农村义务教育学校教育经费预算管理探析

舒景峰

罗田县财政局 湖北 罗田

随着农村义务教育改革发展，预算管理不断完善，但在实际工作中预算管理不全面、不规范、不透明等问题依然存在，应深入推进农村义务教育学校预算管理一体化改革，健全预算管理机制，提高预算保障水平，为农村义务教育学校高质量发展提供必要支持。

一、农村义务教育学校预算管理的意义

农村义务教育学校预算反映了农村义务教育事业的发展计划和规模，反映了农村义务教育学校对教育经费的需求，贯穿于预算编制和执行的全过程，是农村义务教育学校财务管理活动的前提和基础。规范农村义务教育学校教育经费预算管理，构建农村义务教育学校的预算编制、执行、监督管理体系，具有十分重要的意义。

完善农村义务教育学校预算管理，深入推进预算管理一体化改革，有利于优化公共财政支出结构，合理配置农村义务教育学校的公共教育资源，有助于各级政府明确农村义务教育经费投入的责任，建立各级政府合理分担农村义务教育经费的机制，增强农村义务教育经费保障能力。这对完善“以县为主”的农村义务教育学校预算管理体制，促进农村义务教育持续、优质、均衡发展有着深远的意义。同时，有利于促进教育主管部门、农村义务教育学校加强预算编制、执行和监督管理；有利于统筹安排预算经费，提高教育经费使用效益；有利于增强农村义务教育学校预算透明性，提升农村义务教育学校支出的计划性、约束性。农村义务教育学校预算一经批复，具备法律的严肃性，必须严格执行，有利于农村义务教育学校教育教学活动正常开展。

二、农村义务教育学校教育经费预算管理中存在的问题

1.预算单位不重视

根据预算法相关内容，政府及相关部门应严格按照规定要求完成预算编制。当前，我国实行“一级政府一级预算”，而农村义务教育学校是县一级政府教育主管部门下属的预算单位，应依规编制单位预算，是县一级政府教育主管部门预算的重要组成部分。而在实际工作中，由于培训、宣传不到位，导致农村义务教育学校对预算管理了解不全面、重视程度不高、预算管理体系不完善，没有发挥实际作用。

2.预算理念滞后

农村义务教育学校预算管理是全局性与基层性相结合的工作，前瞻性强，预算编制需要全局视野和精细思维，以及学校管理层和各部门密切配合。由于学校存在“重钱轻管”意识和专业人员缺乏等问题，预算编制往往比较粗放，缺乏科学化、精细化的预算管理理念。随着农村义务教育保障新机制的实施，国家从制度层面对农村义务教育学校预算编制的原则、流程、内容、方法进行了规范，同时也加强了宣讲、培训，但是依然有一些学校存在理念偏差，把预算管理作为向上级部门申请资金拨款的渠道，没有结合学校实际情况编制预算方案，严重影响预算执行效果。

3.预算编制不规范

规范预算管理应保证预算编制的规范性、完整性、科学性，但目前大部分学校的预算编制不够全面。有的学校注重眼前利益，没有立足于长远发展，预算编制只考虑学校正常运行需要，并未将致力于事业发展的专项教育经费纳入预算支出计划；有的学校随意扩大支出，或隐瞒收入；有的学校预算编制过于粗放，缺少收支明细。预算编制内容和项目缺乏完整性、科学性，容易导致经费支出不合理，甚至引发经费占用、挪用的问题，影响农村义务教育的长远发展。

4.预算审批不健全

为保证预算管理的规范性、科学性，应按“两上两下”的预算审批流程进行，便于财政部门更好地了解学校教育经费收支情况，有助于教育部门及学校与财政部门沟通对接、咨询有关政策、反馈意见建议。但在实际工作中，由于农村义务教育经费管理的主体责任落实不到位，监督主体不明确，职责划分不清晰，部分地方仍沿用“一上一下”的管理模式，根据学校人数、教育经费标准，直接进入“二上”环节，预算审批流程的合理性得不到保障，难以实现信息在各个部门之间有效分享，使得各部门之间衔接不到位，预算审批流于形式。

5.预算执行不严格

有的农村义务教育学校编制的预算与学校实际情况和发展需要不符，无法落实执行。有的学校虽然预算编制得比较全面，但是执行不到位，随意扩大支出范畴，提高支出标准。例如，对于部分特定项目支出，缺乏科学的收支计划，不利于后期执行，而且随意增加预算，预算编制流于形式，无法发挥实际效用。从当前情况看，普遍存在预算编制不完整、追加预算比例大、预算执行效果不佳等问题；由于缺乏完善的预算管理体系，资金流向与预算支出事项不符，存在资金使用混乱甚至体外循环的问题；事前管理不到位，事中执行不严格，事后审计不细致，总体执行率偏低，绩效较差。

6.监督管理不到位

按现行预算管理模式，教育主管部门和农村义务教育学校是预算执行的主体，人大、财政、审计负有监督管理职责。而在实际工作中，由于学校数量多、布局分散、监督力量有限，难以延伸到所有学校、每个事项，基本靠教育主管部门实施监管，很多监督管理工作没有实质性开展，导致监管缺失。

三、农村义务教育学校教育经费预算管理的优化措施

1.建立预算管理长效机制

建立农村义务教育经费保障机制是一项系统工程，涉及财政部门、教育部门、农村义务教育学校等责任主体，各责任主体必须明确职责，各司其职，共同构建农村义务教育学校的预算管理长效机制。

各级政府要落实主体责任；财政部门应按照有关政策和要求，落实预算管理责任。按规定批复农村义务教育学校预算，及时拨付经费，对农村义务教育学校预算执行情况监督进行检查，对预算执行效果进行绩效考核评价。

教育主管部门履行主管责任；组织、指导农村义务教育学校编制预算，兼顾不同规模学校的特点，向薄弱学校倾斜，保证较小规模学校和教学点的基本需求；根据县级财政部门下达的预算经费，及时批复各农村义务教育学校预算；加强教育经费使用管理和监督，对农村义务教育学校的预算执行情况进行检查和内部审计。

农村义务教育学校应履行主体责任，组织学校教务、总务、财务等部门和教师代表研究确定预算，并在规定的时间内报送教育主管部门和财政部门；根据学校的实际情况，按批准的年度预算向财政部门申报用款计划，按要求定期报送预算执行情况表；主动加强财务管理，实行财务公开，开展绩效自评，确保资金使用效益，履行“谁花钱、谁负责”的主体责任。

2.科学合理地编制预算

农村义务教育学校预算编制是预算管理的起点，也是预算管理的关键环节，其质量决定后续预算执行情况，影响预算监督。强化农村义务教育学校预算管理，必须把好预算编审关。

农村义务教育学校预算编制要真实可靠，既要做到实事求是、稳妥可靠，又要量入为出、收支平衡，以学校发展规模为依据，对每一个项目指标进行精准测算，力求数据真实准确。在编制预算时，要结合近三年实际取得的收入并考虑增收、减收等因素，对没有把握的数据要审慎，不能随意夸大或隐瞒收入；支出要按规定标准，结合近三年实际支出情况测算，不得虚增或虚列支出，保工资、保运转、保安全等必要的支出预算要打足，不能预留“硬”缺口。农村义务教育学校预算编制要全面完整，要将学校的财政拨款资金和其他依法取得的收入及相应的支出全部纳入预算，不重复、不遗漏，统一管理，统筹安排，不得在预算之外保留收支项目。

农村义务教育学校预算编制要突出重点，合理安排各项资金。按照保工资、保运转、保安全、保发展的顺序，先保证基本支出，后安排项目支出；先重点、急需项目，后一般项目。在确保人员基本工资、国家规定的各种津贴补贴、离退休人员的离退休费、保证学校教学活动正常运转、维持正常教学秩序所必需的经费支出后，再安排为实现学校发展计划所必需的项目支出等。项目支出应根据财力情况，按轻重缓急的原则进行统筹安排。

农村义务教育学校预算编制要科学合理，预算收入预测要稳妥可靠，预算支出安排要科学，要有利于学校的健康、可持续发展。预算编制流程要科学，既要保证预算质量，也要提高编制效率。预算编制方法、核定方式要科学，项目支出要按轻重缓急排序，科学论证，合理选择项目。

3.规范预算编制流程

在组织农村义务教育学校预算编制工作时，必须规范“二上二下”流程，让学校、教育主管部门、财政部门之间有效沟通，为编制农村义务教育学校预算提供保障。

农村义务教育学校根据基本情况和事业发展需求，编制年度预算计划，经教育主管部门审核形成“一上”数据。县级财政部门根据教育主管部门汇编上报的预算计划，统筹安排农村的义务教育经费，编制县本级财政预算初步方案，报县级人民政府审定，经批准后下达预算控制数，形成“一下”数据。教育主管部门将财政部门下达的预算控制数分配给所属各农村义务教育学校，安排布置各学校调整年度预算计划。各学校根据预算控制数及“一上”数据编制预算计划，经教育主管部门审核形成“二上”数据。县级财政部门审核汇总各部门预算草案，经人大审议形成“二下”预算批复，并及时下达到各农村义务教育学校。“二上二下”应环环相扣，上下衔接，形成“二上二下”流程预算文本，明确职责。

4.严格执行预算

农村义务教育学校的各项收支必须严格按批复的预算执行，不可随意修改；确实需要调整预算的，必须经财政部门审批后按照相关规定和流程执行，增强预算刚性。一方面，增强单位负责人的法律意识，使其认识到预算执行的法律效力。确保学校每笔支出都严格按照预算方案执行，做到“先预算后支出、无预算不支出”。另一方面，全面推行预算管理一体化改革，将农村义务教育学校预算制度与信息系统建设紧密结合，规范基础信息、预算安排、资金拨付使用、财务核算和决算等各环节业务，通过将预算经费管理嵌入信息系统，强化预算约束，为农村义务教育学校严格执行预算提供技术支撑。

5.完善预算管理监督体系

预算监督是预算管理的重要一环，应从建立预算公开制度、强化内部控制、突出绩效管理等方面着手，建立全方位、多层次的立体监管体系，对预算编制、调整、执行实施全过程监控，发现问题并及时纠正。

农村义务教育学校应建立公示制度，增强信息透明度。学校的收支要公开、透明；学校的经常性支出要建立科学的定员定额体系，从而实现预算分配标准化。

农村义务教育学校预算管理要突出绩效，应建立预算项目绩效考评制度，对预算执行过程和完成结果进行考核，提高资金的使用效益。在学校项目申报阶段，财政部门和教育主管部门要组织相关人员对项目进行科学性论证；在项目执行阶段，各学校要建立严格的内部控制制度、重大项目建设成果和支出报告制度，以便财政部门和教育主管部门对项目进程及资金使用情况进行监督和考核评价；在项目完成后，财政部门和教育主管部门要及时组织验收和总结，并将项目完成情况和绩效考评结果作为以后年度审批立项的参考依据，强化预算资金使用过程监督和效益分析，促使预算资金安排由“重分配”向“分配与管理并重”转变。

农村义务教育学校应建立内部控制制度，将预算管理与内部控制制度有机结合。学校要建立监督工作小组，由专职人员负责对预算编制和预算执行情况进行全方位监督，并根据工作中的问题和疏漏，提出有针对性的改进措施。审计等职能监管部门要加强事前、事中、事后审计检查，强化执纪问责，通过监管引导学校力争先进，加强预算管理，发挥财政资金的保障支撑作用。

总而言之，教育事业发展需要充足的财政资金支持，而通过加强预算管理，完善管理体系，能够促进农村义务教育学校教育事业更好发展。农村义务教育学校管理人员应强化预算管理意识，开源节流，实现资源科学分配，促进教育水平不断提高。