西藏应急预案体系建设诌议*

杨 薇

2003年以来，西藏应急预案体系经历了从“无”到“有”、从“有”到“全”、从“全”到“优”的发展历程，实现了里程碑式的跨越发展［1］。西藏的突发公共事件除了具有不确定性、危害性、紧迫性等共性特征外，还具有地域性、民族性、隐蔽性等个性特征。应急管理的主要任务是如何有效预防和应对各类突发公共事件，将突发公共事件的负面影响降到最低。预防和应急准备是突发公共事件应对的第一阶段，从某种意义上说也是最重要的阶段，应急预案是这一阶段的核心，科学有效的应急预案体系在整个突发公共事件应对之中的地位和作用可见一斑。

制定应急预案是应急工作有序高效开展的前提和基础。应急预案是针对可能发生的突发公共事件预先制定的应对方案，以确保迅速、有序和有效地开展应急救援行动，减少人员伤亡和经济损失。应急预案的基础是对突发公共事件的风险进行识别，对突发公共事件可能造成的后果和损失进行评估，事先明确应急处理主体的责任，确认应急救援人员、技术、设备、设施、物资和救援行动到位，并对应急指挥和协调作出预先安排。西藏还面临经济发展相对滞后，自然灾害易发频发，自然环境恶劣，社会环境复杂，反分裂斗争形势严峻等状况，加强应急预案体系建设对西藏具有特殊的现实意义。推进西藏应急预案体系建设是一个漫长而复杂的过程，当前西藏应急预案体系建设存在的不足，也将成为今后西藏应急预案体系建设的方向。

一、西藏应急预案体系建设的基本情况

习近平总书记在中央第七次西藏工作座谈会上明确指出：“坚持稳中求进工作总基调，铸牢中华民族共同体意识，提升发展质量，保障和改善民生，推进生态文明建设，加强党的组织和政权建设，确保国家安全和长治久安，确保人民生活水平不断提高，确保生态环境良好，确保边防巩固和边境安全，努力建设团结富裕文明和谐美丽的社会主义现代化新西藏。”［2］这为西藏应急管理工作指明了方向和目标。为强化社会大局安全稳定，全面提升政府维稳处突的能力和水平，实现西藏长治久安，按照《中共西藏自治区委员会关于制定国民经济和社会发展“十四五”规划和二〇三五年远景目标的建议》的要求，应急处突预案体系要更加科学完善，应对重大风险的预案方案要更为健全［3］，因此，必须从国家发展的战略高度，围绕维护西藏社会稳定和各族人民的根本利益，不断推进西藏应急预案体系建设，使得西藏的应急预案体系建设与西藏经济社会发展相匹配。

第一，应急预案体系建设取得了重要进展。在“分类指导、分级负责”的基本框架下，围绕西藏地方应急处置的需要，遵循国家应急预案体系的要求，依托西藏各级党政部门，依靠科技创新，西藏建立了以地方综合应急预案为指导的应急预案体系，包括自治区级和地市级总体预案、专项预案和部门预案，以及基层各级各类应急预案。近年来，西藏制定了包括专项、部门、地方、单位等各类应急预案近5000个，已基本建成覆盖自治区、市（地）、区（县）三级的应急预案体系。［4］

第二，应急预案发挥了重要的社会凝聚作用。在应急管理体系建设初期，应急预案承担了应急管理体制、机制和法制的功能。随着西藏应急预案体系的快速发展，极大地促进了各级各类应急管理机构建设和体制机制的完善，加强了各级政府部门和企事业单位的应急协同力量，单位、社会组织和基层组织也可以参与到突发公共事件的预防和处置，全面推进了西藏应急管理实践。从最终结果上看，突发公共事件发生后，各级政府、有关部门、单位组织和各类人员可以进入应急状态，按照应急预案开展处置工作。

第三，应急预案的编制逐渐成为社会共识。随着西藏应急预案体系建设的不断完善及其社会作用日益突出，社会各界越来越重视应急预案。应急预案的编制和完善已成为各级政府、有关部门和大多数行业应对突发公共事件的自觉行为。抗震救灾、防汛抗旱、森林防火、交通运输、安全生产、卫生应急等领域的应对思想也从原来的“要我编预案”不断转变为“我要编预案”。企业、社区、学校等基层单位普遍把应急预案建设作为加强管理的重要组成部分，纳入日常工作。一些地方在非常规突发公共事件发生后，及时总结经验教训，相互借鉴，制定应急预案。区内区域间应急管理联动机制也把将应急预案的编制作为应急联动的重要基础，通过应急预案明确分工和责任，完善应对机制，增强响应能力。［5］

第四，西藏应急预案体系建设目标。应急预案体系建设作为一项整体性工作，旨在整合区域内各级各类应急预案，建立政令统一、责任明确、指挥顺畅、配合有序、反应灵敏、处置及时的突发公共事件应急响应机制，提高突发公共事件预防和处置能力，最大限度地减少其造成的危害，有效维护国家安全和人民生命财产安全，促进西藏经济社会长治久安和高质量发展，建设社会主义现代化新西藏。

二、西藏应急预案体系建设存在的不足

近年来，西藏应急预案体系建设虽然取得了一些成绩，但作为一项新生事物，西藏应急预案体系建设还不完善。

（一）应急预案操作性较差

应急预案本质上是一种风险管理工具。风险评估不仅是消除和预防各类突发公共事件发生的基础，也是保证应急预案体系的针对性和可操作性，确保应急预案发挥应急响应指南功能的前提。［6］因此，在应急预案体系建设的过程中，地方部门编制应急预案应当在确定致灾因子、开展风险评估和调查应急资源的基础上进行，这便要求应急预案具备较强的针对性，而不具有适用于不同风险场景和应急资源储备的普适性。

在现实中，西藏现有预案内容同质化严重，缺乏针对性、可操作性不强的问题比较严重。部分机构编制预案，并没有对当地风险进行科学评估，只是简单照搬照抄，还有一些机构将应急预案编制工作完全外包给对当地情况不甚了解的区外企业，这都不利于形成符合当地实际的操作性较好的应急预案。造成这种现象的部分原因在于，预案是编制主体迫于上级要求和行政形式，为了应付上级检查或者为了完成任务“照猫画虎”而制定的，缺乏对风险的针对性分析和可利用资源的调查，使得预案“上下大小一般粗”，严重脱离预案适用范围的实际情况。一些地方在编制预案时没有对突发公共事件及其引发的次生灾害进行系统分析，以致预案中对应急处置措施考虑不完善，导致预案难以实施。在突发公共事件发生时依据这样的预案进行处置无疑会事倍功半，甚至贻误处置时机。

（二）预案管理欠缺规范性

应急预案管理是一个不断修订和完善的动态过程，应急预案亦需要通过切实有效的应急演练和实践经验总结进行定期修订。目前，一些地方政府尚未将应急预案管理纳入日常工作，也不能创新应急预案管理模式和管理方法。实际上，一些编制人员是应上级的要求，作为临时身份参与应急预案管理。有的工作人员甚至错误地认为有了预案就意味着有了保险，便没有研究如何加强日常管理，减少突发公共事件发生的必要。

就目前西藏应急预案编制而言，还存在重编制轻落实，预案侧重于临时性编制，缺乏严格规范的应急预案制定、修订程序。具体来讲，一是部分地方部门应急预案编制缺乏统筹规划，导致预案重复、交叉重叠，甚至相互冲突，空白区域亦未能得到及时填补。二是在编制应急预案时缺乏沟通，没有组织相关共同人员参与预案编制，有的地方部门甚至在不征求相关单位意见的情况下就直接将应急预案报送审核的情形。三是应急预案的编制缺乏严格的审查。大多数地方政府部门没有举行专门会议审查预案，印发的文件种类也有不同的规格。四是应急预案的编制缺乏备案。上级部门和单位缺乏对下级部门和单位的应急预案进行科学及时的备案和归档整理，加大了相关应急预案的衔接优化难度。此外，各地政府部门普遍存在人员缺少、任务繁重、经费不足、队伍素质不均等问题，也影响了应急预案管理水平。［5］西藏基层应急预案编制工作滞后也比较突出。应急预案是应急管理工作的必要前提，但由于一些基层单位没有认识到应急预案的重要性，没有给予足够的重视，甚至认为应急预案是可有可无的，这也造成了西藏基层应急预案编制工作的滞后。

（三）应急预案之间衔接不足

由于西藏现行应急管理体制，各部门之间的纵向应急管理机制较为完善，但横向责任关系不明确，存在交叉重叠、管理脱节的现象，特别是在处理跨行政区域的事故时，难以促进行政区域之间形成强大的应急救援组织网络，部门之间的协调合作难以高效实施。

具体来说，一方面，纵向预案体系标准过于统一，上下级应急预案之间区分度不高，同质化严重；另一方面，在纵向预案上，因各部门只是关照本部门的体例和标准，造成不同预案主体预案之间的横向衔接不够，不能合理连接同级预案、上下级预案、政府和企业间的预案，在组织结构、责任划分和处理流程等方面都存在冲突与矛盾。有的专项预案、部门预案与基层预案之间缺乏有机衔接，导致单位之间应急协调不到位。还有因次生衍生灾害出现而需要启动的综合预案，虽然基本建立，但两个预案之间因缺乏必要的连接等问题，不同程度影响了事件处置效率。

（四）应急预案宣传教育与演练不足

应急预案是应对突发公共事件的行动方案，为增强公众的忧患意识、社会责任意识和自救、互救能力，非涉密的应急预案应在公众范围内进行宣传教育和演练。但在现实情况中，应急预案编制主体重预案文本编写、轻预案宣传教育与演练的问题在西藏广泛存在，预案仅只是“写在纸上、挂在墙上”，公众对应急预案的存在并不了解，更不要说知晓应急预案的具体内容，使得应急预案更加形式化，实际的应急管理活动很难按照应急预案展开。

“未经过演练的应急预案是低效的预案”［7］。一些部门忽视了应急预案动态管理的重要性，将预案的发布视为预案工作的终点，在预案编制完成后便将其搁置。由于应急演练缺乏优化机制，应急演练与预案修订脱节，导致预案运行不畅，部门间应急联动滞后。当突发公共事件发生时，应急管理主体往往脱离应急预案而采取临时性决策，而在时间紧迫、信息有限、资源不充分条件下作出的临时性决策无疑具有更大风险。

三、西藏应急预案体系建设的方向

加强应急预案体系建设，对西藏而言有着特殊的现实意义。为进一步提升西藏应急管理工作的质量，应着力从以下几个方向进行应急预案体系建设。

（一）提升预案权威性和可操作性

应急预案是在突发公共事件发生前制定的一套行动方案，在整个应急管理活动中，起到指导性的关键作用。应急预案能否在突发公共事件中发挥作用，除了应急预案本身编制科学之外，还必须要求得到不折不扣的贯彻执行，换言之，就是要保证应急预案的权威地位，只要突发公共事件事态还未超出预案设定的情形，就应严格按照预案执行，突发公共事件应对过程中不得出现处置主体的意志凌驾于应急预案及其确定的程序之上。与此同时，由于突发公共事件的不确定性，若出现预案编制时未能预见到的复杂局面，就要求处置主体在应对中随机应变，具有较强的危机决策能力和责任担当。

为提高预案的可操作性，预案的内容应该涵盖应急管理工作的全过程。完整的应急预案应该包括准备、响应、恢复和预案的评估改进，必须形成一个有机联系并有效改进的体系。为保证应急预案具有科学性、可操作性，必须系统认识和全面评估所潜在的致灾因子，根据应急管理和风险治理的理论，完善应急救援力量和可调配资源的情况，为预案编制提供建设性意见。作为应急预案的源头环节，风险评估是改进应急预案工作的“最重要的基础性工作”［8］。发达国家在制定应急预案前基本都需要进行风险评估，而我国西藏对突发公共事件的风险评估仍处于起步阶段。西藏各级政府部门要树立科学的风险评估理念，根据所辖区域的风险情况，开展风险识别、分析和评估，制定应急预案。

（二）提升应急预案管理的规范性

习近平总书记在中央政治局第十九次集体学习时的讲话指出，要加强应急预案管理，健全应急预案体系。自2003年至今，围绕“一案三制”为核心的应急管理体系经过近20年的建设，西藏已基本建立起“横向到边、纵向到底”的应急预案体系，但预案编制的规范性亟待提高，为应对这一问题。首先，要提供基层预案编制的条件，成立预案编制领导工作小组，做好预案编制的机构、人员等准备工作。现有预案大部分由政府各部门人员编制，尚未成立预案编制小组，我国《突发事件应急预案管理办法》明确要求：应急预案编制部门和单位应组成预案编制工作小组，吸收预案涉及主要部门和单位业务相关人员、有关专家及有现场处置经验的人员参加。编制工作小组组长由应急预案编制部门或单位有关负责人担任。因而预案编制部门应当严格按照编制程序，成立预案编制领导工作小组，利用各方面人力资源参与预案编制，广泛征求专家及社会公众的意见增加预案编制的规范性和可操作性，克服编制中出现的专业性缺乏、社会参与性不足的问题。其次，开展风险评估和应急资源调查。应急预案是对事故发生后可能造成的后果和损失进行评估，提出控制风险和控制隐患的措施。同时，全面调查突发公共事件时最先可用的应急资源，为应急预案的编制提供依据。再次，加强应急预案评估和修订。预案评估的目的在于实现应急预案的动态优化和科学规范管理。根据时间顺序，应急预案评估可分为预案制定前评估、预案演练评估、应急管理事后预案评估。预案制定前评估主要是指根据以往突发公共事件的突发事件，对西藏社会可能发生的突发公共事件进行识别和分类，预测突发公共事件发生的可能性和可能产生的后果，以便通过评估前方案的制定，使方案更加符合西藏实际，运行更加有效。预案演练评估是预案演练后的评价。通过对预案演练的评价，试图找出预案在人员分工、部门联动、资源调度等方面存在的问题，通过对预案演练的评价可以更具体地发现预案中的问题，以便对预案进行进一步的改进。应急管理事后预案评估是指对突发公共事件发生后的一系列行动进行分析评价，包括预案启动、预案执行和事后恢复等。应急管理预案的事后评价比前两者更准确、更具体，对预案的改进更为重要。此外，在信息化时代，应急预案的数字化是大势所趋。在对预案进行编制时，为了保证预案的实用性以及合理高效性，应以数字化的形式对应急预案编制的全过程予以记录，以便结合评估更及时地修订。

（三）加强预案之间的沟通衔接

突发公共事件造成的危害和后果往往不是单一的，而是通常有复杂的连锁反应。因此，针对这一特点，需要多个部门在应急响应中进行协调配合。在制定预案时，应将可能受到紧急情况影响的所有主体列入计划，提前进行沟通协调和约定，加强主体间的相互合作。广泛听取有关部门、单位和专家的意见，并与相关预案建立起良好的衔接关系。涉及其他单位职责安排的，应当书面征求有关单位的意见。在有需要时，与社会各界进行公开咨询。突发公共事件发生后，各部门按照协议开展应急响应和应急救援，组织社会救援力量。如果各部门事先不进行沟通和协调，在应急响应过程中任务可能会重叠，造成混乱，不利于抢险救援工作。面对紧急情况，单个部门的力量远远不够，各部门之间的信息交流、沟通协调对形成高效的区域联动的应急网络尤为重要。此外，还要加强上下级预案之间的交流、衔接，使上下级机构之间的应急联动顺利进行，实现上下级预案应急处置的无缝整合。

（四）积极开展应急预案宣传教育与演练

开展应急预案宣传教育的对象主要包括与应急预案实施密切相关的管理人员和专业救援人员、各级政府和有关部门的工作人员以及广大群众。对与应急预案实施密切相关的管理人员和专业救援人员的培训，应当通过编制、发放培训教材、举办培训班、举办工作研讨会等方式开展。对于各级政府和有关部门工作人员的培训，可将方案研究纳入领导干部、公务员和应急管理干部的日常培训。需要公众参与的非秘密应急预案，政府部门则可通过开展讲座、举办比赛、免费发放纸质宣传材料、互联网、电视等多种媒体广泛宣传。特别是依托网络信息技术，通过“西藏自治区应急管理厅”“西藏互联网应急中心”“昌都应急”“山南应急”“西藏加查应急”等自治区、市（地）、区（县）级政府微信公众号平台，大力宣传应急预案的相关知识。通过应急预案进行宣传教育，让相关人员和社会公众能提前熟悉突发公共事件应对的具体流程，避免耽误应急处置而造成更为严重的后果。与之相对应，还需要积极开展预案的演练。相关部门应当定期组织公众进行，在检验性演练和示范性演练的基础上，依据事件类别开展研究性演练。可以根据预案演习的具体情况，找出预案中存在的问题，进行及时修正，形成预案“编制—演练—评估—再编制—再演练”的动态管理模式，以使预案更为契合实际的突发公共事件应急管理，杜绝使预案演练成为表演和走形式、走过场，避免“只演不练”。