审查调查场域中隐私权保护问题探究*

孙一凡 张兴堂 刘维新

一、问题的提出

《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）是新中国第一部以法典命名的法律，在法律体系中居于基础性地位，已于2021年1月1日起施行。亮点之一是人格权单独成编，且隐私权和个人信息保护在其中又独立成章，重要性不言而喻。隐私权作为人格权的重要内容，是指公民享有的私人生活安宁与私人信息依法受到保护，免受他人干扰、知悉、搜集、利用和公开的权利。［1］任何侵犯公民隐私权的非法行为，都应受到法律的严肃追责。

党的十八大以来，随着国家反腐力度和深度的不断加强，纪检监察机关的职权也不断扩大。无论是纪律审查还是监察调查，均被赋予必要手段和措施，对被审查调查人的身份信息、财务状况、家庭情况、社会关系等进行摸排调查。在这一过程中，往往涉及被审查调查对象的隐私，有可能对其隐私权造成一定的侵害。

依据隐私权保护理论，其保护范围受到公共利益限制，具有应然之克减性。［2］纪检监察机关对于被审查调查人相关信息的搜集就属于基于公共利益，只要遵循程序正当性原则，就不认为是对被调查人隐私权进行侵犯。反之，若对被调查人隐私权过度保护，往往会对执纪执法人员查明事实造成妨碍，使得被审查调查人以此规避审查调查。这就提示，理性平衡审查调查与隐私权保护之间的彼此张力至关重要。

从现有纪检监察相关立法情况看，《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）、《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称《实施条例》）、《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》（以下简称《工作规则》）、《中国共产党纪律检查委员会工作条例》（以下简称《工作条例》）中，涉及被审查调查人隐私权的相关规定，尚存在内容模糊宽泛等问题。同时，审查调查实践中，亦存在程序理性不足等瑕疵。然而，随着执纪执法权限、监督对象范围以及审查调查措施的延展，被审查调查人的信息及隐私无疑更多地暴露在执纪执法人员面前，进而对其隐私权的保护提出了巨大挑战。这就需要立足纪律审查监察调查这一特定场域，对既有实像进行困境分析，拟制完善相应镜像构造，丰富其应有规范意蕴。

二、三重困境：审查调查场域的实像分析

（一）困境一：概念边界模糊

《民法典》颁布施行后，强化了对公民个人隐私权的保护。其中，第1032条对公民的隐私进行了解释和界定：隐私是自然人的私人生活安宁和不愿为他人知晓的私密空间、私密活动、私密信息，任何组织或者个人不得以刺探、侵扰、泄露、公开等方式侵害他人的隐私权。但值得注意的是，虽然《监察法》第18条明确规定，“监察机关及其工作人员对监督、调查过程中知悉的国家秘密、商业秘密、个人隐私，应当保密”，且其《实施条例》相关条款中亦有规定，但是上述规定明显具有内容模糊宽泛的局限性，因为二者均对何为“个人隐私”缺少明晰说明，对隐私的边界和范围更是缺少具体框定。

关于审查调查涉及隐私及隐私权相关概念，在法理学和法哲学上确应进一步地追问求解。因为基于法律属性的不同，不同法律关于隐私内涵和外延的界定自有差异。《民法典》属于私法，调整和保护的是私人法益，而《监察法》及其《实施条例》属于公法，调整和保护的是公共法益，故二者对于隐私概念的适用纵然不同。同样，亦有学者主张，民事诉讼与刑事诉讼涉及的隐私问题应作差异化解读，［3］这就更加佐证和支持了上述观点。当然，《监察法》及其《实施条例》与刑事法之间的法律属性亦不相同，比如其审查调查的内容是职务违法和职务犯罪行为，而不是一般刑事犯罪行为等。虽然理论和实践中要努力实现彼此衔接，但关于隐私权及隐私概念是否等同以及如何不同无疑亟待回应。由是可见，审查调查过程中涉及隐私权保护问题，简单套用《民法典》或刑事法中相关概念的做法当不可取。

（二）困境二：操作自由度大

《实施条例》第55条规定，“监察机关在初步核实中，可以依法采取谈话、询问、查询、调取、勘验检查、鉴定措施；立案后可以采取讯问、留置、冻结、搜查、查封、扣押、通缉措施。”《工作条例》第36条规定，“纪律审查工作应当依规依纪采取谈话、查询、调取、暂扣、封存、勘验检查、鉴定等措施，以及通过要求相关组织作出说明等方式，收集证据，查明事实，处置违纪所得。”以上表明，纪检监察机关在审查调查过程中，可以使用的手段较为宽泛，但目前对于具体手段的选择适用尚缺乏更加科学理性的内部监督特别是外部监督机制。同时，基于“党纪严于国法”“纪在法前”的党内要求和法理精神，审查调查工作不仅涉及被审查调查人的个人身份、家庭信息、财务状况、社会关系，还涉及政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律这“六大纪律”等。这就无疑使得办案人员具有掌握被审查调查者更多隐私的机会，同时也增加了侵犯其隐私权的可能性。

不仅如此，对于不同被审查调查主体，即涉嫌违纪的党员干部、涉嫌严重违法的犯罪嫌疑人以及相关证人等，对其隐私权保护的内容、范围是否需要区分辨别以及如何区分辨别等，《监察法》及其《实施条例》以及《工作规则》《工作条例》亦均未作出回应。而且，对于线索排查、初核、立案审查或调查、留置等不同审查调查阶段的隐私保护亦未分别规范。当然，对于以上不同情形，涉及证据调取的尺度范围、隐私权克减的限度、案件公开形式范围等内容，无论在文本规范还是操作层面，更是处于模糊的灰色地带，从而导致各地纪检监察机关在个案中的具体做法千差万别。

（三）困境三：权利救济乏力

近些年来特别是监察体制改革以来，以公务员为代表的相应群体的权利救济问题逐步成为研究热点。［4］日渐增多的主张认为，目前包括隐私权在内的权利救济机制欠缺完善。［5］［6］纵观和检视《监察法》，相应问题确实值得探讨，比如：第53条规定，各级监察委员会应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督，但这种监督仅限于听取和审议专项工作报告、组织执法检查以及举行人大相关会议时，就相关监察工作中的有关问题提出询问或者质询；第60条规定了监察机关及其工作人员出现侵犯包括隐私权在内的五类情形时，被调查人及其近亲属有权向该监察机关申诉或向上级监察机关申请复查，但这种申诉或复查更是“内部监督”“自我纠偏”；第67条规定，监察机关及其工作人员对于公民、法人和其他组织的隐私权等合法权益造成损害的，依法给予国家赔偿，但往往仅限于以赔偿金为主的财产型赔偿，未就职务和名誉恢复等作出明确规定。其实不仅是《监察法》，即便是《实施条例》《工作规则》《工作条例》等，亦均未作出进一步回应或者明确性规定。

另外，是否允许律师介入审查调查，一直是强化反腐与保障人权彼此平衡中最激烈的争点之一。然而，与行政和刑事案件不同的是，依据《监察法》及其《实施条例》等，以律师为代表的代理人或辩护人目前并不被允许介入，被审查调查人由此处于孤立状态，其个人隐私权等权益更容易受到侵犯。这到底是《监察法》及其《实施条例》在实体和程序上的略显缺位，还是说审查调查期间律师原本就不应介入？对此，有学者认为，目前监察调查程序的封闭性，可能会导致侵权现象甚至冤假错案的发生，故律师作为法律共同体的重要成员，介入监察调查程序确有必要性，其对于法治反腐的推动作用远大于阻碍作用。［7］更有主张认为，这既是强化人权保障的必然要求，也是与刑事诉讼程序衔接的现实要求，更是有效开展监察工作的重要保障，但关键在于科学的制度设计。［8］［9］

三、进路完善：审查调查规范的应有意蕴

（一）廓清概念：框定内涵与外延

已如前述，隐私权的概念在不同部门法或不同应用场域，其内涵与外延理应不同。审查调查实践中，倘若一厢情愿或简单粗暴地套用民事法或刑事法中隐私权的概念和适用，显然是缺乏政治理性和法律思维。法学是一门精细的科学，法治的前提是规则之治。审查调查相关法律规范和党内法规等，必须对隐私权保障提出原则性指引，对相关概念进行廓清，特别是就其内涵与外延进行准确框定。不仅如此，还应就不同类型被审查调查对象、证人等相关人员，以及不同审查调查阶段、不同审查调查内容的隐私权保护，分别作出相对明确的规范。否则，便会由于概念的模棱两可和规范的相对缺位，既容易导致对被审查调查者隐私权的侵犯，也容易使隐私权“保护”成为被审查调查者阻碍审查调查的借口。当然，相关可能的“侵犯”或者“维权”更易成为社会关注甚至炒作的热点，进而影响和挑战审查调查工作的严肃性、权威性和法治性。

由上可见，审查调查中涉及的隐私权保护相关问题，已经成为法社会学、法政治学尤其是监察法学这个新兴交叉学科必须回应的时代命题，且具相当紧迫性。这就需要以全球化视野，运用比较法学和历史研究的方法，理性吸收借鉴其他国家地区和中华法系传统的宝贵经验，藉以补充完善既有审查调查规范的应有意蕴。无论如何，总的逻辑理路应该是，牢牢坚持纪严于法和纪在法前，公职人员尤其党员干部，不应等同于普通社会公民，必须对党忠诚老实，在党面前没有秘密。也就是说，在审查调查中，个人隐私在组织要求和办案需要时，应该而且必须最大限度地报告说明。另外，基于社会监督和警示教育需要，纪检监察部门应依案件类别，以一定形式在一定范围进行公开，但相关内容和边界，尚需进一步作出规范性回应。

（二）规范程序：操作理性和自洽

《监察法》及其《实施条例》以及《工作规则》《工作条例》等，均规定了较为宽泛和可选择性的审查调查手段与内容等，可谓在实然性方面已较为周善，但在规范性特别是操作性方面仍显不足。“有限理性人假设”理论认为，人的行为理性是在心理环境的限度之内起作用的，是有限理性而非完全理性。［10］［11］也就是说，个体在对事物的认识和判断过程中，非理性因素与理性因素共同起作用，理性因素虽是主导，但非理性因素不可忽视，故其作出的选择或决策不可能均达到理想的完美状态。［12］［13］故将该理论置于审查调查现实场域中考察，如何才能使相应行为尽可能地做到科学理性呢？解决困厄之境的关键在于，应进一步完善规范程序和监督机制，使审查调查行为特别是选择空间较大的相关手段与重要内容的确定，始终坚持以组织意志和组织行为出现，切实编密织牢防止“私意”转化为“公权”或者说“公权”沦落为“私意”的机制网络，既使执行人和参与人自觉理性办案，也使组织意志和组织行为把关有力，避免权力被肆意滥用或者组织决策机制失灵。

值得注意的是，目前各地纪检监察机关对于可能侵犯隐私权等相关权利的个案做法可谓差异较大。究其原因，既有“公权”对“私意”的把控不严，更有“公权”与“公权”不同主体对规范标准的把握不一。这就要求不断地对相应规范进行完善细化，并强化对办案人员职业素养和实践操作的训练，以求达到“公权”与“私意”彼此契合的个人与组织之间的自洽，以及“公权”与“公权”步调一致的不同组织之间的自洽，进而彰显和提升审查调查工作的公信力。另外，还应注意的是，对外宣传报道时，涉及被审查调查人特别是第三人隐私权的相关内容应尽可能地作必要性取舍和技术化处理。对于被审查调查人的违纪违法性质和具体表述应客观理性、精准画像，不应任意放大和绝对否定，否则就会向党员干部和社会公众传递这样一种信息：出事前“完美无缺”，出事后“一无是处”。若然，恐怕有时候既不符合客观事实，也有违组织在干部管理使用方面的自洽形象，同时还可能侵犯被审查调查人隐私权等相关权利。

（三）强化救济：坚持原则和自信

古老西方法谚曰：“无救济则无权利”，意指权利若无实质保障，法律则将形同虚设。遑论人类个体的理性是有限的，即便纪检监察组织作为集体不存在权力滥用之情形，因客观条件所限亦非绝对“理性人”，也有侵害隐私权等相关权利之可能。故审查调查中，强化被审查调查人权利救济是一个颇具挑战的应然命题。就实施进路和内容靶向而言，主要是应实现权利监督和司法救济的双轮驱动，前者包括内部监督和外部监督，后者则应包括律师介入以及对侵权责任的民事救济、刑事救济等，但绝非对审查调查行为或者结论的司法干预或更正。

就内部监督而言，关键在于纪检监察系统应愈来愈清醒地认识到，被审查调查者的隐私权等相关权利时刻处于危险状态之中，故应不断完善自我监督机制，强化系统内的自我纠偏，拓展内部监督的广度和深度。就外部监督而言，目前人大监督的制度设计偏重于听取报告、执法检查、会议质询等，显得相对宏观被动，个案主动监督尚有空间，这就需要通过优化规范进行补强。就司法救济而言，主张律师介入审查调查，既是司法救济的前奏，也是社会监督之维，更应是“谁来监督监督者”这一必答题的标准答案之一，实乃规范公权、保障私权的法治动力所趋。但必须警惕和注意的是，目前有主张认为，司法救济应介入纪检监察处理处分等相关结论的修正，并提出以现行行政诉讼制度为蓝本，在人民法院设立专门审判庭的谋设。［14］如此观点，确应值得商榷。因为我国必须坚持中国特色社会主义法治方向这个基本原则，把准道路自信、理论自信、制度自信、文化自信中的法治向度，自觉避免滑入西方所谓“三权分立”“司法独立”的“虚伪陷阱”。故审查调查不应完全具有法律上的可诉性，司法救济必须明确边界而不能越界，被审查调查者对于侵犯其隐私权等，可以提出民事甚至刑事诉讼，但人民法院不应介入党纪政纪结论处置。

结语

隐私权保护是一项永远在路上的人权命题。审查调查场域不是法外之地，被审查调查人的权利克减应被严格限制。［15］本文关于审查调查中隐私权保护问题的讨论，既是一个靶点，更是一个切口，旨在打开和透视审查调查场域中权力监督和司法救济的整体面向，其关键在于规则补正及其法治塑造。就前者而言，有两点极为重要：一是基于审查调查工作政治属性的首要性和独特性，涉及隐私权的规范意蕴和规范操作，必须以相应规范的优化重构为前提，且要注重党内法规与国家法律的有效衔接；二是司法救济当以律师介入为重要靶向，但绝非司法直接干预审查调查甚至变相越俎代庖，切实以现实规范回应“党大还是法大”这个伪命题以及“权大还是法大”这个真命题。对后者而言，关键是要锚定审查调查者以及纪检监察组织这一操作主体，使其逐步实现从“有限理性人”到无限接近“完全理性人”的内在转变。总之，要始终以国际视野，坚持中国特色，以求是的态度和比较的方法，从优化重构规范与强化理性操作双重路径，不断提升审查调查工作中包括隐私权在内的人权意识和保障水准。