乡村振兴背景下的乡村治理现代化*

四川大学 陈威良，罗哲

一、引言

乡村振兴是党的十九大报告中提出的国家重要发展战略，旨在解决“三农”问题，全面实现农村农业现代化。中国在历史上是一个农业大国，农村农业农民问题作为关系国计民生的根本性问题，长期困扰着中国的现代化进程，成为中国经济和社会发展的短板。现代化进程中的工业化和城镇化趋势进一步拉大了城乡差距，使得农村和农业的发展相对滞后，农民的幸福生活得不到保障。乡村振兴战略的提出是党对“三农”工作一系列方针政策的继承和发展，是新时代做好“三农”工作的总抓手[1]。从内容来看，乡村振兴是指乡村的全面振兴，即农村在政治、经济、社会、文化和生态等方面的有效建设。国家试图通过“乡村振兴”带动乡村地区的产业发展，解决工农业发展不平衡的问题[2]；缩小城乡差距，实现城乡互补和融合发展；结合地方特色，发挥本土优势，最终形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。

乡村振兴战略的提出立足于对党对新时代社会主要矛盾变化的深刻认识，从而确定了乡村在国家发展中的重要地位，并为乡村治理现代化创造了条件。从治理主体来看，乡村振兴为乡村治理多元主体的培育奠定了基础。首先，乡村振兴要求坚持党对农村工作的领导，广大党员干部在乡村振兴过程中发挥积极作用，将为乡村治理提供方针指引和政治保障。其次，乡村振兴要求坚持农民主体地位，尊重和保障农民的相关权益，这有助于调动农民参与农村公共事务管理的积极性。最后，乡村振兴要求坚持农村农业优先发展，这样能够吸引一批有知识、有技术的青年和外出务工人员返乡创业，为乡村治理提供中坚力量。从治理规则来看，乡村振兴为自治、德治和法治的结合提供了良好环境。在乡村振兴过程中，村委会的功能将进一步增强和巩固，从而引导村民有序开展自我管理和服务，强化村民自治。同时，乡风建设能够推动乡村传统文化的继承与发展，唤醒村民的规则意识和集体意识，实现以德治村。此外，乡村振兴带来司法资源的输入，不仅将一批具有法律知识的专业人才输送到乡村，而且也将健全乡村公共法律服务体系，推动依法治村。

实际上，实现乡村的有效治理是乡村振兴的重要内容之一。乡村振兴战略的理论内核就在于“使乡村运转起来”[3]，找到适合乡村发展的道路，恢复乡村的发展活力。乡村治理主要关注的是农村地区的乡镇和村等层级的公共权力运行问题，强调多元主体围绕公共利益展开协调与合作，最终形成对“善治”的共识，推动乡村稳定有序发展。而乡村治理的现代化则能够推动乡村治理体系的完善和治理能力提升，在实现有效治理的基础上进一步振兴产业、提高村民生活水平，从而改善乡土风貌，构建人与自然和谐共生的良好格局。因此，乡村振兴与乡村治理是一对相互关联的概念，在具体实践过程中两者相互交织。当前讨论乡村治理现代化必须以乡村振兴为背景，明确乡村振兴对乡村治理的具体要求，分析乡村治理新的机遇与挑战。乡村振兴作为顶层设计的一部分，其实际运行离不开乡村治理。为此，需要系统分析乡村治理的发展历程与现存困境，从而为夯实乡村治理、推动乡村振兴提供着力点。

二、乡村治理的演变趋势及现实困境

（一）乡村治理的演变趋势

一是治理主体从单一转变为多元。在传统封建帝制时代，乡土社会相对封闭，血缘关系和地缘关系较为稳固。国家仅从农业中收取赋税，具体的乡村公共事务通常依靠地方宗族势力进行处理，并不设立正式管理机构，从而形成“皇权不下县”的传统。中华人民共和国成立以后，随着社会主义制度的建立和计划经济的推行，国家对乡村的控制进一步加强，开始设立正式的行政机构。国家政权曾经一度延伸至村一级，最终将集体经济组织与基层政权组织相结合，形成“政社合一”的人民公社体制。但经济体制改革为乡村治理的转变带来了契机，人民公社的解体带来了乡政府的恢复，不少地区开始建立起乡村地区的基层群众自治组织。村民委员会取代生产队，成为乡村治理的基本组织单位[4]，并在乡镇政府的指导下推动村民的自我管理，逐步形成“乡政村治”的格局。此后，农业税的取消进一步减轻了农民负担，国家权力的收缩促使乡村治理主体走向多元化，其中既包括正式主体也包括非正式主体。

二是治理目标从资源汲取转变为资源输入。在封建帝制时期，乡村治理的目的主要在于为国家提供粮食和税收，因此农村基础组织的功能主要在于统计人口、粮食和土地，为国家征收赋税，维护行政机构的正常运转。中华人民共和国成立初期，为了适应现代化转型和国防需要，大力发展工业，国家对农村的控制加强。自人民公社建立后，农村的生产经营活动受到国家计划的全面管理。上述时期乡村治理的资源索取目标导向较为明显，国家所设立的正式机构均在不同程度上强化了基层政权的社会控制能力和资源汲取能力。改革开放以来，随着行政体制改革和乡村自治的推行，一方面，乡镇政府的数量和规模得到调整，逐步开启职能转型；另一方面，城乡统筹与融合发展改变了传统的城乡关系，国家开始对乡村“减负”，包括精简乡镇机构、取消农业税和推进社会主义新农村建设等。乡村治理的目标开始从资源汲取变为资源输入，国家出台多项惠农政策，大力推动乡镇机构改革和乡镇企业发展。

三是治理方式从全面支配到有序引导。在封建社会，专制主义中央集权制度给农村留下的自主权有限，国家通过乡绅和地方势力对乡村进行控制，因此乡村并未实现真正意义上的自治。进入社会主义社会，计划经济体制下的乡村治理依然通过国家的全面支配来推动。特别是“一大二公”的人民公社建立起来以后，乡村的人力、物力等资源就被整合起来，农村事务受到国家权力的集中管控，乡村治理的集权化和行政化趋势加强，农民的生产自主性和积极性普遍不高。改革开放以来，国家权力的收缩为乡村多元主体的参与创造了空间。随着“乡政村治”格局的形成，乡村治理的形式逐步转变为党和政府有序引导下的多元共治。其中，“乡政”以国家强制力为后盾，确保乡村治理的权威性；“村治”以村规民约和村民舆论为后盾，保证乡村治理的民主性和自治性[5]。同时，乡村议事协商制度的建立，也为多元主体共同讨论和决定公共事务提供了保障。

（二）乡村治理的现实困境

首先，乡村治理的主体关系有待厘清。在多元共治的局面下，乡村治理的主体可分为制度性和非制度性治理主体。其中，制度性治理主体根据相关文件规定依法履行自身职责，从事乡村治理各项工作，一般包括乡镇政府、村支部、村委会。而非制度性治理主体则是自主参与乡村治理活动，为公共事务建言献策。然而，上述主体在共同参与乡村治理过程中均不同程度地存在冲突与矛盾。一方面，乡镇政府对村委会的干预过度，导致村级组织的自治性逐步弱化，而村委会和村支部之间存在职责交叉，在涉及乡村利益的重大问题上难以达成有效合作，导致大量资源在行政事务中损耗。另一方面，非制度性主体介入到乡村治理中来，反而容易造成混乱。由于普通村民的素质不高、参与热情不足，在民主选举中容易受到利益集团的误导，从而形成少数人利益的合谋。在资源输入的过程中，村民自治异化为少数人谋取私利的途径。而乡村经济组织和社会组织发育的不完整则导致民主监督的乏力，无法对其形成有效制约，因此出现“富人治村”和“狠人治村”等现象。

其次，乡村治理的秩序有待整合。随着社会变革与经济发展，乡村地区受到现代化冲击，传统的人际关系得到重构，其原生性秩序被打破，传统伦理道德在人口流动过程中也逐渐瓦解。与此同时，在依法治国的背景下，法治化的外生性规则进入乡村，并且对村民的行为规范具有强制性。在乡村治理现代化的过程中，如何将外生性规则和内生性规则有效结合起来，是乡村治理面临的重要问题。从伦理道德来看，传统的村规民约作为一种内生性规则，其所代表的传统权威在乡村地区具有合理性，能够为村民提供价值评判标准和行为指引。村规民约同时也是乡村文化的重要载体，但其具体内容需要与时俱进。从法律法规来看，乡村作为基层社会同样要受到法律的约束，乡村地区的社会关系同样要接受法律的调整。这种外生的强制性规则具有规范性特征，符合现代化的治理要求。但目前乡村地区的法律普及程度还比较低，法律服务供给较为滞后，法治体系建设还不够完善，因此尚未形成有效的法治秩序，乡村地区的公平正义和安全稳定都需要通过依法治村进行保障。

最后，乡村治理的制度建设较为滞后。制度是确保治理有效性的关键要素之一，制度建设符合治理现代化的要求。中华人民共和国成立以来，乡村治理逐步走向制度化、规范化和法治化，村民自治制度、村级议事协商制度和村务公开制度等陆续建立，保障了乡村治理的有序开展。但由于制度建设和实施的不完善，导致制度的权威性缺失，制度的规范性不足，乡村治理的制度保障仍存在漏洞。一方面，村民自治的制度性建设应当加强。在乡镇政府的行政干预下，基层自治组织的能力不足，村民无法有效组织起来，乡村公共事务的民主管理难以实现。村民委员会的民主选举受到操纵，民主决策偏离村民真实意愿，民主监督力度不足，这些都导致村委会无法有效履行其职能。另一方面，乡村的公共资源分配制度需要完善。在国家大力支持乡村振兴的背景下，乡村地区要承接上级政府输入的大量资源，并将其转化为有效的公共服务。但目前的公共资源分配受到村干部的利益考量和地方势力的影响，乡村治理存在短视行为，导致土地的不合理开发和资源的迅速消耗。

三、乡村振兴背景下的乡村治理实施路径

（一）培育多元主体，打造乡村治理共同体

乡村治理的目的是实现乡村公共利益最大化，现代化的乡村治理建立在多种力量的均衡之上。其中，既包括传统的乡镇政府和村级组织，又包括群团组织、乡村精英和普通村民；既包括本地村民和村干部等内生性主体，又包括驻村书记和大学生村官在内的嵌入性主体。打造乡村治理共同体，首先要以组织振兴加强村级组织的培育和建设。一方面，要加强基层党组织的能力建设，完善村支部的政治功能；另一方面，要加强基层自治组织的能力建设，完善村委会的自治功能。除此以外，还要建立村务监督组织，在村务公开的基础上实现对乡村治理权力的制约与监督。其次，要以产业振兴增强集体经济组织和农村合作社组织的建设，要支持两者发挥自身功能，带动生产资源的集聚及优化配置，提高农业组织化水平，使代表村民利益的农村集体经济组织和合作社走向规范化。最后，要以人才振兴带动乡村精英的培养和回流，加快引育高素质农民、农村致富带头人和基层治理人才，提高村民参与乡村治理的能力。

（二）优化治理结构，形成乡村治理合力

乡村振兴背景下的乡村治理现代化必须理清主体之间的职责分工，推动多元主体的优势互补。为此，要以乡村振兴为契机，构建起多元化、互动性的动态治理结构[6]，实现协同治理。首先，要加强基层党组织建设，巩固基层党组织的领导核心地位。村支部要在乡镇党委的领导下有序开展工作，带领其他村级组织共同讨论乡村发展重大事宜。其次，推动乡镇机构改革，转变乡镇政府职能。乡镇政府应根据现实需要，适度采取政府购买服务的方式，并为乡村基本公共服务提供资金支持。再次，要鼓励社会组织参与乡村治理，为其提供参与平台和机会。要加强农村社会组织培育工作，根据其性质和职能赋予相应权利，同时健全民主参与的渠道，让社会力量为乡村振兴注入新动力。最后，要调动村民的参与积极性，坚持以人为本的治理观念。一方面，要有序引导村民参与农村公共事务的管理；另一方面，要注重村民的素质提升，加强村民的职业技术培训，鼓励有知识和技术专长的村民贡献智慧和力量。

（三）自治、德治和法治相结合，实现乡村治理体系现代化

乡村社会作为一个特殊的场域，其治理体系呈现出全方位、多层次的特点。从实践来看，法治太“硬”、德治太“软”、自治太“任性”[7]。乡村治理的现代化是将新型治理模式逐步融入乡土环境，实现内外秩序整合的过程，为此必须坚持“三治结合”。首先，要以自治为中心，尊重和保障村民主体地位，维护村民的知情权和决策权。要加强村民自治的制度建设，赋予基层自治组织相应的自主权。同时，对村民议事会、红白理事会和老人协会等组织，也要鼓励其发挥引导作用，增强村民的民主意识和村级组织的责任意识。其次，要以德治为动力，加强乡村优秀传统文化和道德风俗建设。乡村振兴要尊重乡村的本土化秩序，继承和弘扬农村集体文化，以道德伦理建设提高村民责任感和认同感，通过构建文化共同体巩固村民行为的一致性。最后，还要以法治为支撑，健全乡村法律体系和法律服务。通过法律能达到“定分止争”的目的，以现代化理性思维建构乡村地区的法治秩序，对村民行为产生强制性约束，对村民利益关系进行协调。为此，既要加强法治宣传、增强乡村普法力度，又要完善乡村的司法体系建设，为依法治村提供组织机构保障。