多元主体参与视域下洞庭湖生态经济区生态环境协同治理路径研究*

湖南文理学院马克思主义学院 董树军，万美丽

一、完善洞庭湖生态经济区府际间协同治理

第一，建立权威的合作治理机构。多主体的合作需要有强有力的合作领导机构，然而洞庭湖生态经济区仅有一个领导小组办公室在运作，其议事、协调和裁决能力不强，在区域生态环境治理过程中难以刚性行使权力。[1]因此需要成立一个权威性的合作领导机构，统一对洞庭湖生态经济区生态环境治理进行规划，以实现更好、更有效地治理。在机构设置方面，两省五市应通过协商，实行洞庭湖生态经济区生态治理委员会和执行机构的双层体制，同时针对洞庭湖生态经济区生态环境治理存在的突出问题设立相应的专门委员会。两省政府领导担任委员会主席，五市政府领导担任副主席，五市政府环保局领导担任委员。委员会每年定期召开1-2次由所有委员参加的委员大会遵循着眼全局、兼顾各方、民主协商的基本原则，对洞庭湖生态经济区生态环境治理问题进行平等协商、共同决策，并最终形成决议，各个区域必须严格按照决议落实，由委员会执行机构负责组织实施和监督。洞庭湖生态经济区生态环境治理委员会的主要议事内容包括：一是审议委员会执行机构和专门委员会的年度工作报告，并对工作进行考核和评议，并根据考评结果进行奖惩和提出改进意见；二是对于洞庭湖生态经济区生态环境治理方面的重大问题、重要规划等问题进行充分讨论并得出结论，协同处理区域内重大的矛盾与纠纷；三是对于洞庭湖生态经济区生态环境治理委员会成员和专业委员会提出的议案进行协商和表决，一般流程是议案提出、审议和表决三个环节进行。总之，一个权威性的合作领导机构在区域生态环境治理过程中是不可或缺的前提，要充分发挥洞庭湖生态经济区生态环境治理委员会的领导职责，通过对整个区域的领导和协同，实现区域生态环境的有效治理，最终实现“绿色洞庭”的目标。

第二，建立完善的利益协调机制。洞庭湖生态经济区生态环境治理中由于“搭便车”现象的存在，造成各个地方在生态环境治理中支出和收益的不对等，加上各个地方经济实力上的差距和政治话语权的不同，进一步加剧了彼此间的利益冲突。因此，需要建立比较完善的利益协调机制，来减少或化解治理支出和收益不对等带来的利益分化和矛盾。[2]

利益协调作为洞庭湖生态经济区生态环境治理中的关键和核心环节，可以有效地平衡各个地区之间的收支差额，对治理过程中利益受损方进行合理补偿，以确保合作治理的顺利开展。洞庭湖生态经济区生态环境治理的利益协调机制建构需要遵循一定的基本原则，如公平平等、直接补偿与间接补偿相结合、层次性补偿原则等，利益协调的原则设计为其制度构建提供了价值引导。洞庭湖生态经济区生态环境治理利益协调的方式具体主要包括三种方式：区域内部各个地方间的横向利益补偿，主要是获利城市对受损城市的利益补偿；二是区域环境治理委员会的利益补偿专项基金，用于区域内部的环境治理投入和利益补偿；三是中央政府的纵向专项利益补偿，主要通过财政补贴、税收返还和专项补助等三种方式。横向利益补偿对象是为区域整体利益做出牺牲的利益主体，而补偿主体则是区域合作中受益的主体，横向利益补偿的方式主要有技术援助、资源共享、政策优惠和直接的财政转移支付等。区域环境治理委员会的利益补偿专项基金是区域内各个地区按照经济发展程度和污染物综合排放的比例进行筹集的。中央政府的纵向专项利益补偿主要有一般性转移支付、专项转移支付两种方式。洞庭湖生态经济区环境治理中的利益协调是对环境治理博弈过程中可能造成过大利益差距的制度救济，同时也可以减少和避免博弈中的机会主义和保护主义倾向。

第三，建立高效的信息沟通机制。信任是合作的前提基础，洞庭湖生态经济区生态环境治理中各个主体相互信任才能够实现有效合作。高效的信息沟通共享机制能够最大限度地减少或者规避各个主体间由于信息不对称而产生的不信任，增进彼此间的相互理解和信任感，进而进一步增强相互间的合作意愿。[3]换言之，洞庭湖生态经济区生态环境治理过程中信息沟通得越全面、信息共享得越及时，相互间的信息就会越对称，产生误解和矛盾的可能性就越小，相互间的理解和信任就越高，那么生态环境合作治理的效果就越好。相反，生态环境治理信息公开不及时、不全面，沟通机制不顺畅，那么相互间的信任感就会越低，彼此间的合作效果就越差。所以，为了更好地保障区域生态环境治理信息及时、准确、高效地传递，就要打破区域内“信息孤岛”和“数字鸿沟”的限制，利用最新的网络信息技术，打造洞庭湖生态经济区生态环境治理信息网络服务系统，对于区域内生态环境治理的各项事务进行及时、全面的公开。同时，还要以现有的政府电子政务为基础，建立洞庭湖生态经济区生态环境治理信息的基础数据库和管理信息系统。各个地区要高度重视各项信息数据的采集，保障数据的真实性，不断提升数据质量。

区域内各个政府和职能部门都能够及时地在数据库和管理信息系统中获取真实有效的环境治理信息，掌握整体和自身的环境治理情况。除此之外，要对信息沟通共享过程中产生的质疑进行及时回复，避免信息通过非正式渠道产生和传播，形成流言蜚语和谣言，防止盲目和情绪化的社会活动。

第四，建立科学的考核问责机制。现阶段，我国对于政府官员的考核模式仍然是过于侧重经济发展业绩方面，主要的衡量指标是经济的总体量和增长速度，这种考核方式的弊端导致政府官员为了追求经济发展而对发展造成的环境污染等负面外部现象而采取漠视，有时甚至是采取直接保护的举措，以保证经济发展的速度，从而获取较好的政绩。这种问题在洞庭湖生态经济区内各个政府都是常见的现象，所以需要建立科学的考核问责机制，才能够较好地应对出现的这种问题。具体而言，在考核时应该改变传统以经济指标单独进行评价的方式，引入绿色GDP的生态指标，将区域内各个地方的生态环境治理情况纳入政府官员的年度考核，其中包括生态资源利用、环境保护指标在内的目标体系，使得政府官员意识到自身的责任不仅仅是经济发展，还有保护区域生态环境以实现永续发展，树立正确的政绩观。还要建立生态环境损害责任追究终生责任制。政府官员要对任职区域内的生态环境负责，即使政府官员工作岗位和地区发展变动，如果在生态环境追责溯源中涉及，也会被依法依规追究相应责任。要依托生态环境资源负债表编制，全程跟踪，让政府官员保持责任心和敬畏心。通过对区域内生态环境资源增减量进行严格审计，客观公正地对任职官员进行评价，对于做出突出贡献的要予以奖励，对于造成破坏的要予以惩戒，甚至在出现重大生态环境问题时实行一票否决制。另外，洞庭湖生态经济区生态环境治理委员会将定期公开区域生态环境治理报告，接受区域内社会公众的监督和举报，将各个地方政府的行为纳入监督，对于被投诉并且查实的要承担相应的责任，实现区域生态环境治理问责的程序化、常态化以及制度化。

二、优化洞庭湖生态经济区政府与企业协同治理

第一，科学布局产业规划。源头治理是区域生态环境治理的关键环节。[4]洞庭湖生态经济区生态环境治理要从源头上取得显著性的成果，就必须摒弃传统的发展思路，树立绿色发展的理念，科学布局产业规划，促进产业结构的升级。因此，要在洞庭湖生态经济区经济发展规划中做好筹备安排，严格限制高污染、高能耗产业的布局，淘汰落后和过剩产业，给每一个企业都制定严格的污染排放指标。同时还要严格做好企业污染的监督工作，按照“谁污染谁治理，多污染就要多负责”的基本原则，清晰划分企业的污染治理责任，并且制定严格的监督和惩罚机制，对于不按照规定和要求进行污染治理的企业，要通过多种方式对其进行惩戒。此外，还要通过激励举措提升企业治理污染和保护生态的积极性。鼓励支持企业对原有的生产工艺和技术进行改造升级，对于减少污染排放的企业予以一定的税收减免或者是通过专项资金进行补贴。总之，要通过对洞庭湖生态经济区产业规划的科学布局，来更好地促进企业的转型升级，更多地发展环境友好型产业，更好地保护洞庭湖生态经济区的生态环境。

第二，培育生态资本市场。资金短缺是制约生态环境治理非常重要的一个因素，要通过多种方式拓宽企业在资金筹措方面的渠道，以更好地实现生产工艺和治理技术的升级。首先要在遵循市场化原则的前提下，建立多元化的投融资机制。要不断增强企业的市场化投融资理念，严格遵守投融资市场秩序。政府要按照市场化趋势，打造多渠道、多元化的投融资体系。其次，要深化生态环境投融资结构改革。要进一步强化政策性金融体制。因为生态环境治理对于企业的逐利性而言是被动的，因此政策性金融体制的引导就必不可少。通过政策性金融体制的改革，加强政策性金融的扶持和引导，转变企业的治理理念可以通过生态环境治理贷款优惠方案、债券发行、股票上市、额度倾斜等方式，对企业的生态环境治理给予大力的支持。要进一步调整商业性金融机制。加强对于商业性金融投资生态环境治理而造成利益受损的补偿，调动商业性金融投资生态环境治理的积极性。建立生态环境治理专项基金，利用精细化投资，不断实现基金数量的增长。最后，还要不断吸引民间资本的投资，达成互惠互利的投资协议。通过多元化资金筹措渠道的不断扩展，不断增强区域生态环境治理的合力。

第三，推进治理技术革新。企业参与生态环境治理有两个方面的因素，一方面是自身的生态环境保护意识，另一个方面是政府的制度设计问题。好的制度设计能够充分激发企业参与生态环境治理的积极性，因此政府要探索涉及创新性的政企合作模式，推进企业进行生产和治理方面的技术升级。当前企业治理技术革新需要大量的资金支持，这对于大中型企业有可能完成，但是对于一些中小微企业而言却是沉重的负担。政府应该在政策支持方面出台一系列举措，鼓励企业进行优化升级。具体而言，洞庭湖生态经济区各个政府要建立专项基金，对于环保型企业进行专项补贴、提供绿色通道和贴息服务等，鼓励其他企业进行污染治理技术革新，淘汰落后生产设备，引进环保型生产设备，促进企业开展绿色环保生产。政府还要持续推进有利于区域生态环境治理的税收和日常采购机制，为环保型企业提供有利的税收政策优惠和订单合作。对于企业而言，要全面结合自身实际，引进先进的技术和设备，引进环保技术相关的人才，并借助外力获取更多的支持，以更好地优化企业生产工艺流程，全面提升生态资源使用的效率，最大限度地减少生态环境的污染。企业既是经济社会发展的主体，又是生态环境污染的主要制造者，因此要强化其责任担当，综合运用各种手段推进企业生产和治理技术的革新，以更好地促进区域生态环境的改善和治理。

三、提升洞庭湖生态经济区政府与社会协同治理

第一，培育公民生态公共精神。所谓公共精神是指现代公民超越个人狭隘眼界和功利目的，关怀公共事务和促进公共利益的思想境界和行为态度。生态公共精神有助于调动区域内更多的公民来参与解决公共问题，同时还有助于区域公民突破本位主义立场来看待区域生态公共问题，进而能够更好地在思想层面形成共识。[5]在洞庭湖生态经济区生态环境治理过程中，公共精神超越了个体理性，促使公民以更加积的心态和行动来参与区域生态环境的治理问题。因此，要加大对公民生态公共精神的培育。首先要加强对区域公民生态文明观的教育，通过相关的生态文化教育活动对区域公民生态价值观进行引导，转变传统事不关己的落后生态理念，培育正确的生态价值观。其次，区域政府在各项政策制定和发展规划中也要体现生态优先的价值取向，使得区域公民能够在这种氛围中养成尊重自然、保护自然与自然和谐相处的自觉性，并且能够身体力行，参与到区域生态环境治理。

第二，拓宽公民参与治理渠道。公民参与是洞庭湖生态经济区生态环境治理有效实施的重要基础，公民积极参与要有便捷、广泛的渠道作为保障。首先，要保障区域公众的知情权，这就要求区域政府间要建立畅通的生态环境信息共享平台，确保相关生态环境治理信息能够及时公开共享，让社会公众能够充分掌握相关信息，并对政府和相关企业进行监督。政府要对社会公众在信息共享平台中所反馈的环境治理问题进行及时、准确的回复，并认真进行排查整改。其次，要丰富公民参与治理的方式，在具体的生态环境治理事务中，可以有效借助问卷调查、微信公众号进行广泛的意见征询，让社会公众选择治理模式，这样生态环境治理方案更容易获得广泛认可，从而提升生态环境治理的理解和支持度。最后，要让公民真正参与到具体的治理事务。在治理事务中，中期执行与后期监督反馈都是必不可少的环节，这样社会公众不仅可以进行舆论参与，而且可以身体力行参与到每一个过程，可以更加有效地解决突出矛盾问题，增强了各个主体的协同配合度，进而全面提升洞庭湖生态经济区生态环境治理的成效。

第三，发展壮大社会环保组织。社会环保组织在区域生态环境治理过程中的角色越来越重，能够有效弥补“政府失灵”和“市场失灵”所造成的生态环境治理问题。因此，要不断发展壮大社会环保组织，从而更充分地发挥其在区域生态环境治理中的独特作用。首先，要简化社会环保组织的审批程序，提升行政办理的效能，使社会环保组织的成立更加便捷高效。其次，政府要加大对社会环保组织的支持，出台有利于社会环保组织发展的各项政策，增加对社会环保组织的专项补贴，提升向社会生态环保组织购买公共服务的力度。再次，政府要减少对社会环保组织的行政干预，让其独立自主地对生态环境问题进行调查和判断，保持其公正性、客观性和专业性。最后，针对社会环保组织专业人才不足和流动性强的问题，要引导社会公众积极参加社会环保组织，加强社会环保组织和高校以及专业科研院所的合作，不断提升社会环保组织的专业性。除此之外，政府还要重视打造社会环保组织的精品品牌，对于区域生态环境治理工作成效明显、影响范围较广的组织予以品牌认定，并进行广泛推广，打造具有影响力的社会环保组织。