欧洲社会保障制度为何进退维谷

【摘要】 欧洲深受经济停滞、通货紧缩、失业高企和债务沉重之困扰。加之难民问题、恐怖袭击、英国脱欧、乌克兰危机等多重棘手难题的交相缠绕，疑欧、民粹和排外势力不断抬头和高涨。社保制度遭受的紧缩压力和倾向，与民众不断高涨的提高民生和社会公正的呼声，形成了政策抉择上的两难选择。

【关键词】欧洲 社会保障 福利制度 【中图分类号】F813 【文献标识码】A

欧洲是社会保障制度的起源地，其中许多国家的社保制度都在世界社保史上留下了浓墨重彩的痕迹。但随着2008年全球金融危机以及此后的欧债危机的爆发，欧洲社会保障制度在展示出其危机减震器等积极作用的同时，也日益陷入了两难困境之中：一方面，欧债危机的冲击导致的经济下滑、债务高企，迫使各国压缩财政开支，控制甚至削减社保福利待遇增长，紧缩似乎成为欧洲国家社保领域发展的主要趋势；另一方面，此轮全球化以来，尤其是欧债危机爆发以来，由于宏观经济的衰退、停滞，明显拉大了欧洲社会贫富差距，恶化了社会中下层的的处境，引发了其严重的不满，强烈要求欧洲各国政府提高社会保障制度的待遇，加强再分配，以缩小社会阶层等的差距。此外，这一问题的负面影响已经超出了社会领域，还和难民救助、恐袭、外围国家民众对紧缩政策的不满等问题一起，深化了成员国民众疑欧、脱欧情绪，严重阻碍了欧洲一体化继续前进的步伐。显然，欧洲社会保障制度目前正处在一种进退维谷的窘境。

欧洲社会保障制度在欧债危机中的表现喜忧参半

首先，必须看到的是，在欧洲经济陷入衰退和停滞之时，欧洲社会保障制度在应对危机过程中，发挥了极其重要的作用，减轻了危机的经济冲击，缓解了社会矛盾，在事实上起到了欧债危机冲击的避震器的作用，积极作用不容抹煞。主要表现在三大方面：

其一，稳定预期、促进消费和减轻经济下滑压力，这在危机初起和首轮严重冲击中尤为明显。从 2007 年到2010年，社会福利与社会转移支付的增加令欧盟27国的人均居民可支配收入增长了4%，从而部分抵消了工资净收入与财产收益的负增长，使欧盟27国的人均居民可支配收入在经济衰退的情况下还增长了2%，拉动了消费，平衡了投资的下滑，稳定了预期，一定程度减轻了经济衰退。

其二，平缓冲击、维持就业。以德国为例，在2008年就开始通过提供工资补贴以及返还雇主缴纳的社会保险保费的方式，鼓励企业选择“短时工作”而非直接解雇员工，并为此支付补贴。类似的积极就业政策在法国、西班牙、荷兰、葡萄牙等国家也被广泛采用，在其各自推出的经济刺激方案中都包含有对就业培训或对雇用新员工的企业提供税收优惠或补贴的内容。

其三，防止贫富差距急剧扩大，缓和社会矛盾和维护社会安定。从反映社会贫富差距的基尼系数来看，社会保障制度起到了非常显著的调节作用。相关数据显示：2009年和2014年，未经其调整、首次分配下的基尼系数分别高达49.5%和51.8%，而经过包括社保手段等二次分配后，分别下降到 30.5%和30.9% 。显然，通过社会保障制度的再分配作用，一定程度上平缓了欧洲社会因经济衰退所造成的收入差距迅速扩大的趋势，部分安定了民众焦虑的情绪和社会的紧张程度。尽管一些国家罢工、示威游行等抗议活动不断，即便在经济发达的西欧、北欧地区，暴力事件也在抬头，甚至出现个别过激行为，但欧洲整体上尚处于可控状态，社会大体安定。

其次，歐盟各国的社会保障制度也存在着长期积累下来的严重结构性问题和弊端，主要包括：一是公共债务负担过重，欧洲社会保障支出本身就已经占政府整体支出约为50%-60%，远高于美、日等国家，危机爆发后，负担剧增。根据欧盟统计局数据，2007-2010年，欧盟27国由政府支付的社会福利支出占GDP比重从18.3% 上升到20.8% ，年度财政赤字、政府债务总额占 GDP的比重分别从 2007 年的0.9%、58%急速上升到2010年的6.4%和78.5%。二是推高了税负，降低了欧洲经济增长活力。欧洲高水平的社会福利不仅造成了政府长期的财政压力，还从多种渠道间接降低了欧洲经济增长的潜力，损害了政府收入增加的经济基础。三是以现收现付为主要筹资模式的的欧洲社保制度在日益加剧的老龄化压力下和欧债危机的冲击下，越来越缺乏适应性，危机应对难度日益加深。

比较欧洲社保子模式和具体代表国家，如北欧模式的瑞典等、莱茵模式的德国等、盎格鲁-撒克逊模式的英国等，以及地中海模式的希腊等国家的社保制度在危机期间的表现，可以发现：属于北欧模式与莱茵模式的国家的社保制度表现情况，总体好于采用其他两种子模式的国家。另外，在危机时期，欧盟各子模式下的成员国在社会保障方面，被迫采取专门应对举措予以应对，但不同模式采用的具体措施和实施的侧重点明显有所不同。莱茵模式中的德国与北欧模式中的瑞典主要采取降低社会保障缴费率和推行积极的劳动力政策等；地中海模式的西班牙则致力于提高各类长期保障或临时救济的水平，而属于盎格鲁-撒克逊模式的英国的主要手段放在了对企业减税上，在社会保障方面的投入反而相对较少。

毋须讳言，目前欧洲经济复苏依旧缓慢，存在通货紧缩，通胀率不足0.5%；公共债务居高不下，尽管绝对数值有所下降，但仍远高于《稳定和增长公约》规定的60%的上限；平均失业率仍在10%以上，青年失业率更是在22%左右，在少数国家甚至高达50%以上。宏观经济的不景气，加上欧盟公约对财政赤字和公共债务上限的制约，要求各国严格按照欧洲指引，削减财政赤字，降低债务增长速度，由此造成了在危机略微缓解以后，各国政府大力压缩财政支出，占比庞大的政府社保支出无疑首当其冲。欧盟统计局的数据表明：自2012年危机最为危急的时刻过去后，欧盟国家政府公共支出中用于社会福利的费用比重从2013年的21%逐年下降。总体来看，欧洲社保呈现出紧缩的态势，在重债的外围国家表现得尤其突出。如希腊，为了满足国际债权人的要求，2016年出台的养老金削减计划，使得该国中等收入人群养老金提取额下降15%，高收入者则会减少30%，同时将提高不同收入人群社保缴费率0.5到1个百分点。

要求改善社保待遇、提高社会公正的呼声日益高涨

欧债危机一定程度上加重了经济全球化带来的欧洲社会贫富差距扩大、社会不公加剧、中下层民众不满情绪增长、疑欧情绪蔓延的现象，对社保待遇增长停滞甚至缩减的欧洲社会保障制度的改革和发展方向，产生了强烈的牵制作用，也使其一定程度陷入了政策困境。

正如法国经济学家托马斯·皮凯蒂在《21世纪资本论》中所得出的结论：资本所有者的资本利得的增长速度远远快于经济增长的速度。这是因为，始于上世纪的以资本自由流动为主要特征的经济全球化，使得资本所有者（投资者）能够全球高效配置资源，获得的收益增长远超过以工薪为主要收入来源的中产阶级，造成了社会分配日益向金融等虚拟资本倾斜和严重的贫富差距扩大、社会中下层不满集聚的后果。而全球金融危机，尤其是欧债危机，导致欧洲社会尤其是希腊等外围国家中下层民众工资和退休金收入的减少、生活水平的严重下降，要求提高社保待遇的呼声日趋激烈。对此，我们可以从反映社会贫富差距的指标——基尼系数的变化中得到强烈的佐证。从全欧盟层面来看，未实施社会转移支付的基尼系数从2009年的49.5%上升到2014年的51.8%，同期，欧元区19国的平均基尼系数更从48.8%升至51.9%；经过社会转移支付调整后的基尼系数变化，同样显示了这一趋势：欧盟平均分别从30.5%攀升至30.9%，欧元区则从30.3%攀升到31%。从核心国家来看，情况也是如出一辙：在英国，目前最富裕和最贫困的20%家庭的财富差距已经高达117倍；最富裕的10%人口拥有45%的财富，而相对贫困的50%人群的财富只有10%。而在希腊等外围国家，情况则更糟。甚至在欧债危机中经济表现一枝独秀的德国，民众对以削减失业救济等措施为主的福利削减型劳动力市场改革颇有微词，其执行效果大受质疑。

另外，在欧洲，民众强烈要求提高社会待遇、要求社会公正这一问题的负面影响本身已经超出了社会领域，还和难民救助、恐袭、外围国家民众对紧缩政策的不满等问题一起，加剧了成员国民众疑欧、脱欧情绪，扩大了民主赤字，成为继续推进欧洲一体化深化的主要阻碍力量，也是目前欧洲领导人不得不认真面对的重大挑战之一。

有鉴于此，无论是成员国层面，还是欧盟层面，相关的反馈已经出现。在成员国层面，如德国，尽管一贯秉持社会市场经济原则、反对最低工资制度，认为其会扭曲劳动力市场。然而，后欧债危机时期，在中下层民众的呼声和压力下，以及在社民党倡议和坚持下，德国联邦议会最终于2014年8月通过相关决议，于2015年起开始在全境实施最低工资制度，做出了与紧缩福利开支等社保待遇相反、增加福利的标志性举措，同时德国养老金待遇的提高也创了20余年之最。

在瑞士、芬兰和荷兰等国，相关引入无偿基本生活补贴的计划、全民公投议案和试验也相继酝酿、举行和推出。在瑞士，关于每月给成年瑞士公民免费发放2500瑞士法郎的全民公投倡议，最终在公投中因78%的参投民众反对而作罢。在芬兰，每月无偿给公民发放800欧元收入津贴制度的试点大致获得首肯。究其背景，笔者以为，首先反映了这些国家民众和政府注意到了要求加强民生、改善民众尤其是社会弱势群体的社保待遇的强烈呼声。其次，通过引入基本收入津贴、取消其他失业救济和社会救济的待遇，变相起到了遏制道德风险，促进相关人员积极寻求就业的作用；一定程度上反而能起到降低政府社保支出的目的，迎合压缩赤字、减少政府社保支出等需要。最后，可能是出于對目前长期经济停滞、新技术不断替代劳动力、失业高企常态化背景下，需要给那些日益增加的缺乏工作技能的失业者和家庭以基本社会保障的缘故。

在欧盟层面，欧委会主席容克所特别指出的“社会对话应该回到经济增长的中心，不能抛弃基本的价值观，要建立欧洲融合趋同中的社会支柱”，可以被视为是欧盟领导人意识到现在欧盟的民主赤字和社会领域问题的严重性的一种回馈。

欧洲社保制度遭遇改革梗阻

目前，全球化、老龄化压力加速的情形下，欧洲深受经济停滞、通货紧缩、失业高企和债务沉重之困扰。加之难民问题、恐怖袭击、英国脱欧、乌克兰危机等多重棘手难题的交相缠绕，疑欧、民粹和排外势力不断抬头和高涨。社保制度遭受的紧缩压力和倾向，与民众不断高涨的提高民生和社会公正的呼声，形成了政策抉择上的两难。维持现状，显然无法持续；而要深化结构改革，需要有壮士断腕的决心和缜密可行的制度设计和民众支持。显然，欧洲缺乏这样的政策推出和实施的环境。

难题之一是，如何调和经济不振、财政重压、一体化约束下社会支出难以扩张和民众对社会不公的不满与福利待遇追求间的矛盾？这不仅需要智慧，而且需要时机。难题之二是，欧式民主、欧盟及其成员国的双层机制，让相关举措的出台变得尤为困难。欧式选票政治以及时常应用的全民公投手段，常常令政治家畏惧丢失选票、职位而不敢或难以推动实质性的、伤筋动骨的结构改革。而双层机制下要齐心协力、步调一致地推进改革实属不易。难题之三是，缺乏民众的普遍支持。最突出的例子是法国劳工制度的改革。法国政府的本意是通过劳工制度改革，降低雇主雇佣劳动力的成本和之后难以解雇的约束，使得劳动力市场能够摆脱僵化，更有弹性，但遭遇了劳方的强烈反对，认为此举会削弱劳动保护和劳方的权利，大规模、持续甚至是激烈的暴力冲突使得改革搁浅，也充分说明了社会福利待遇的刚性和社会制度改革对社会不同阶层的冲击，以及不同利益诉求群体间的对立、冲突，充分展示了欧洲社会福利改革的难度和困境。

（作者为复旦大学欧洲问题研究中心主任、欧盟让·莫内教授，复旦大学世界经济研究所教授）

【注：本文系国家社科基金课题（项目编号：11BGJ023）和自然科学基金（项目编号：71273056）阶段性研究成果】

【参考文献】

①丁纯、陈飞：《主权债务危机中欧洲社会保障制度的表现、成因与改革——聚焦北欧、莱茵、盎格鲁撒克逊和地中海模式》，《欧洲研究》，2012年第 6期。

责编/张寒 美编/王梦雅