立存在以下几个方面的必要性。

(一)促进经济持续增长的必然要求

拉动经济增长的三驾马车来自消费、出口和投资。消费是拉动马车最主要的动力，是GDP增长的关键性因素。消费对中国GDP的贡献率通常达到了五六成左右，在欧美发达国家基本达到了七八成以上，尤其是美国和英国，这两个国家的贡献率更是超过了85%。从本质上来说，出口主要源自于进口国的消费，鉴于国际金融危机对我国的外贸出口产生了持续的负面影响，中国的出口出现了大幅下降。海关总署的数据显示，我国2008年下半年以来外贸出口逐月下滑，2018年12月，中国出口创两年最大月度降幅4.4%，比路透社调查的经济学家给出的增长3%的预测中值要差得多；进口则下降7.6%，而与预期是增长5%。投资主要包括政府投资和个人及企业投资。政府投资的适当增加可以推动GDP的成长，但依靠财政支出的扩大毕竟是有限的，政府投资和财政收入仍然取决于消费。个人及企业投资是由销售决定的，从根本上也是由消费决定的。因此，推动经济增长的关键仍然是消费。要依靠政府的投资与购买以及个人和企业的投资来拉动内需，从本质上来说必须依靠居民自身的消费拉动。但近几年来，在我国存在这样一种矛盾的现象：虽然经济持续快速增长，城乡居民收入不断增加，但最终消费特别是居民家庭消费却不断下滑，如果在较长时间内，居民家庭消费仍然处于低迷状况，那么就很难通过居民家庭消费来拉动内需，促进经济发展。[18](P10)

在我国，为何会形成这种矛盾，究其原因是我国的社会福利体系还不完善、福利产品供给严重不足，导致社会成员缺乏稳定的预期，使很多中低收入家庭不敢消费，存在“后顾之忧”；其次是家庭成员将其收入储蓄起来，以备家庭不时之需，如养老、购房、失业、生病、子女教育等诸多方面。[19](P1)

实行适度普惠型社会福利政策，加大财政投入，进一步强化社会福利的保障能力，完善社会福利体系，如此才能确保中低收入家庭对未来有良好的预期，才能使他们敢于消费；才能真正实现通过家庭消费来拉动内需，使我国经济形成良性循环，从而形成“收入增长—拉动消费—消费增加—带动投资—经济增长”的传导效应。然而，由于我国的公共财政投入有限、社会福利水平过低，民众承担了相当一部分社会福利的开支，消费呈现出极强的挤出效应，导致内需不足、储蓄增加，经济的增长过分依赖出口与投资，难以实现通过消费拉动内需进而实现经济增长的预期目标。实际上，实施适度普惠型社会福利政策并非只是一种“花钱”的投资，而是一种能拉动经济增长的投资，社会福利为促进经济增长奠定了良好的基础，他具有“生产性”投资的功能。通过建立与经济发展相适应的社会福利体系，能使人们改善日后的消费预期，能从本质上改变经济增长方式，从而推动适度普惠型社会福利制度的建设。

(二)借鉴国外社会福利制度的经验

纵观全球的社会福利发展历史进程，凡是社会福利发展取得巨大成就，基本上都是产生于经济发展和繁荣时期，凡是社会福利发展遭受重大挫折，都是经济危机时期。因此，越是经济不景气的时候，人民群众就越渴求社会福利需求，相对于“锦上添花”式的社会福利，人们更加渴求“雪中送炭”式的社会福利，并且这种社会福利也更能赢得人心和凝聚人心，所形成的社会心理效应也更加积极。德国、美国和英国在经济萧条和经济危机时期，是通过制定社会福利政策来应对危机获得经济恢复和发展的。德国是世界上最早实行现代社会保险制度的国家，当时在德皇威廉一世感召之下，为了应对19世纪七八十年代因经济萧条而导致的一系列社会问题，铁血宰相俾斯麦相继颁布了《疾病社会保险法》《老年和残障社会保险法》和《工伤事故保险法》。美国的现代社会保障制度产生于1929～1933年的经济危机时期，经济状况恶化，财政收支困难，罗斯福总统于1935年颁布实施了美国有史以来的首部《社会保障法》，从而确定了美国以社会保障为核心的福利模式。英国作为首个建成“福利国家”的国家，英国的福利国家模式深受“贝弗里奇报告”的影响，该报告诞生于1942年，他是二战之后，英国重建社会福利计划的组成部分。当时的英国经济处于“战时经济”状态，虽然没有爆发经济危机，但也属于困难时期。

从世界角度来看，东亚是现代化和现代社会福利发展的后发地区。但是，从20世纪50年代发展到80年代，最先为日本，接着为韩国、新加坡、中国香港和中国台湾地区，陆续出现了经济腾飞，创造了经济奇迹。与此同时，在经济现代化的过程中，东亚国家逐步建设了现代社会福利体系，不断加大力度来投入社会福利，使社会福利水平得以显著提升，扩大社会福利的整合性，使社会福利惠及广大人群，积累了社会福利发展的经验。这个过程经历了社会福利从选择性社会福利到普遍性社会福利、从分离型社会福利到整合性社会福利的转变过程。以日本、韩国为代表的东亚国家分别建立了适合自身的社会福利制度，具有重要的借鉴价值。日本从明治维新开始逐步建立健全现代社会福利制度，在此后一个半世纪，不断出台社会福利法规，增加社会福利项目，扩大社会福利覆盖面，健全社会福利体系。其中，“全民皆年金的养老保险制度”和“全民皆保险”的健康保险制度是普惠型社会福利制度的典范；韩国的养老金制度始于20世纪60年代，经过长达半个多世纪的发展，形成了覆盖全民的，包含军人、公务员、私立学校教职员工以及其他国民在内的四位一体公共养老金制度体系。早在1963年，韩国就制定了《医疗保险》，但是由于当时经济水平不高，导致《医疗保险》成了一纸空文。从1979年开始，韩国实施自愿参保与强制参保相结合的医疗保险制度。20世纪80年代，在民主化进程中，韩国实行医疗保险改革运动，使医疗保险的参保面得到了进一步拓展，发展至1989年，医保覆盖率已高达90.39%。[20]韩国于1997颁发了《国民医疗保险法》，进一步整合了医疗保险制度。

(三)满足民众不断升级的福利需求

按照马斯洛的需求层次理论，需求自下而上可以分为：生理、安全、情感与归属、尊重、自我实现这五个层次的需求，依次由较低层次到较高层次排列。其中，需求层次的主要着眼点和动机包含以下两个，其一所有人必须的需要，当人们的需要得到满足之后，才会产生另外的需要；其二是没满足多种需要之前，首先要满足最为紧迫的需要；该类需要得到满足后，后面的需要才显现出其激励的功能。进入20世纪90年代，我国基本实现“三步走”发展战略目标的第一步“温饱”的目标和基本实现“小康”的目标，解决的是生存发展的需求，广大社会成员的基本需求已经从生存的需求转向发展的需求，从温饱到全面实现小康的阶段过渡。在医疗、养老、住房、教育的社会福利需求方面，小康社会具有更高的要求。当前我国社会大众对于公共福利需求与政府福利供给能力不足成为社会主要矛盾。补缺型社会福利模式是一种剩余型的福利，采取的是“分割型”而不是“整合型”的社会福利模式，采取的是“偏惠型”而非“普惠型”的福利模式。这种福利模式具有的社会福利水平不高，供给不充足、分布不均、覆盖有限、无法对普通大众基本的物质需求加以满足。以城乡最低生活保障为例，这是一种最基本的社会救助制度，人类的贫困包含有两个不同的层次，其一为生存性，其二为发展性。前者是指缺乏基本的饮食和生活资料，尚未解决温饱问题；后者是指虽然解决了生存问题，但社会交往、健康、教育等方面的需求尚未得到满足。当前，我国最低生活保障只是解决人们的温饱问题，很显然这属于一种生存性福利，如今我国社会经济得到极大发展，应该将最低生活保障提升到发展性保障水平，在最低生活保障中考虑基本的社会交往、教育及医疗，防止贫困家庭再次复制贫困。

在社会福利转型中，人口老龄化是一个重要的特征及影响因子。根据数据统计表明我国从1999年起正式进入了老龄社会，并且人口老龄化的趋势正不断加剧。依照2017年中国社会服务发展统计公报的数据显示，截至 2017年年底60岁以上老年人口占到了17.3%，其中65岁以上人口占到了11.4%。依照专家预测，到2020年，我国超过60岁和80岁的老龄人口分布为2.48亿人和3067万人，其中超过80岁的老龄人口在老龄人口中占了12.37%。随着老龄化趋势的不断加剧，再加上我国适龄夫妇的生育率呈不断下降的趋势，导致家庭户均规模不断减小，在2015年每个家庭的平均人口为3.10人，“4—2—1”这类人口结构的家庭导致家庭养老保障功能不断减弱。另外，人口流动的规模日益加剧，在城乡居民当中，空巢家庭的数量达到了50%以上，在一些大中城市当中，空巢家庭高达70%，在我国农村地区大致有4000万的留守老人，在农村老年人中占比为37%。[21]老年人口需求呈现出多样化的特征。与此形成鲜明反差的是我国老年人社会福利供给的滞后。到2013年年底，我国共计有5267000张养老床位,每千名老人中所拥有的养老床位为24.4张,也就是说每47个老人还不足一张床位，远远低于发达国家每千名老人拥有50～70张的水平，目前尚且处于每千名老人拥有20～30张床位的水平，导致养老床位十分紧俏。相关数据测算表明，发展到2020年，我国户籍人口中的老龄人口占总人口比例大致为33%，但床位仅有102000张，根据老龄人口90%在家庭养老，7%在社区养老，3%进养老机构的规划，就算是社区养老服务机构，只有3%的老龄人口也只能满足这一部分的67%，依然存在33%的缺口不能满足人们的养老需求。[22]此外，由于很多养老机构存在生存与发展方面的压力，会不断降低养老成本，一般情况下，会拒收购买力不强的失能失智型老人，这一部分群体的老龄人口养老形势将非常严峻，令人担忧。

(四)维护社会公平正义的福利功能

社会福利的一项重要功能就是通过强调社会成员参与的机会公平、提供基本生活福利和解除后顾之忧，实现国民收入的再分配,通过以上方面使社会形成一定的公平。采用建立和实施社会福利制度来维护社会公平，继而使全体公民的福利需求得到满足，而社会福利也能够从多方面来维护社会公平。改革开放以来，我国一直将经济建设放在优先地位，在“效率优先，兼顾公平”的原则指导之下，很多人认为大多数社会问题随着经济的发展会得到自然而然的解决，正如“市场经济一方面对经济增长起到加速作用，另一方面也对社会分化和变迁起到加速作用。”[23](P534)在我国社会发展的过程中，公平目标的实现效果不佳。当前，社会不平等主要体现在以下三个方面：第一是收入差距的扩大。我国城乡居民的收入差距非常显著，在不同区域内，居民收入的分配也明显不平等，依照相关数据统计显示，2005～2010年，我国城乡收入差距日益拉大，农村居民的年均可支配收入只有城镇居民的年均可支配收入的1/3～1/6，城乡居民的消费差距不断扩大。2008年，我国农村居民的消费仅占城镇居民的1/3。第二是持续加大的贫富差距。最近几年，国内最富有的10%的人口收入是最贫穷的人口收入的近20倍。[24]据中国社会科学院的数字显示，1978年我国的基尼系数为0.18, 2000年为0.417，冲破了0.4的国际警戒线，2008年高达0.496，接近0.5的高压线。[25]短短三十多年，中国由分配最平均的国家成为世界上收入差距较大的国家。第三是公共产品分配不均衡。在我国，公共产品分配的不均衡问题比较严重，尤其是在卫生领域、教育领域以及社会保障领域，公共产品的分配不均衡问题表现得尤为明显。最主要体现为：国家在提供公共产品时呈现出十分显著的城乡差距，相较于城镇居民而言，农村居民所享有的教育资源非常少，这些教育资源涵盖了固定资产、教师人力资源、经费资源等方面。农村居民所享有的社会福利，不管是福利范围、水平、权利还是项目等方面都与城市居民存在着较大的差距。

我国当前的社会贫富差距扩大，与目前正在实行的社会福利制度不完善、收入再分配的调节机制没有得到充分发挥有直接的关系。而贫困和贫富悬殊是引发社会不安的主要导火线，也对社会制度和社会秩序形成较大的威胁。适度普惠型社会福利制度通过对贫困和贫富悬殊的适当调节，起到缓释社会矛盾的“社会稳定器”的作用。政府要对社会福利制度安排与政策设计进行调整，在调整政策设计和制度安排之后，必须要对以往的社会福利制度在公平性方面的不足加以弥补，着重关注社会低收入群体，以提高其社会福利水平，促进实现社会公平的目标。概而论之，收入初次分配的基本原则是按劳分配和效率优先的原则，收入再分配的基本原则是按需分配和公平优先的原则。目前，我国社会福利制度存在的主要问题是注重经济效率指标而忽视社会公平指标。从回归社会福利本来含义角度来说，在未来，我国要重视社会福利制度安排中再分配维护社会公平的功能，让改革发展成果更多惠及全体社会成员。特别是要以广大民众的基本福利需求为制度建设的基本导向，通过发挥社会福利分配机制的调节功能，减少贫困人口的数量、缩小贫穷阶层与富裕阶层之间的收入差距，增进社会公平的改善，竭力实现共同富裕的目标。适度普惠型社会福利制度可以在保障国民基本生活的基础上，通过对国民收入实行再分配，发挥稳定社会、缓解社会矛盾的功能，从而真正成为社会的“稳定器”和“社会安全网”。因此，构建适度普惠型社会福利制度已成为我国实现社会和谐发展的客观基础与必要条件。

二、我国适度普惠型社会福利制度的目标定位

社会群体所占资源有无与多少，都取决于社会福利制度的目标选择，在社会福利实践活动中会产生不同的效果，在我国经济社会转型的大背景之下，传统剩余型的社会福利制度仅仅覆盖小部分弱势群体的低层次生存型福利需求，不能覆盖全体社会群体的高层次发展型和享受型福利需求，对于人们各式各样的福利需求无法完全满足，中国社会福利制度需要完成从剩余型到适度普惠型社会福利转变的艰巨任务。从剩余型社会福利制度向适度普惠型社会福利制度转变是一个涉及我国新型社会福利制度的目标定位重大问题。要实现这一转变需要从公平与效率、生存与发展、稳定与调节以及传统与现代等维度对社会福利制度的目标定位进行系统分析。

(一)公平与效率维度

在社会福利领域历来就存在着公平与效率之争，有的主张效率取向，有的主张公平取向，有的主张公平与效率兼顾。有什么样的价值取向决定了会有什么样的社会福利制度，并产生了相应的效果，因此，确立社会福利制度的价值取向和基本理念既是社会福利制度建设的出发点，也是评估社会福利制度效果的归宿。

从我国社会福利理念的转变经历了从“效率”到“公平”，在改革开放初期，基于对国内实际情况和国际形势的认识，确立了“效率优先”这一主流理念。“平均主义、大锅饭”的社会福利制度一举被打破。改革开放以来，经济得到了急速发展，但是相对于经济发展而言，社会发展明显滞后，出现了许多社会发展与经济发展不相协调的现象。究其原因，主要是相当长一段时间内，我国过分关注“效率优先”而忽视了公平问题，一味注重效率提高而对社会公平却相对地忽视。中国共产党十六届五中全会针对当时出现的收入分配不合理的问题，以科学发展观为指导，提出了合理调整收入分配格局，使全体人民分享现代化建设的成果。中国共产党第十七次全国代表大会提出了初次分配要处理好效率与公平之间的联系，强调再分配中的公平性。中国共产党第十八次全国代表大会明确提出，发展成果要实现全面覆盖，朝共同富裕方向稳步前进。这表明了我国对于公平与效率的认识上发生重大转变，因此，我国的社会福利制度也从追求“效率优先”向追求“公平优先”转变。

按照公平度的强弱，可以将社会福利的公平程度划分为四个层次：①最高层次的公平度。也就是指对同一类型的人提供一致的待遇，并且对不同类别之间的人的合理性差距待遇予以接受；②稍低于最高层次的次高层级公平。也就是指对同一类型的人提供不一致的待遇，但这些差别化待遇尚且在可承受的范围之中；③低于次高层次的较低层级。也就是指对同一种类型的人提供一致的待遇，但针对不同种类的人所提供的待遇差距则无法承受；④最低级别的公平。指的是对同一类别的人没有提供一致的待遇，并针对不同种类的人所提供的待遇差距也无法承受。第二种和第三种层次的公平是因为待遇差别在大范围内存在不公平，这样极易导致出现社会矛盾，使各类群体之间形成对抗，特别严重的还有可能导致社会动荡不安。针对同一类型的人提供不一致的待遇，这种情况属于局部不公平，会在一定程度上引发社会矛盾，但可以大致确保社会稳定，极少会造成阶级对抗。[26]从社会福利公平度的四个层次来看，当前我国社会福利制度针对不同人群实施不同的社会福利待遇。如城镇居民和农村居民，城镇各种所有制企业职工和机关事业单位工作人员的福利待遇水平差距巨大，因而是处于比较低公平度的社会福利制度。属于同类人待遇不同、不同类待遇差距过大的第四种类别。为了保证我国适度普惠型社会福利制度的顺利运转就是要从低级别的社会公平度向高级别的社会公平度迈步，也就是从公平度最低的第四层次向公平次高和最高的第二、第一层次升级。

概括起来，可以将社会福利制度的公平目标定义为：以促进社会公平为主要的评价标准以及最根本的目标，随着社会生产力的不断提升而与时俱进地发展，为同一类型的人提供一致的权利与待遇，竭尽全力缩小不同类型人群之间的待遇差别，使这种差别控制在可承受范围内。以便于对起点和过程的公平进行维护，从而有效实现最终的结果公平。其中，所谓待遇，一方面指的是接受保障的人所获取的福利水平，另一方面指参与社会福利的具体规定及条件。[26]在这里将公平划分为起点公平、过程公平和结果公平三个环节。由于谋求结果公平事实上并不存在，因此，我们应该不断致力于创造条件，以便于面向全民实现起点公平与过程公平，并采取行之有效的方式尽量减小结果不公平。[27](P190～191)对人群划分的三条标准包括：根据职业特点划分为正规就业和非正规就业，根据对社会的贡献度划分为机关事业单位工作人员、各种所有制类型企业职工，根据有无特殊需求划分为残疾人、贫困人、正常人的三条标准。

对效率概念的认识和理解，应当说人们在一定程度上达成了共识。正如奥肯所言“一旦社会发现一种以同样的投入可以得到更多的产品的途径，那他便提高了效率”“对经济学家来说，就像对工程师一样，效率意味着从一个既定的投入中获得最大的产出。”[28](P2)效率问题在社会福利制度中，依然属于其需要追求的目标与基本价值，此外也是产生现代社会福利制度的基础。也就意味着，提升效率是现代社会福利制度当中的一项天然属性。在《福利经济学前沿问题》一书中，尼古拉斯·巴尔和大卫·怀恩斯提出现代社会福利制度中总共存在四大目标，其中最为重要的一大目标就是效率。他们表示，在社会福利制度中可以细化效率目标，将其划分为三个方面：其一是宏观效率，其二是微观效率，其三为对个体的激励。第一个目标指的是，作为一项基本的社会制度安排，宏观效率在上层建筑中十分重要，能有效地促进生产力发展，从而实现整个社会的高速发展。究其原因，主要表现在采用对收入差距进行调节的方式，能有效缓解人们的矛盾，从而使经济能够更加健康、稳定地发展；其次，充足的社会福利基金不仅能为经济的发展与进步提供强大支撑，除此之外，还能很好地对经济波动现象进行调节。第二个目标指的是在不同的项目中合理配置社会福利资源和选择不同的福利提供方式的效应。这与制度运行效率息息相关，也就是说，主要是指制度层面的效率。在这里，效率目标指的是基于公平理念，以社会福利目标的实现为前提，不断减少和节约制度的运行成本；抑或是维持既有成本不变的前提下，尽量提升福利水平。第三个目标为对个体所进行的激励，这指的是私人经济行为受福利资金来源和支出所影响。主要体现在以下几方面：第一，通过构建完善的社会福利制度，可以确保公民没有后顾之忧，能不断提高他们的自身素养，从而激活全体人民的创造力；第二，倘若具有过高的社会福利水平。极有可能不利于发展人民的进取心和竞争精神，从而严重制约了公民创造力的发挥。[26]

在考察我国的社会福利体系时，如果从效率的视角出发，则发现我国社会福利体系存在漏洞，并不严密。依据国际劳工组织提供的相关数据表明，在世界范围内，1990年社会保障所有支出在GDP的平均比重中占14.5%,在全球范围内，欧洲、北美洲、非洲、亚洲国家分别为24.8%、16.6%、4.3%和6.4%，而我国在当时的这一数据仅仅高于非洲，只有5.2%。[29](P222)另据计算表明，从总量方面而言，我国目前还有很多社会福利需求无法得到满足，大致占了95%，仅有5%的社会需求能得以满足。[30]中国现行社会福利制度的宏观效率来看，社会保障总体水平滞后于经济发展。据有关统计数据显示，在所有财政支出中，我国社会保障支出所占比例为12%，从国际水平来看，这一比例明显较小。社会保障制度在缩小收入差距方面的作用不大。如果某一国家具有比较健全的社会福利制度，那么其对缩小收入差距能产生十分显著的作用。而在我国却恰恰相反。目前，我国既有的社会福利制度效率不高，无法充分发挥各项功能；社会保险制度没有较高的统筹能力和完善的覆盖面；社会福利(狭义)基金没有较强的增值能力，也没有较好的调剂性，从而导致具有过高的制度成本；社会福利管理不善，缺乏健全的监管机制。综合以上分析可知，目前，我国社会福利制度依然没有较高的效率。然而，也应该充分意识到，随着我国社会福利制度的日趋完善，其效率问题也将得到较大改善。

由于社会福利制度的价值与目标互为促进，这就意味着社会福利制度必须要将关注点锁定在实现效率以及促进和提升效率。我们可以对我国适度普惠型福利制度的效率目标进行以下概括：基于合理的制度结构和规范的制度运行，通过提高福利资源的利用率和福利需求的满足率，使社会福利制度在激励人的全面发展和促进经济社会发展方面的作用得到极致发挥。[26]一方面，通过社会福利制度的结构运行和内容规范来推动经济发展，可以在一定程度上对社会成员的福利需求加以满足，使得这部分社会成员能够分享经济发展的成果。另一方面，保持现有成本，最大限度提高福利水平，来提升个体的素质，激发对个人创造力的提升。

(二)生存与发展维度

社会福利制度是为了满足人类福利需求而存在的，对需要或需求的研究是社会福利理论研究的重点内容。在个体的社会成员的需要集合为一种集体的、可表述的社会需要的时候，也使社会福利机构成了一种福利需求满足的关键性手段。社会福利制度的基本目标定位为使人们基本生活福利需求得到满足，这也是社会福利制度保障全体公民基本生存权利的最直接体现。基本需要按照多依和高夫解释，满足基本需要的非社会性和社会性的需要除开营养食物、干净的水、保护性的房屋、没有伤害的工作环境、物理环境、适当的健康照顾、儿童保障、安全的经济保障、适当的教育和儿童照顾、重要的人际关系等11个类别的需要以外，还包括健康和自主的满足，康德说：“要人去做一件事情必须有生理、身体、心理、心灵的能力去执行，身体有活力，心灵有选择力，才有可能自主。”[31](P40,35)国际劳工组织认为基本需要的含义包含了以下两个方面：其一为住宅、衣物、食品和部分家用器具等家庭最低的个人消费需求。其二为教育、医疗、卫生设施、文化设施等由当地社区所提供的基础性服务。不管在什么情况下，都不应该将基本需求等同于生理最低需求，而应该将其归置到民族自立的大背景之下，对人民个体的尊严予以考虑，使其能不受限制地对自己的命运加以把握。[32]据A·阿格在《人性与基本需要的概念》中提出，近年来一些出版物中所提的基本需求概念明显不同于以往只对人们衣食住行等最低生理需求进行满足的基本需求，因为主要包含了以下内容：①各种物质需求，如生活用水及衣、食、住方面的需要；②医疗卫生设备方面的需要；③基本教育设施方面的需要；④计划生育方面的需要；⑤人民决策活动参与的需要。以上需要之间互为条件、相互交叉，都是为了改善人民的福利待遇。[33]景天魁也认为，底线属于界限的范畴，是一种不能推卸、含糊，必须要完成的事情。社会福利需要维护的底线是全体公民的基础性需求，这是社会公认的底线，是所有人都需求的，包含的生存需求，主要是解决温饱问题；发展需求，主要为基础教育；健康需求，主要为医疗保障和公共卫生需求。[34]

由此可见，上述国内外对于“基本需要”的理解已经突破了生存需要的局限，将基本需要置于人的自立之中，考虑到人的自我发展和社会参与，应该让社会成员过上自立的“有尊严”的生活。因此，适度普惠型社会福利制度的“满足基本需要的目标”也应该对其“基本需要”的内涵与外延进行拓展和深化。对全体公民在基本生存保障需求进行保障，如全体公民都涉及的医疗卫生、人人可教的基本教育、所有人都需要居住的住房保障，所有人都需要参与的社会生活，这些都应该是全体公民能够享有的“基本需要”。尤其应该重视的是社会成员对社会生活的积极参与。在补缺型传统福利模式下，被保障对象被认为不存在太多的参与价值，处于一种严重的社会排斥和社会隔离的境地，过着一种带有耻辱和烙印的生活。而适度普惠型社会福利极为重视受保人对福利保障过程的参与，主要是因为社会非已经超过了个人的生存范围，努力提供条件与机会与恢复与促进个人发展。

以福利需求层次为依据，可以将社会福利划分为生存型、发展型和享受型三种。生存型福利是为了满足社会成员基本生活需要而提供的资源和服务支持。发展型福利是为了满足社会成员发展需要而提供的资源和服务支持。享受型福利则是为了满足社会成员进一步提高生活质量需要提供的资源和服务支持。这里的发展型福利指的是依据公民的社会权利发展与时俱进地提出新需求，这为社会福利的发展注入了新鲜血液和动力。[31](P40,35)在这里社会福利制度除了提供现金、物质、服务以外，还需要为人们提供满足需求的机会。当前我国的适度普惠型社会福利制度特别关注的社会机会的提供，诸如保障妇女和残障人士就业的机会、保障贫困儿童上学的机会、保障社会流动的机会等。因此，基于新的需要，社会福利制度不断发展以回应社会不断出现的新需要。回顾中国传统的“补缺型”社会福利制度属于生存型福利，是低度福利制度，他扮演的角色是头痛医头、脚痛医脚的补救型角色。而建立在满足发展型社会福利需要基础上的适度普惠型社会福利制度才是发展的、满足社会成员发展目标的福利制度。满足发展型需要的适度普惠型社会福利制度的显著特征是平衡社会和经济的发展。发展主义福利观认为，社会发展和经济发展是相辅相成的，如果离开了经济发展，社会发展将失去物质根基；如果没有从整体上改善人们的社会福利，那么经济发展就没有任何意义可言了，[35]实现社会和经济的协同发展就是发展型福利的最终目标。

满足各个群体的福利需求就是社会福利制度的宗旨。福利需求基本上可以划分为以下几个层次：其一是能保证最低生存的基本生活需求，其二是能应对各类风险的安全性需求，其三是能提高人力资本的发展性需求。这三类需求自下而上逐级提升，这意味着社会福利建设很难一下满足所有阶层的福利需求，能让各个群体享受均等和普惠的福利待遇。同时，一味追求社会福利的供给均衡，这也是不合理的。出于对我国实际情况和福利需求层次的考虑，笔者认为在构建适度普惠型社会福利制度时，应该采取阶梯式的发展模式，结合阶梯化供给和普惠型供给。对社会弱势群体予以优先照顾，结合普惠全民的发展模式，自下而上逐步实现生存性、安全性和发展性福利，不断从局部普惠慢慢发展到整体普惠，从惠及部分人群慢慢发展到惠及全体公民，建立多重保障、互相支持、互相补充、层次有序的阶梯式适度普惠型社会福利制度。

为了实现上述思想，我国适度普惠型社会福利制度的目标应该定位于：突出以人为本，强调对社会风险采取积极、主动的“上游干预”措施；注重提升社会福利的收益，通过医疗卫生和教育使人力资本含量得以提升；通过对社区合作进行强化的形式来强化人际关系的和谐，从而发展社会资本；以建立个人资产账户的方式对社区乃至个人的资产积累表示鼓励；采用自我就业和生产性就业的方式来进一步强化经济参与，打破经济参与的限制，构建能够促进个人自我发展的氛围；强调多元福利主体的参与合作，福利供给的主体不仅依靠于政府，而是在政府主导下，家庭、市场和社会等主体综合的合作机制等目标。就同救助对象之间的关联方面来看，适度普惠型转变了以往消极维持人民基本上生存水平的福利待遇，以期帮助人们独立自强，摆脱困境，最终完成自我发展。认为传统的社会福利没能从本质上解决问题，这种方式治标不治本，只是对已产生的社会问题进行救济和补偿，而不是一种要改变社会问题形式的社会结构。[35]而我国适度普惠型社会福利则注重事前预防，提倡预先防范社会问题，通过一定的援助与支持，创造良好的条件使福利对象能够独立自强。

(三)稳定与调节维度

社会是一个运动着的统一体，这一统一体是由数量众多的系统组成的。这些系统都在力求实现平衡、协调地发展，如果某一系统发生了故障，出现了不协调的问题，这些不协调因素超出了社会可承受能力的范围、区间，则会出现社会动荡不安，就需要重新进行调整，以使社会重新恢复平衡和稳定。[36]社会福利是社会体系一个组成部分，是国家或社会对社会成员提供的资金或物质帮助和福利服务，促使成员达到社会平等的自我调节机制，主要目的在于通过政策法规和再分配的方式来消除社会系统中的各种不稳定因子，在处理社会问题时，要做到有的放矢，对社会矛盾及冲突予以调解，以期创造一个和谐稳定的环境，使社会的有序运行得以维系。

社会福利通过收入再分配，从而有助于社会稳定的实现。贫穷是造成社会动荡的一项重要原因，虽然贫穷不一定会导致犯罪，但毋庸置疑，两者之间存在十分密切的联系。不管在哪一个国家、哪一个社会发展阶段，都具有相对或者绝对无法劳动的人。在生存与社会竞争中，这些绝对或相对无法劳动的人明显处于劣势状态，他们特别容易步入贫穷之中。除此之外，不管一个国家经济发展水平如何，其灾害损失和各种风险事故的发生都是不能避免的，而这恰恰是诱发贫困的根源。在缓解贫困与消灭贫困的过程中，无疑需要大力发展经济，只有经济发展了才能具备消灭贫困的能力；然而，经济发展了并不会自动消灭贫困。只有国家和社会通过社会再分配政策来缓解分配不公，只有国家通过社会救助提供物质、资金和服务才能使得他们从贫困中解脱出来。因此，尽管所有的社会福利政策并不都是以减轻、消灭贫困为中心目标的，但社会福利计划又确具有消灭贫困的功能。正如国际劳工局在《展望21世纪：社会保障的发展》一书中提出的那样：当前，社会保障的目的已经得到了提升，发展到提高生活素质的层次，并且社会保障的范围也得到了进一步拓展，开始覆盖全民，那么社会保障政策的中心内容就不应该是战胜贫困吗？[37](P26)社会福利指的是通过专业的福利机构，政府和社会帮助弱势群体解决切实困难，使他们的生活质量得以提升而提供的服务或者资金，其目的是实现经济社会发展成果全民共享。他不仅能缓解贫困，同时还能预防贫困。[38]由此可见，完善的社会福利能有效减少或预防贫困，同时还能减少社会成员因陷入生存危机而报复社会的行为，有助于维护社会稳定。

社会福利的重要功能是国民收入分配的调节器，他通过对国民收入的再分配，在高收入者和低收入者之间调剂资金，消除贫富之间差距，从而实现社会公平、社会的稳定。自由竞争是市场经济核心法则，自由竞争一方面能促进社会进步，带来经济繁荣，另一方面也会造成财富分配不均和贫富两极分化的现象。正如美国经济学家刘易斯所言：在发展过程中，最具政治意义的事是收入分配变化，而且，这也极易导致社会混乱，并且诱发嫉妒心理。[39](P78)在市场经济中，完全的自由竞争必将会导致收入差距过大。应该需要社会对此进行调节，基于初次分配国民收入进行再分配，尽量缩小贫富差距，确保分配结果的公平性。社会福利制度从某种程度上来说就其本质而言是一种国民收入再分配方式，是社会主义国家社会制度的重要系统，是祛除两极分化，实现社会公平最直接最有效的手段。[40]社会福利中的社会保险具有一定的国家强制性，要求社会成员都必须缴税或费，通过财政转移支付来保障一些人群的基本生活需要；社会福利具有覆盖对象的社会性，覆盖面越广，抵御社会风险的能力也就越强；社会保障税具有累进性，随着财富的增加，课征的税率也越高，而财富越少，课征的税收也越少；社会保障具有互济性，高收入的家庭或居民因为其生活水平较高，所以能够享受社会保障的机会并不多。收入较低的贫困居民或家庭将越有机会享有社会保障；他抽肥补瘦，劫富济贫，有效地减少社会成员贫富悬殊,有利于缓解社会矛盾和冲突，从而更好地维护社会公平。

社会福利通过防范和化解各种风险，有助于实现社会稳定。[41]在现代社会，社会成员不可避免地会面临各种各样的风险。这些风险一方面包括了干旱、洪涝、地震等自然风险，天生的机能素质缺陷和生理缺陷等人身风险；另一方面也包括了投资风险、经营风险等经济风险和生老病死、残疾、失业等社会风险。当各种风险积累到了一定程度，就会引发生存危机，从而威胁到个体生命的安全以及社会的稳定。不同于自然环境下的风险，在社会条件下所包含的风险更加复杂，又加之家庭和个人应对风险的能力不足，并逐步丧失了传统家庭福利功能，于是就产生了社会福利制度。他属于社会安全制度的范畴，能保障所有社会成员的基本生活权，以免人们因遭遇暂时或永久性风险而陷入孤立无援的境地。如果拥有健全的社会福利制度，就能通过社会救助、社会保险和社会福利(狭义)成功化解各类风险，减小因风险所形成的破坏，以免由于各种个体风险而引发群体风险，遏制各种不利于社会稳定的因素；健全的社会福利制度能提升人们的信心指数，使人们更有安全感，并且对未来有一个稳定和合理的预期。人们的信心提升, 就会自然而然地消释其恐惧与担忧, 将社会稳定维持在高水准状态下；否则，人们会缺乏面对未来的信心，从而充满了焦虑与担心，也更容易看到事物的消极方面，进而采取极端的方式宣泄自己的不满。所以，完善的社会福利制度是民生安全网, 是社会的稳定器和安全阀。

可见，社会福利制度通过化解影响社会稳定的因素，来达到实现社会稳定的目标；要把实现社会稳定纳入我国适度普惠型社会福利制度构建的全过程来通盘加以考虑。我国适度普惠型社会福利制度的稳定与调节的目标应该定位于：首先，结合“以人为本”的理念和目标。人是人的活动和归宿，要保护各阶层、群体的合法权益，在构建适度普惠型社会福利制度时，始终要维护各阶层、群体的根本利益，实现各阶层、群体的基本的福利诉求。其次，还必须对影响社会稳定的各方面因素整体考虑，适度普惠型社会福利的制度体系及相关配套措施一方面要能够提升社会福利水平，另一方面要行之有效地保障社会和谐与稳定。

(四)传统与现代维度

人类自诞生以来就要面对疾病、死亡、灾害、养老等各种问题，自从出现了国家，历朝历代都无法避免对鳏寡孤独者提供救助，解决失业以及贫困等社会问题。在现代社会福利制度诞生之前，这类问题究竟是怎样解决的？在解决这些问题中，国家和社会起到了怎样的作用？传统社会福利制度应该怎样进行评价？毫无疑问，关于此类问题，现代社会福利学无法回答这些问题。这需要以长时段的社会福利观，以更开阔的视野、更久远的时空维度对社会福利进行更宽泛、更普遍的理解和定位社会福利。由此可见，人类社会自始至终都涵盖有社会福利，他属于人类社会与生俱来必须要进行的选择，随着社会生产力的不断提高，社会福利水平与机制也自下而上不断向高级阶段发展。从本质上来讲，社会福利是人类“利他”本能的一种外在表现，属于一种理想的实践方式，具有稳定机制的功效。[42]社会福利制度包括传统和现代社会福利。因此，在构建适度普惠型社会福利的目标体系时，要将“传统”与“现代”加以结合，对“传统”因素加以科学的“扬弃”，吸收其精华，剔除其糟粕，来满足人们的心理和精神的需求，提高生活质量。将现代社会福利与传统社会福利特征合理进行融合来实现社会福利制度的创新，应当成为构建我国适度普惠型社会福利制度目标之一。

传统社会福利制度是“与中国传统时代的生产力和社会经济发展水平相适应的人民生活保障和社会稳定系统，他以国家福利机制与民间福利机制相结合的社会福利体系为实践形态，以社会救助为核心的社会福利保障。”[43](P21)他包含家庭(宗族)福利、慈善救助、灾荒救济、邻里互助等传统社会福利方式，他是前现代社会抵御社会风险的基本福利，对于保障广大民众抵御社会风险曾经发挥着重要的作用。虽然中国传统社会福利所提供的物质福利保障水平较低，并且严重受到自然因素的约束，但政府福利和民间福利属于当时重要的社会基础。民间福利是基于家庭与社区所形成的，在前工业社会具有无与伦比的重要性。他以血缘、地缘与业缘关系为依托，通过家庭、邻居和亲朋好友等形成支持性网络，采用互惠互利、相互帮助的方式为弱势群体和生活困难者提供物质及精神方面的慰藉，使居民的众多生产、生活风险能够有效化解。[44]这就是国外学者所提到的民族传统，他能有效地消弭社会风险，由此构成了第一道社会安全网，有效地化解了各项风险，很好地维护了社会稳定。有学者认为，传统社会福利具有以下几个方面的优点：[45]从覆盖范围来看，传统福利比政府福利更全面；从执行效果的角度来看，传统福利比国家强制的再分配更有效率；从运行成本来看，传统福利比正规福利体系的投入更廉价；从精神需求的角度来看，相对于现代政府福利而言，传统福利显然更加重视对人性的关怀；从资源调配的角度来看，传统福利比现代政府福利有更强的资源聚集力、放大力和集聚力；从风险防范的角度来看，传统福利相对于现代政府福利更加关注基础性和前瞻性的处理策略。

在构建社会福利体系时，不能将传统福利全盘否定，而应该科学统筹制度化的社会福利和传统的社会福利，不断挖掘传统福利中的精华，并予以发展和丰富，为传统福利提供前沿的时代精神，使其能被现代社会接受，以便于使其福利功能得到行之有效地发挥，最终建立起基于家庭、依托社区，在政府支持下，构建充满生机活力的多元化社会福利体系。如日本的企业福利就独具特色：在对待个人与公司间的关系，日本人在吸收“西方个人主义”的现代福利文化的同时，也将东方固有的“家庭主义”的传统福利文化融入进来，使得个人不仅仅被看作是企业的工具，而是被看作是这个家庭的一员。因此，创造了一种共同体主义的福利文化。在怎样对待“平均主义”这一问题上，也要在企业内部竭尽全力消除贫富差距，致力于建设一种包容各个阶级、不偏不倚的经济环境。这种类型的家庭主义福利文化观，想必在美国、英国等西方国家中将难以推行，因为这些国家并不存在此类福利文化基础。而我国则有这类福利文化传统的基础，再加上我国的社会主义意识形态观，使这种福利文化能得到蓬勃发展。所以，对日本企业福利的成功经验进行借鉴，从而对我国既有的企业体制进行改革，就能有效让我国福利文化中的家庭主义发挥强劲生命力，从而推动目前企业福利的不断创新。[46]

三、小结

当前我国正在经历从补缺型社会福利向适度普惠型社会福利制度转变，针对我国到底应该构建一种什么样的社会福利制度，应该以构建适度普惠型社会福利制度作为核心问题与立足点，从公平与效率、生存与发展、稳定与调节和传统与现代维度对社会福利制度的目标定位进行了重构。

我国适度普惠型社会福利制度的公平的目标应该定位于：以促进社会公平为主要的评价标准以及最根本的目标，随着社会生产力的不断提升而与时俱进地发展，为同一类型的人提供一致的权利与待遇，竭尽全力缩小不同类型人群之间的待遇差别，使这种差别控制在可承受范围内。以便于对起点和过程的公平进行维护，从而有效实现最终的结果公平。效率的目标应该定位于：基于合理的制度结构和规范的制度运行，通过提高福利资源的利用率和福利需求的满足率，使福利制度在激励人的全面发展和促进经济社会发展方面的作用得到极致发挥。一方面，社会福利制度可以推动经济发展。另一方面，社会福利制度自身的运作效率及制度也可以提升个体的素质，激发对个人创造力的提升。

我国适度普惠型社会福利制度的生存的目标应该定位于：基于对“基本需要”的内涵与外延的拓展和深化，保障社会成员的基本生存保障的需求前提之下，全体公民都涉及的医疗卫生保障、能够接受基本的教育、能够保障一定面积的住房，能够正常地参与社会生活，这些都应该是全体公民能够享有的“基本需要”。尤其应该重视的是社会成员对社会生活的积极参与。发展的目标应该定位于：基于中长期战略眼光制定福利政策，突出以人为本，强调对社会风险采取积极、主动的“上游干预”措施。注重提升社会福利的收益，通过医疗卫生和教育使人力资本含量得以提升，增强弱势群体的社会生存能力。强调多元福利主体的参与合作，福利供给的主体应该是在政府主导下，家庭、市场和社会等主体综合的合作。

我国适度普惠型社会福利制度的稳定与调节的目标应该定位于：首先，要结合“以人为本”的理念和目标。社会福利制度要把保护各阶层、群体的合法权益，始终维护各阶层、群体的根本利益，实现各阶层、群体的基本的福利诉求。其次，还必须对影响社会稳定的各方面因素整体考虑，使社会福利制度及相关配套措施一方面要能够提升社会福利水平，另一方面要行之有效地保障社会和谐与稳定。

我国适度普惠型社会福利制度的传统与现代的目标应该定位于：不能绝对将“传统”与“现代”对立起来，从而使传统保障价值与特色严重削弱。而应该要对传统保障有益成分加以科学的“扬弃”，吸收其精华，剔除其糟粕，从而可以更好满足人们心理和精神的福利需求，进而提高生活质量。将现代社会福利与传统社会福利特征合理地、有效地进行融合以实现社会福利制度的创新。