西方福利制度的内在悖论

方虹

【摘要】西方福利国家很难实现诸如充分就业、稳定物价、促进经济增长、实现收支平衡等经济目标，福利国家的区域经济自身面临很多具体的问题，这些问题不能通过国家的宏观经济政策或是统一强加的微观经济政策加以解决。西方社会是一个政治化的阶级体系，福利国家基本上是劳资双方“阶级力量的一种平衡”。由于全球化不断推进，资本的流动性使这一平衡被打破了。

【关键词】西方国家 社会保障 福利制度 【中图分类号】F817 【文献标识码】A

欧洲社会福利制度的四种类型

慈善、救助等社会保障思想与实践在人类社会发展史上源远流长。进入 20 世纪以后，西方国家在经历了1929-1933年经济危机和第二次世界大战后，随着资本主义经济的发展，阶级矛盾日益尖锐。为了缓和阶级矛盾，建立完善的福利保障制度的措施被提出。1948年7月，英国首先宣布成为“从摇篮到坟墓”均有保障的“福利国家”，随后西欧、北欧、北美洲、大洋洲、亚洲的经济发达国家陆续宣布实施普遍福利政策。到20世纪70年代，世界上绝大多数国家和地区都已建立起不同程度、不同形式的社会福利制度。

自福利国家出现后，由于意识形态的差异及执政党本身的性质差异，会导致政府在选择福利模式上存在较大的差异。一般欧洲社会福利制度模式可分为四种类型：第一类，自由主义类型，代表国家是英国，此种类型国家福利依赖三个重要支柱，分别是弱化国家的作用、劳动市场参与方面的风险个人化而非社会化、以市场解决经济与社会问题。它主要强调提供社会福利与医疗保健服务。第二类，社会民主福利型，代表国家是北欧各国，这种福利体制接受国家为解决市场失灵问题的延伸角色，并将风险社会化，同时提供高水平的福利补助和再分配措施，通过高额征税为民众提供包括医疗保健服务在内的众多服务。第三类，保守主义类型，代表国家是中欧各国，它们在收取社会保险费的基础上筹集资金，在很多方面提供数额颇多的福利金。第四类，家庭式福利体制，代表国家是南欧各国，其所实行的福利制度与中欧各国较为相似，但是提供福利的范围较为狭窄，救济水平也较低。

研究表明，社会福利制度的主要内容是社会救助制度，功能包括：一是为全体居民提供了制度性的储蓄渠道，即在年轻时的工作阶段，作为福利体系的贡献者，而当年老退休时，则可以享受福利制度提供的养老安排。二是福利体系通过不同的方式，进行经济资源的再分配。一个典型例子便是税收系统，让穷人少缴税、富人多繳税。三是福利体系对个人及社会能力的投资，政府通过福利体系投资于人力资源和社会资源领域，包括育儿服务、从小学到大学的公立教育、失业再培训等。通过福利制度，福利国家政府给劳动者和弱势群体提供最大限度的保护，并减少社会不平等。福利制度对各国政府的合法性起到了重要作用，发挥了各国政府的职能作用。然而，当经济发展面临停滞困境、公共财政压力不断上涨之时，也会有质疑声发出——福利政策是否难以改变，福利支出是否过多而拖累经济发展？德国总理默克尔经常引用的一句话就是，欧洲仅占世界人口的7%、全球GDP的25%，但其福利开支却达到了全球福利总开支的一半。

西方国家福利制度的调整与改革

从 20世纪80年代开始，西方福利国家曾陷入失业危机、老龄危机、财政危机、社会危机、制度危机和文化危机等多种危机。目前，福利国家很难实现诸如充分就业、稳定物价、促进经济增长、实现收支平衡等经济目标，福利国家的区域经济自身面临很多具体的问题，这些问题不能通过国家的宏观经济政策或是统一强加的微观经济政策加以解决。福利国家存在着执政党、工联主义、资本主义联合的政治代表形式的危机，主要表现为日益增加的选举波动性以及民众对主要政党的不满等。此后，各国纷纷进行自我调整和改革。

不同国家有不同的改革方向和内容，福利国家普遍推行多元化改革，但是无论如何改革和调整，国家和政府在福利承担上的责任和作用是不可或缺的。政府是福利制度改革的主体，政府社会福利责任的调整与定位，以及建立政府社会福利责任承担机制，除了国家权力层面的高层设计以外，还必须在政府、企业和公民层面上进行广泛的社会动员，按照社会福利分配的公平原则，在某些领域还需要扩展和强化。总体看，欧美福利制度改革经历了两个阶段。

第一阶段的改革主要是以削减社会福利支出为目的，减轻国家社保负担；同时加强福利制度中责任机制的建立，强调社保由国家负担转为由国家、雇主、人员三方共同承担，强调个人的义务与责任；推行私有化，引入竞争，提高效率。改革主要包括：社会保险以及社会救助方面的改革、国民保健改革、住房和教育改革。但其改革未达到预期目标，也没有彻底改变一些国家的社会福利制度中存在的弊端。

第二阶段的改革是为能力强的人提供工作机会，为能力弱的人提供生活保障，以节省福利开支为宗旨。未来政府的角色不必是提供所有的社会保护，而是提供必要的组织和规范。改革主要包括：养老保险改革、医疗保险改革、失业保险改革、教育改革、最低工资制度、残疾人救济改革。总体上，第二阶段的福利制度改革与第一阶段的改革相比较，更加全面和彻底，同时也取得了明显的效果。

西方国家福利制度改革对我国改革的启示主要体现为，各国在围绕政府与市场两个主体的博弈与契合方面，通过科学制定福利政策和制度，明确责任划分、兼顾公平和效率、扩大资金来源、加强法制建设。

西方福利制度的理论内在悖论与困境

20世纪60年代是西方国家以转移支付为主推行福利社会制度的顶峰，财政收入占GDP的比重、财政支出占GDP的比重，以及福利支出和转移支付占财政支出和GDP的比重不断攀升。随着全球化进程的迅猛推进，以及在这一过程中新自由主义引发的新矛盾、新问题的集中出现，尤其是金融危机后，福利削减，使得大量在危机时期更需要福利支持的人群陷入困境，这种状况显然与这些国家建立福利制度的初衷相违背。西方社会是一个政治化的阶级体系，福利国家基本上是劳资双方“阶级力量的一种平衡”。由于全球化不断推进，资本的流动性使这一平衡被打破了。

第一，市场经济效率与公平的困扰。作为贫富两极分化和阶级冲突的具体表现——效率与公平、自由与平等、财富与正义之间的矛盾和纠结，以及它们表达的资本与劳动的不同诉求、斗争、博弈，始终贯穿在社会福利制度之中，对其政策的权衡和选择打上了深刻的印痕，从而牵动了这一制度的自我调节、应时修改和基本走向。在这些困境中，如果没有社会福利制度，现代社会秩序的正常维持是不太可能的。同时，社会福利制度的作用也并不是万能的，仅靠这项制度尚不足以使社会生活获得免于一切困扰的保证。因此，福利制度不是一劳永逸的，而是不断在社会的动态运行中寻求新的解决方案。

第二，低收入与高支出的困境。在政治的民主化普选制下，为赢得选票，各种制度安排与所有的决策都不得不考虑大多数人的诉求。政府既要赢得雇主和资本家的支持，许诺为其减税，使政府收入减少；又要获得中低收入阶层的认可，许诺为其提供就业、医保、社保等高福利，政府支出就相应增加。福利制度从而遭遇低收入与高支出的困境。

第三，社会福利制度与社会分层结构不平等的合理化。西方社会福利制度不可能消除社会结构和分层现象中的不平等性，只是使之合理化了。在西方福利国家的实践中，对有限的福利资源只能“目标锁定”，采取选择性的配置，不同阶层、群体的保障和福利“所得”是有差别的，对社会资源和机会的“所享”也是不同的，因而也就不能避免上层、中层、下层、底层群体的分离。在现存的阶级体系内部，福利政策又产生出新的分层类型，这种事实上的不平等一定意义上加大了贫富差距。在资本主义社会的福利国家中，社会权利的增长没有从根本上改变其阶级体系。在大部分情况下，福利服务也没有能够消除贫穷。因此，社会福利制度通过社会资源和机会的配置可以使社会利益结构得到某种调整，但并未脱离社会的不平等性及分层结构的合理化。

第四，社会福利制度的商品化—非商品化—再商品化的曲折演进。历史发展表明，市场经济和竞争原则提高了效率，使社会再生产的扩大成为趋势，可以说，正是市场化和商品化使得一些个人和群体的保障和福利受到剥夺，生活陷于贫困甚至绝望。因此，如果要使经济效率、企业竞争力和社会再生产得以继续，就需要一种与之相悖的逆向过程，使之成为对经济市场化和劳动商品化的补充。这就是社会福利制度应当发挥的非商品化或去商品化的重要功能。显然，从更为实质的方面说，社会福利也是一种“生产性投资”。就劳动的非商品化或去商品化而言，福利国家是最为典型的制度设计。国家提供的社会福利使劳动者免于贫困，使其能够不完全依赖于市场和出售劳动力而生存，这就确立了市场化、商品化的体制性保护机制。同时也应看到，随着福利国家的扩张，非商品化或去商品化过程引发了另一种后果，即高额的福利支出推高了税负，生产成本和社会成本越来越高，从而削弱了企业的竞争力，抑制了再生产和资本积累的扩大能力。不仅如此，劳动者也失去了必须工作的理由和动机，社会的勤奋、进取和敬业精神也失去了动力。最终结果是，福利国家陷入了财政危机，整个社会也陷入了危机。

第五，福利的普惠承诺和国家的有限能力的困境。社会福利制度对社会的贫困人群实施补救的国家责任和社会道义，逐渐成为现代西方社会福利制度的普惠主义价值原则。在这一转变过程中，始终存在着国家的福利承诺与福利能力两者间的矛盾纠结。从欧洲福利制度的总体价值观“全民福利”“人民福利”来看，在现实中，几乎无限的普救式共享福利并未真正实现过。即便是在经济繁荣的状况下，社会福利支出受到的制约是刚性的，国家实际能力总是使福利的真正变现不得不大打折扣。相关研究指出，在任何国家，全民福利模式都无法完全实现。由此可见，在福利政策的实施过程中，有关目标的定位、对象的遴选、福利的给付底线等，都是必须的程序。事实上，期待的“所享”与现实的“所得”总是有区别的，而且“所得”也并非是均等化的。

第六，不等价交换的世界体系与社会福利的全球格局不对称。在全球化时代，一国的社会福利状态更是与世界体系的运行有着密切的联系。世界体系是“不等价交换”体系，这种“不等价交换”在两个维度上运作：一是发生在资本主义国家内部的阶级、阶层之间的不等价交换，二是发生在被纳入世界体系的国家之间的不等价交换。世界经济是一个国际生产和贸易的分工体系，不同地区和不同产品被这一劳动分工的链条连缀在一起，各国按照“不等价交换”的原则进行商品贸易转换，从而形成了一个“比较利益”过程——各国的贸易利益所得是不同的。商品链的地理方位不是随意分布的，它们从资本主义世界经济的边缘向中心或核心移动。因此，以社会控制为目标的公共福利供给与以人道主义和社会平等为目标的社会福利供给之间的博弈客观存在。

（作者为北京航空航天大学经济管理学院教授、博导；中国社会科学院研究生院政府政策与公共管理系博士生翟柱玉对本文亦有贡献）

【注：本文系教育部人文社会科学研究专项任务项目（项目编号：15JDGC012）和航空基金项目（项目编号：2014ZG5107）研究成果】

【参考文献】

①高功敬：《超越资本主义福利国家：罗尔斯社会福利思想探析》，《山东社会科学》，2013 年第 10 期。

②陈立周：《当代西方社会福利理论的主要争论及发展取向》，《思想战线》，2011年第1期。

③王思斌：《我國适度普惠型社会福利制度的建构》，《北京大学学报》（哲学社会科学版），2009年第3期。

责编/张寒 美编/王梦雅