开发区财政管理改革研究

陈晓琪

漳州高新区投资审计与金融发展服务中心 福建 漳州

一、引言

随着开发区在社会经济发展中的作用越来越重要，开发区事权范围不断扩大，开发区财政管理体制逐步完善。但是，开发区的财政管理制度仍然有很多需要解决的问题，如体制不顺畅、制度不健全、起步期财政负担重，这些问题制约了开发区的健康发展。解决开发区财政管理体制中存在的问题，推进开发区财政管理改革，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的开发区财政体制，有利于发挥财政职能作用，推进开发区高质量发展。

二、开发区财政管理存在的问题

1.财权和事权划分不合理

大多数开发区都面临着财权、事权划分不合理的问题。随着社会经济不断发展，开发区的事权范围逐渐扩大，从基础建设性职能向综合发展性职能转变；从设立初期侧重经济发展的职能，转变为涵盖社会事务和综合治理的综合性职能，社会性财政支出占开发区财政总支出的比例不断提高。

虽然开发区逐步建立了相对健全的财税收入管理体系，普遍设立了财税机构，建立起一级财政、一级金库的财政体制，拥有了独立财权而不仅仅依靠上级拨款，但是财政功能却弱于一般行政区的财政功能。某些原本属于市本级或县区承担的义务，被下放到开发区，但是开发区的财权没有进行相应扩展。开发区承担了更多事权，却得不到充分的财力保障。

首先，财力供给无法满足支出需求，一定程度上影响开发区的综合发展能力。

其次，事权超载。社会保障等公共支出责任较大，弱化了开发区的经济建设功能，削弱了开发区集中资源发展经济的优势作用。

2.激励机制不健全

建立科学合理的激励机制，有助于促进地方财政良性发展。在产城融合的背景下，开发区管委会的事权和职能逐渐接近一般行政区管理机构，但开发区财政管理体制仍然不够完善，主要表现为激励机制不健全。

首先，开发区在争取上级转移支付资金方面不具备优势。我国现行的转移支付体系中，与开发建设相关的专项补助资金很少。中央和省级转移支付资金在下达时，未直接下达到开发区，一般是将这部分转移支付资金按行政区划下达到属地政府，属地政府再根据支付基数进行分配。转移支付资金渠道不够畅通，造成对开发区的财政转移支付效率低下，影响了开发区发展的积极性。

其次，在财政收入分配的过程中，上级政府统筹部分较大，开发区占有的部分过小，开发区的财政收入被统筹后，没有建立有效的财政资金支持渠道，部分开发区因为地方财政支持不到位，发展效果欠佳。

3.财政负担过重

首先，刚性支出增长，建设资金缺乏。很多开发区处在快速发展阶段，支出涵盖方方面面，无论是保障职能正常运转的公共服务支出，还是前期土地开发、基础设施建设、优化产业体制，都需要持续投入大量资金。尤其是将征地拆迁作为开发建设的前提条件时，相关投入逐年上涨，财政支出的压力不容小觑。

其次，开发区财源基础薄弱，再加上国家政策调控，导致融资困难。开发区作为新区，区域经济规模较小，产业处于发展初期，产业规模也较小，可用财力不足。近年来随着宏观经济调控不断加强，减税降费政策落地，地方隐性债务监管逐渐强化，专项债券的使用具有严格要求和限制，融资平台业务空间进一步紧缩。此外，部分开发区不再具备土地收入的征管权限，开发区的财力运用受到很大影响。

4.预决算监督不完善

预算法及实施条例等相关制度要求，派出机关根据本级政府授权进行预算管理活动，不作为一级预算，其收支纳入本级预算。开发区作为市级或县级地方政府的派出机关，预决算本应纳入上一级政府预算的审查监督范围，但是在实际的预决算过程中，并没有完全按照相关规定进行。

首先，开发区的预算编制、预算执行、决算报告，应当履行的审查、批准、监督等程序不够健全。财政预决算未向人大报告并接受人大监督，财政管理存在预决算程序不规范、不合理的问题。

其次，当可用财力与各项资金支出需求存在较大矛盾、资金压力较大的情况下，多数开发区在编制支出预算时都存在不平衡现象。因为资金到位不及时而不得不调整预算，预算监督缺乏刚性，造成财政支出预算的严肃性和约束力不强、缺乏刚性，不利于预算管理工作开展。

三、开发区财政管理问题的原因分析

1.财权和事权不统一

我国建立了分税制财政管理体制，要求事权和财权相匹配；在赋予相关部门事权时，应该给予对应的财权，即财权和事权相统一，确保职责明确。但是，开发区作为准一级政府，与市级或属地所在县（区）的政府事权，容易出现重叠或划分不清晰的情况。各级政府的事权和支出责任不够明确，可能造成职责转嫁，导致开发区可支配财力薄弱、支出责任重。

由于政策环境改变，开发区的财政功能也在不断变化，逐渐从经济发展的事权转变为区域综合事权。在这种形势下，满足公众需求、增加公共服务投入、转变政府职能是必要的，有利于营造良好的投资环境和营商环境。然而事权范围的变化，需要配套进行财力和财权的变更。但是，目前部分开发区的土地出让金收入需要纳入市一级财政；更有甚者，个别开发区尚未实现财税收入功能，财权和事权不相称。

2.财政收支不均衡

随着开发区职能不断扩展，开发区财政普遍存在收支矛盾，进一步导致了财权与事权不相称。影响开发区财政收入的因素较多，宏观经济政策对各地方财政造成影响，新引入企业处于起步阶段，税收贡献度较低，开发区财力收入增长受限。

在财政支出方面，开发区同样面临很多问题。首先，基础设施投入较大。基础建设作为开发区招商引资的基础，相关投入逐年上涨；优化经济结构，优化产业体制，这些都需要资金支持，财政支出的压力较大。

其次，土地前期开发成本高。商业用地的土地出让，受到宏观政策影响和出让指标的制约，而工业用地招拍挂出让收入与前期开发投入存在较大缺口，难以弥补前期开发成本。

最后，社会事务负担较大。开发区需要加大力度进行发展，这就需要投入大量的人力、物力、资金。要想增强开发区活力，促进开发区更好更快地发展，解决开发区面临的各种问题，公共事业投入是不可避免的。这种在短期内基本上看不到收益，而且需要长期投入大量资金的项目，对于收入较少且极为不稳定的开发区来说，收支不平衡问题尤为突出。

3.转移支付体系不完善

我国建立了转移支付制度，在不同区域之间进行财力调节，用于弥补不同区域之间的财力不均衡。但是，开发区在争取上级转移支付资金时不具备优势，上级转移支付针对开发区的专项资金较少。

按照现行的转移支付体系，中央和省级转移支付资金一般按照行政区划，直接核定分配至市级和县级。而开发区不是一级政府，无对应行政区划编码，导致中央财政和省级财政的转移支付资金预算指标，和省级及以上返还性收入，未能直接、及时下达到开发区。转移支付资金一般按行政区划，下达到属地政府，再由属地政府进行分解，下达到开发区。在资金分配下达时，常常忽略开发区，政策延展不到开发区的现实困境，制约了开发区建设发展，加剧了开发区的财政收支不均衡。

4.预决算监督主体缺位

人大监督是规范财政预决算管理的一种有效形式，所有行政区的预算编制、预算调整、决算都需要经过本级人大的审查、批准和监督。但是，开发区不是一级行政区，在法律上开发区不属于一级政府。因此，开发区一般作为政府派出机构，没有相关法律法规明确其法律地位和行政执法资格，也没有建立相应的本级人大，无法对财政预决算进行审查和批准。

虽然开发区财政普遍实现了一级管理、收支单列、独立核算，但是缺少独立的同级人大的审批和监督，在程序上不具备完全的财政地位，导致开发区预决算监督存在薄弱环节。

四、开发区财政管理的优化建议

1.合理划分财权和事权

首先，在市级财政与开发区财政之间，科学合理地进行财权和事权划分。根据受益范围、责任，以及事权的影响范围和重要程度，进行合理划分。开发区范围内的土地出让金和城市综合配套费的地方留成部分，需要用于开发区建设项目，保证开发区的财力与事权、支出责任相匹配。

其次，合理界定开发区与所在行政管理区的职能。按照财权与事权相匹配的原则，明确开发区政府的职能边界和开发区应承担的公共职责，合理划分事权范围，进而根据职责范围明确财权的合理范围，确定开发区的财政支出范围和责任，避免开发区的支出责任过大，减轻开发区的财政支出压力。同时，细化开发区的财政支出责任，进一步理顺街道（乡镇）财权、事权和人事权的关系，实现财权和事权统一，保障开发区拥有独立的财政决策权，提供公共产品及服务，促进辖区发展，提高居民生活水平。

2.完善开发区财政体制

首先，完善独立的一级财政管理体制。强化开发区的自主权，增加财政收入，在合理测算开发区财力的基础上，结合开发区的实际情况完善财政体制，提高财政资金自给能力，形成具备一定规模、稳定可靠的财政收入，为促进开发区可持续发展提供保障。

其次，构建完善的激励性财政体制。增加上级政府对开发区的一般性转移支付比例，建立健全中央、省、市三级财政对开发区的资金支持制度。以功能定位和区域经济差异为基础，对于基础条件比较差的开发区，地方财政可以给予一定的定额补助或特定项目补助，实现均衡发展。

最后，完善预算编制、预算执行、预算调整、国库集中支付等制度体系。提高预算编制的科学性，实现预算管理目标；同时，加大预算执行力度，提升预算约束性，确保资金使用合规有效。

3.建立完善的财政监督机制

首先，完善开发区预决算监督的相关制度。健全开发区预决算监督的法律法规，完善预决算监督制度。同时，考虑开发区的特殊性，监督程序既要有灵活性，又要保证程序合规。开发区管理委员会作为上一级政府的派出机构，应该将开发区的预决算监督纳入上一级人大的预决算审查范围；开发区的财政预算、决算草案，作为上级政府财政预算、决算草案的一个组成部分，需要单独立项，经过上级人大审议；上级人大也需要按照规定，对开发区的财政预决算情况进行日常监督。

其次，完善财政资金监督。一方面，完善绩效管理，强化资金使用单位的绩效意识。另一方面，建立审计机关，对开发区的财政预算情况进行审计，将开发区的预算执行审计纳入年度审计工作，加强对重点项目资金使用情况的审计监督，促进开发区财政制度规范化，提高开发区财政管理水平。

4.实现开发区财政可持续发展

首先，加强财力建设，涵养税源。综合运用政策引导、体制激励和优质服务等手段，发展优势产业，加快产业融合，打造特色开发区，推进产业结构升级，培植长远财源。

其次，盘活土地，实现保值增值。在加快盘整闲置土地、满足工业用地需求的同时，优化土地出让结构，增加商业用地比例，并加快开发区基础设施配套建设，促进产城融合。

最后，创新资金投入方式，对财政支出结构进行调整。强化宏观调控能力，用活用好财政资金，规范财政资金的支出范围，明确支出去向，调整支出结构，压缩非必要支出，把财政支出用于最需要的领域，加强基础设施建设，改善投资环境，扶持高新技术产业发展，增强开发区的竞争力。