基于铜仁市生态环境监测机构改革后运行管理的思考

肖勇，符双

1.铜仁市生态环境局印江分局;2.铜仁市生态环境监测站

2015年党的十八届五中全会确定，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。2016年9月14日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》（中办发〔2016〕63号，以下简称 《意见》），作为省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革的纲领性文件，为各地改革指明了方向，提供了遵循。贵州省于2019年出台省级层面环境监测监察执法垂改工作方案，2021年全省各市州完成县级生态环境机构划转，由市生态环境局统一管理。原县级生态环境部门身份由县政府组成部门变更为市（洲）生态环境局的派出机构。在新起点下，市、县环境监测职责如何划分、生态环境监测站运维经费谁来保障、市（洲）生态环境局如何整合生态环境监测资源，提升生态环境监测站运行效率等一系列问题急需解决。

一、铜仁市生态环境监测机构改革成果简介

铜仁市生态环境监测机构改革前有1个市级环境监测站、10个县级环境监测站，原铜仁市环境监测站上收至省生态环境厅。原铜仁市10个县级环境监测站属于公益一类事业单位，事业编制有98个，10个县级环境监测站监测设备总资产约5000万元，均取得CMA资质认定，具备承担县域辖区内主要生态环境监测任务。机构改革后，铜仁市生态环境局重新组建了“铜仁市生态环境监测站”，事业编制数为40人，来源于市辖区两个县级监测站整体划转，缺口部分从8个县级监测站划拨。铜仁市生态环境监测站承担市级生态环境部门应承担的环境监测任务，主要任务有执法监测、监督性监测等监测任务。

二、铜仁市生态环境监测机构改革后存在的问题

（一）机构改革进一步削弱县级环境监测能力

以贵州省铜仁市生态环境监测改革为例，机构改革前，铜仁市10个县级环境监测站人员在7--12人之间，人数最少的县级环境监测站有7人，人数最多的环境监测站有12人。机构改革后，铜仁市8个县级生态环境监测站人员在5——8人之间，人数最少的监测站只有5人，人数最多的生态环境监测站有8人。县级生态环境监测站原本编制及人员较少的条件下，机构改革过程中，进一步压缩了县级生态环境监测站人员及编制，更加削减了县级生态环境监测站的监测能力。

（二）机构改革最后一公里问题凸显

机构改革过程中，市（州）生态环境主管部门大量抽调区县生态环境监测人员到市区生态环境监测站工作，但扶持的市区生态环境监测站不承担其他区县乡镇及农村饮用水源、县城区环境噪声、农村环境质量等监测任务，县级监测任务仍由县级生态环境监测站独立承担。这样就导致县级生态环境监测站几乎被肢解，只有部分生态环境监测站开展特殊监测任务，各区县监测任务均委托第三方监测机构，每年一个市（州）生态环境领域政府委托经费达2000万元以上。

（三）机构改革进一步加大县级财政负担

机构改革前，贵州省县级财政每年生态环境监测方面的经费支出在100万元至200万元之间，包含人员经费、监测站运转经费、部分监测指标分包经费等费用，环境监测站运转、部分监测指标分包经费在50万元左右。机构改革后，每个区县委托监测费用在100万元至300万元之间，大幅度增加了县级财政负担。

（四）机构改革限制区县生态环境监测站人员的成长和发展空间

机构改革后，县级生态环境监测站停止开展业务工作，所有人员协助主管部门开展常规工作，使得生态环境监测人员丢失了自己的本职工作。从能力提升方面来讲，已经放弃提升监测业务能力的计划。贵州省人力资源和社会保障厅、贵州省生态环境厅联合行文，将生态环境领域职称评审专业细化为环境科研、环境监测、环境工程、环境咨询服务4个专业，并且严格审查申报专业与业绩的相符性。因此，从发展空间来讲，由于未开展生态环境监测业务工作，没有生态监测工作业绩，所以也就无法通过职称评审。

（五）委托社会监测机构的数据质量风险

在西部欠发达地区，有的市（州）辖区社会监测机构资源匮乏，如贵州省铜仁市全市只有3家社会化监测机构，且这3家社会化监测机构的检测能力无法满足全市生态环境监测需求，大量的监测任务委托其他市（州）或外省的监测机构来完成。由于委托方与社会监测机构空间上的距离，对数据质量的监控力度减弱，增加了各地生态环境部门生态环境监测数据质量风险。

三、机构改革后市（洲）以下生态环境监测站运行模式探讨

生态环境监测是生态环境保护的基础，是生态文明建设的重要支撑，是全面打赢污染防治攻坚战的有力武器。党的十八大以来，在习近平生态文明思想的引领下，党中央、国务院高度重视环境监测工作。通过两轮环保督察，各级党委、政府高度重视，社会组织及人民群众高度关注生态环保工作。生态环境监测站作为各级生态环境主管的眼睛，与生态环境执法一道构成生态环境管理的重要支柱，在新形势下生态环境监测站必须尽快摸索适宜的运作模式，承担起生态环境监测职责。本文结合铜仁市经济社会发展水平，提出如下几种县级生态环境监测站运行模式：

（一）县级生态环境监测站招聘临聘人员

县级生态环境监测站主要问题是缺人，在经济发达地区地方财力雄厚、人力资源丰富，可通过劳务派遣方式，招聘监测技术人员以解决人力资源短缺问题。对于经济欠发达地区，区县人员工资依靠中央财政转移支付，90%的日常运转经费靠上级财政补助，县级财政、人事部门严控各单位聘请临聘人员。欠发达地区县级生态环境监测站招聘临聘人员，一方面是难以通过政府人事的审核；另一方面是长期聘用临聘人员存在法律纠纷的风险。在经济欠发达地区临聘人员，存在工资低、发展空间小的现实问题，导致临聘人员流动大，严重影响了生态环境监测工作的有序开展。

（二）县级生态环境监测站整合有关职能部门技术人员

某县生态环境监测站，围绕整合县农业农村、水务、疾控等部门检测人员，充实县生态环境监测站技术力量的可行性。通过调研了解，近年各部门检测任务均大幅度增加，尤其是疾控中心的检测任务成倍增加，还有就是各部门检测机构的任务差异大，可融合的检测指标少。工作模式采取“3+2”或“2+3”形式，如县农业农村、水务、疾控等部门检测技术人员，在原单位工作3天或2天，在县生态环境监测站工作2天或3天，这样的工作模式违背《检验检测机构资质认定评审准则》中规定的“检验检测机构应与其人员建立劳动或录用关系”。通过调研了解，县级生态环境监测站整合其他部门检测技术人员充实人员力量，在目前的体制机制下难以实现。

（三）县级生态环境监测站整合城镇污水处理厂自行监测人员

经济欠发达地区的县级城镇污水处理厂基本上是由国有企业运行管理，将城镇污水处理自行监测人员整合到县生态环境监测站，以解决城镇污水处理厂自行监测硬件设施不足的问题，同时也能解决县生态环境监测站人员不足的问题。县生态环境监测站整合城镇污水处理厂自行监测人员后，要承担城镇污水处理厂自行监测、生态环境部门的监督性监测，使得县生态环境监测站既当“裁判员”又当“运动员”，不符合有关法律法规要求。

（四）中心实验室与异地实验室相结合

在市（洲）生态环境局成立新的市级环境监测站，提升改造原市区生态环境分局所属生态环境监测站，建设标准以西部地区二级站标准进行建设，以该监测站为主体建立中心实验室，各县生态环境监测站作为异地实验室，环境监测业务工作由中心实验室全权负责。通过整合市（洲）行政区内各生态环境监测战资源，以解决“小、散、乱”问题，形成一个具有整体性、布局合理、任务明确的监测集体，从而提升监测工作效率，为生态环境保护打下坚实的基础。

四、中心实验室与异地实验室相结合的可行性分析

（一）与当前法律法规相符性分析

当前法律及行政法规中没有界定生态环境监测机构多地点场所范围，《检验检测机构资质认定管理办法》中第十七条“检验检测机构依法设立的从事检验检测活动的分支机构，应当依法取得资质认定后，方可从事相关检验检测活动。资质认定部门可以根据具体情况简化技术评审程序、缩短技术评审时间。”对分支机构有规定，但没有定义多地点场所。《检验检测机构资质认定评审准则》中规定：“4.3.1检验检测机构应具有满足相关法律法规、标准或者技术规范要求的场所，包括固定的、临时的、可移动的或多个地点的场所。”。从当前法律法规有关规定来看，以铜仁市生态环境监测站作为主体、各县生态环境监测站实验室为多地点场所进行整体评审，不违反法律法规。

（二）中心实验室对异地实验室的执行质量管理的可行性

人员管理方面，可以由主管部门市（洲）生态环境局优化全市生态环境监测站管理体制，所有监测人员收归新组建的中心实验室管理，改变人员管理的隶属关系，以满足《检验检测机构资质认定评审准则》有关要求。质量监督方面，通过“飞行”检查、视频监控、密码样、质控样、实验室间平行样等措施对区县生态环境监测实验室进行监督。区县生态环境监测只保留有限的几个检测区域，通过视频查看各区县生态环境监测工作的过程是可行的。

（三）中心实验室突破空间距离，指挥区县实验室的可行性

中心实验室可以购置一套生态环境监测管理系统，给各区县分配账号、移动终端，通过生态环境系统专网传递监测数据，监测任务、采样信息通过外网进行传递。

对于常规监测任务，由中心实验室根据年度工作安排，进行任务推送。对于执法监测、应急监测，由区县生态环境监测站发起需求，拟定初步监测方案，中心站进行方案审核，推送监测任务。

（四）提升生态环境监测的信息化

中心实验室生态环境监测系统通过专网、移动终端推送监测任务，区县生态环境监测站接到任务指令后，到指定地点进行采样和分装样品、上传样品信息、上传采样信息、分发样品等工作。现场监测参数可以直接接入移动终端或者手动输入系统，样品唯一性标识码由中心实验室控制，区县采样人员通过手持终端打印粘贴，样品流转信息通过扫描标识码上传系统。各监测人员用仪器完成的监测指标，将实时监测数据上传至中心实验室，手工监测原始数据录入系统，系统进行自动计算，按照“三级”审核要求，推送给各有关责任人员进行数据审核。质量管理人员根据各监测人员提交的质量控制数据，分析各实验室的质量控制是否符合要求，对存在问题的进行溯源与应急处理。各项监测数据满足质量管理体系要求后，由报告编制人员执行监测报告编制工作，然后再推送至审核、签发人员——完成报告、原始记录输出存档。

（五）合理分配监测任务，切实提升监测效益

一方面是根据监测任务重要性来划分重点工作，如涉及重大行政案件或突发环境事件的监测工作，由中心实验室全程负责，属地实验室监测人员配合，确保生态环境监测在程序性方面不出现瑕疵。针对内部数据，无需加盖CMA的检测任务，原则上由区县实验室完成。另一方面从提升大型检测设备使用效益的角度进行任务分配，中心实验室配备手工检测繁琐的监测设备，如中心实验室配备总磷、总氮、挥发酚等指标的流动注射，针对流动注射实行“人换岗，设备不停”的工作模式，切实提升检测设备的使用效率。区县实验室承担设备无法替代的一些监测指标及现场采样任务，同时承担实验室间比对、方法比对相关工作。

（六）样品流转的及时性

在贵州省范围内，道路正常通行的情况下，各区县到市（州）驻地，网约车从早上7时到晚上19时期间均有发车，最远区县到市（州）驻地约2.5小时。在贵州省辖区内区县到市（州）驻地，顺丰均能做到24小时内送达。因此，各区县实验室当日19时前采集的样品，均可以通过网约车或顺丰快递当日送达中心实验室，保证了样品流转的及时性。

五、结语

在新形势下，在《国务院关于支持贵州在新时代西部大开发上闯新路的意见》（国发〔2022〕2号〕中提出的“战略定位——西部大开发综合改革示范区。发挥改革的先导和突破作用，大胆试、大胆闯、主动改，解决深层次体制机制问题，激发各类市场主体活力，增强高质量发展内生动力，保障和改善民生，为推进西部大开发形成新格局探索路径。”支持下，全市生态环境监测要大胆改革、主动改、积极创新，尽快适应生态环境保护事业新要求。将全市环境监测站进行整合，统筹管理全市生态环境系统监测人员与实验室，以满足国家政策要求。要积极探索、克服困难，为实现重点难点问题在基层得到化解、污染治理能力实现质的飞跃、市域生态环境质量持续改善作出新的贡献。