深化铁路公安警务机制改革研究

铁道警察学院治安学系 霍泊良

一、从管辖范围上看地铁融合

（一）铁路公安机关管辖范围越来越窄

管辖范围限制了人民警察的权力，使这些警务人员没有发挥出应有的作用。在20世纪80年代、90年代，公路、民航都不是很发达，“铁老大”当仁不让，直至今天，铁路运输依然作为国民经济的大动脉，铁路运输的安全始终是社会治安秩序中的重中之重。伴随改革开放的持续深入，我国经济总量不断攀升，铁路公安队伍也不断壮大，在维护铁路运输秩序，功勋卓著，为国家经济的发展保驾护航。随着运输秩序不断好转的同时，国家正规化建设迈开大步，在铁道部撤销、中国国家铁路集团公司挂牌成立之后，转隶公安部更名为铁路公安局，2018年12月28日中央政法委明确为公安部内设机构，统一领导。公安部铁路公安局垂直管理所属铁路公安局，铁路公安处政企分开，公、检、法脱离了企业管理，步入了正常的法制轨道。铁道部（铁路总公司）为了良性发展，提高经济效益，撤改很多内部单位，比如撤销铁路分局合并站段，将学校、医院等单位划归地方，铁路公安机关也逐步将特业等与铁路运输主业无关的一些铁路对外经营企业（如宾馆、浴池等）移交给属地的地方公安机关管辖，甚至有些铁路公安局连站前广场的管辖权都一并移交了出去，这样极大地缩减了铁路公安民警的业务量。随着铁路总公司的正规化建设，各项制度已经十分健全，铁路内部单位的秩序越来越好，铁路公安机关对铁路内部单位的管辖作用在减弱，例如现在网络科技的迅速发展，网上购票、凭身份证进站让售票厅彻夜排队拥挤的场面成为历史，这一项进步就可以节省很多警力。所以铁路警察完全可以上升到警察对辖区企业的管理范畴，无需按照铁路企业制定的一些标准去加强企业的内部管理，彻底从行业警察中走出来，去从事更多的警务活动。

现在铁路公安机关的管辖范围以点（车站、内部单位）、线（线路）方式存在于地方公安机关的管辖范围内，铁路公安机关对沿线的管辖，按照国家对铁路线路安全保护区的范围规定[从铁路线路路堤坡脚、路堑坡顶或者铁路桥梁（含铁路、道路两用桥，下同）外侧起向外的距离分别为城市市区高速铁路为10米，其他铁路为8米；城市郊区居民居住区高速铁路为12米，其他铁路为10米；村镇居民居住区高速铁路为15米，其他铁路为12米；其他地区高速铁路为20米，其他铁路为15米。]在这狭窄的管辖范围内，治安秩序这些年的好转，离不开设施设备的增加，更离不开铁路公安机关做的大量工作，如武装巡线、爱路护路宣传，但在实际工作中满含辛酸，因为铁路警察对沿线周边人员没有管辖权，只能紧紧依靠地方政府来实现管理的目的，所以经常为一件哄牛赶羊（线路边放牧）的工作反复签约、反复寻求地方政府支持，才能得以治理。实际上对于这个项工作，完全可以纳入地方派出所片区民警的日常工作，他们出警更迅速、地域更熟悉、人员更熟悉、与地方政府联动机制更健全，唯一的不足就是地方片区民警警力不足。设想一下铁路公安机关线路民警如果改制成为地方片区民警的话，是否可以既充实了地方警力的不足，还能更好地维护铁路线路的治安秩序。

管辖面积缩小的同时，警察的管理职能也随之减退。人民警察的权力十分广泛，职业活动涉及社会方方面面，在预防、制止、侦查各种违法犯罪活动，维护社会治安秩序和公共安全的广阔领域内，警察权力的影响力辐射到政治、经济、文化等各个方面，并且还影响着人们的日常生活。然而秩序好了、管辖面积小了可是警察的编制却没有缩减，笔者认为，“好钢应该用在刀刃上”，铁路公安队伍应该有更加广阔的执法空间。

（二）铁路公安机关管辖的地域划分不利于地区的整体联动。

对于这种不依照行政区域划分，而是依照铁路线路、站段单位分布及其之间相互关联性划分的管辖区域，通常会出现一个铁路公安局的管辖区域往往横跨多个省（区、市），并且由于铁路线路的分布，可能会导致多个铁路公安局的管辖区域在同一个省（区、市）内交叉重叠，不利于信息的交换与配合，比如哈尔滨铁路公安局在黑龙江省，下设的海拉尔公安处在内蒙古自治区，公安局经常在黑龙江省公安厅的要求下召开会议,、开展活动、提出标准，而海拉尔公安处却是听着黑龙江省的会议，执行着内蒙古自治区公安厅的标准，因此很容易造成警务活动缺少联动，甚至脱节。

二、从铁路公安警务配置、干警素质和工作量上看地铁融合

（一）铁路公安机关的警务配置齐全

公安部铁路公安局下设18个铁路公安局，18个铁路公安局下设72个铁路公安处，各公安处下设业务支队和铁路公安派出所，二者又分别下设职能大队和警务区。铁路公安管辖区域不以行政区域为划分，而是大多参照原铁道部（现中国铁路集团有限公司）对各个铁路局（现中国铁路xx局集团有限公司）的管辖划分。在公安部铁路公安局以下，依附铁路管理机构设有三级公安机构，即在铁路局（集团公司）所在城市设立区域铁路公安局，在铁路站段单位集中地区设立铁路公安处，根据需要在火车站设置公安派出所。基层公安处涵盖国保、刑侦、治安、法制、警卫、内保、消防、安检、交警、特警、网监、刑事技术、警犬等业务实战单位，并根据需要设立众多的派出所，铁路公安机关总计7万多干警，系一支配置齐全、队伍庞大的执法队伍。

（二）铁路公安队伍的整体素质过硬

近几年，铁路公安机关为深入贯彻落实习近平总书记在全国公安工作会议上的重要讲话精神和在中国人民警察警旗授旗仪式上的重要训词精神，并根据公安部全警实战大练兵工作部署，各个铁路公安局开展多次实战大比武等多种具有实战性的比赛，并在2021年开展了全国铁路公安机关警务实战教官技能比武。在第十八届世界警察和消防运动会中，铁路警察获得佳绩，来自齐齐哈尔铁路公安处的民警高鹏飞，连续斩获800米自由泳铜牌、1500米自由泳银牌和400米自由泳铜牌；中国铁警龙舟队分别获得男女混合组（18+）200米和男子组（18+）200米龙舟比赛第二名和第四名的好成绩；北京铁路公安局选手杨启勇获得男子古典式摔跤130公斤以上40岁以上级金牌。铁路公安在各项赛事中的各项比赛中均获得优异的成绩，彰显出铁路公安机关过硬的警务素质与过强的本领，随着铁路公安民警招录完全纳入公务员招录序列，近些年新民警选拔更是择优招入，使公安队伍的整体素质逐年上升，全体干警达到了大专以上文化水平，已经符合了当前执法工作的需要。

（三）铁路公安紧盯铁路运输环境治理，打防结合成绩斐然

铁路公安日常开展的工作主要有车站治安秩序管理，线路的治安防控，严打扒窃、货盗和涉票违法活动，保证春运和暑期客流量高峰时的安全和稳定等有关工作。在各项加强铁路安全运输的行动中，离不开地方公安、武警的通力协作与紧密配合，通过联巡联防、联勤联动一方面可以提高突发事件的应急处理能力，另一方面也给不法分子以心理震慑作用。

三、从铁路公安机关未来的发展看地铁融合的利弊

（一）地铁融合的有利方面

（1）可以扩大铁路公安机关的管辖范围，增加铁路公安民警的警务活动，补充地方警力的不足

首先从铁路公安管辖范围来看，铁路公安执法的阵地过于狭窄，如归属属地公安机关，则需要从新管辖分工，如不归属建议从新划分管辖，在公安部的统一领导下，给铁路公安机关增加管辖，让铁路公安机关下设的刑侦、治安、交警以及派出所有充分的执法工作区域，不要一个派出所连站前广场的管辖权都没有，为了维护出站口的秩序还要请求属地公安机关出面治理。如果铁路公安机关增加管辖权，优势在于能够全面提高工作效率，减少警力的浪费，有利于社会面的管控。

其次，近几年铁路公安，从刑侦、治安的案件发立破，可以明显感觉到和地方公安机关比例失调，差距非常大，有些公安处一年的刑侦、治安案件数不如地方上一个派出所一个月的案件量，铁路公安机关警力较多，明显警力失调，更有很多车站的警力比属地派出所的警力多，工作却是只维护一个车站的秩序，不对比就不会发现，工作上的压力明显较小。而这样造成的警力上的浪费也使得铁路公安上的警务人员长期感受不到一线的压力和检验，不利于公安机关整体上的部署和发展。对于铁路公安机关的线路派出所可以考虑与属地派出所合署办公，互相配合，互相支持，取长补短，共同维护铁路辖区内的治安秩序。

（2）对铁路公安警务素质的快速提高帮助明显

当前铁路公安机关工作环境的框架束缚，导致一线警务人员的综合素质提升缓慢。随着社会整体治安环境改善，铁路公安在近几年，从刑侦、治安的案件发立破明显降低，铁路上很少发生刑事案件，这也导致了铁路公安一线警务人员应对突发事件的能力得不到较好的提高。特别在2015年的庆安事件中，集中反映出来的问题有一线警务人员缺乏突发事件的应变处理能力，而且视听资料显示，在整个事件中一直只有一名警察在处理事件，并没有按照正常的、规范的执勤模式去进行；监控视频中可发现，民警的身形比犯罪嫌疑人要大，但是在徒手控制、警械使用等警务技能方面却显得力不从心，甚至最后导致警械被抢，这凸显了铁路公安系统警务技能培训的缺失。而在地方公安机关，由于出警频率高，经验积累快，明显实战经验丰富。一线基层单位，如果脱离了实战，那么所做的工作可能会与现实脱节，从而在处理突发状况时会出现反应不及时、处理不妥当的工作失误。

自铁路公安机关全面归属公安部以来，对于铁路警察的警务素质的要求不断提高，通过近几年公安部全警实战大练兵的工作部署和具体要求，全面强化了警务人员的警务技能和实战技巧，但大多停留在练上，没有真正从经历中磨炼，练兵虽然整体上提升了铁路公安的警务素质，但由于实践机会少因而与地方公安相比仍有一定的差距。

铁路公安干警融入地方公安队伍，会快速提高实战经验，更能体现一警多能的作用，尤其对青年民警影响深远。为了避免类似3·1昆明火车站某案的惨剧再次发生，我们就要多一些忠于职守、技能强大、经验丰富、处事果断的警务人员，地铁融合会增加铁路民警的认知，同时增加应对案事件的能力，这一点从地方公安机关的业务数字不难看出。长远看，地铁融合后，干警步调一致，对社会面管控和整体公安工作的提升有莫大的帮助。

现在，铁路警察的招录，都是按照公务员招录程序招收警员或是从警察学院招收优秀的毕业生。例如很多铁路警察却来自培养铁道卫士的摇篮——铁道警察学院。随着铁道警察学院新校区的逐步建成，即将成为中国交通警察大学，它用最优质的师资力量去培养学生关于警务技能的学习，切实加强对刑法、刑事诉讼法等法律课程的理解和掌握，为将来习惯“镜头下执法”打好基础。然而近几年毕业的学员们反馈，在学校学到的理论知识毕业后在工作岗位上没有得到实践，因为铁路公安工作经历少，素质反而会慢慢下降，地铁融合可以让这些毕业生参加更多的警务活动，拥有更多的机会去从事更适合的岗位，使他们增加得到锻炼，成为公安队伍上的优秀人才。

（3）地铁融合的基础坚实

针对地方公安机关与铁路公安机关在警力分配和工作任务量上的不协调、不平衡。笔者认为，如果机构不能合并，可以先考虑着力将铁路公安机关部分的民警采取轮换制度定期去所在市局管辖的基层派出所进行借调工作，一方面有利于减轻地方公安日常的高负荷任务量，另一方面有利于铁路公安机关民警对工作业务的锻炼。同时在开展借调工作的过程中，铁路公安机关与地方公安能够强强联合，加强合作，信息渠道互补，比如地方公安对某案件中的犯罪嫌疑人是否乘坐火车前往外地“避风头”中，无法查阅该嫌疑人购买火车票具体信息，而铁路公安则拥有这项权限。情报的补充，更有利于进行对犯罪嫌疑人的抓捕，完成对案件的侦破。加强地铁联合，为铁路公安机制改革做好相应的铺垫。此外从公安内部的管理模式上，铁路公安机关的管理与地方公安机关的管理上都为半军事化的警务化管理，培养的民警综合素质较强，能够在短期内完全适应地方公安机关的管理和工作压力。而所借调工作的期限则应该视情况而定，强调具体情况具体分析。比如在春运和暑期的客流高峰，铁路公安机关也会出现警力不足的情况，而在春运和暑期的客流高峰中，铁路公安机关和地方公安机关还要开展联巡联防、联勤联动等综合保障措施，来确保铁路运输的安全稳定。

（二）地铁融合的弊端

1.收入的差异，会影响工作的积极性

现阶段铁路警察走的是国家公务员系列，工资待遇和地方公安机关警务人员工资待遇不一致，随着地区差异，工资待遇也是有高有低互不相同，地铁融合会对于相对低收入区域的警务人员的工作积极性有一定的影响。

2.工作强度不同，会产生厌战情绪

铁路公安机关警务人员长年维护铁路治安秩序，经历案（事）件较少，处理案（事）件能力相对也较弱，如和地方民警共同执法需要经过一个时期的磨炼才能适应，所以在地铁融合的初期会出现厌战情绪，这需要提高思想教育，加以克服。

3.列车上发生的案（事）件管辖划分有待商榷

列车上的秩序维护是一个流动着跨区域群体的秩序维护，有很多突发情况，需要警力执守，地铁融合的话不适合按区域划分管辖，需要始发站或终到站登乘专门的警力维护秩序，这一点上只要出台相应的受、立、破案政策和战车交接制度即可解决，这里不作深入探讨。

四、对深化铁路公安警务机制改革的建议

针对以上铁路公安机关现阶段工作上的问题与改正建议，其根本目的是深化铁路公安警务机制改革。深化铁路公安警务机制改革一直在逐步探索推进，明确行业警种归属，铁路公安直属公安部，列为公安部内设机构，成为公安部十局。由此可见，铁路公安警务机制改革的步伐从未停止。

笔者认为，自大型卫生事件发生以来，铁路公安机关加速警务机制改革迫在眉睫，为全面建设“全国公安战线一盘棋”做好有关的战略部署，而对于铁路公安深化警务机制改革，其终极目标则是将其工作逐步纳入地方的大环境中，以确保秩序良好、安全稳定为前提，充分发挥人民警察的作用。为了这个目标，建议公安部出台政策以各省区、市公安厅为单位全面研究合并铁路公安机关的具体实施办法，加快全面推进铁路公安良性发展的脚步。