浅谈如何发挥机构编制实名制数据库作用

杨振风 刘 明

机构编制实名制数据库是科学合理配置机构编制资源的基础支撑，涵盖了行政事业单位各类机构、编制、人员等信息，是将机构编制管理同组织、人事、财政、社会保障等工作有机结合的数据基础，也是严格落实机构编制管理法律法规和政策规定所进行的标准化、科学化管理的重要途径，其核心内容在于机构编制的动态化、精细化管理。要依托实名制管理信息平台，以数字赋能、整体智治为动力，积极提升实名制系统精准化、规范化、科学化水平，按照“总量控制、动态调整、周转使用”的管理要求，畅通数据共享、探索数字智控、完善数据监管，不断提升机构编制数字化管理水平。

一、建立机构编制实名制数据库的意义

机构编制实名制数据库的建立，目的是为了通过直观的数据呈现和精细化的数据分析，更加科学化调控机构、编制和实有人员的配置。从长远目标看，建立机构编制实名制数据库，可以更好地服务于政府管理体制改革，有效管理机构编制和实有人员增长。

结合实际情况，目前洛阳市机构编制数据库已具备上下联动、横向协配的功能，以实名制数据库为载体，以人员编制审核为基本内容，将审批的机构、编制和人员一一对应起来，实现了三个转变。

（一）规范管理，制度先行，实现机构编制实名制管理从散乱式向规范化转变。洛阳市委编办以巩固治理“吃空饷”为契机，于2017年由编办、组织、纪检、人社、财政五部门联合出台《洛阳市机关事业单位机构编制实名制管理暂行办法》。通过健全管理机制，堵塞工作漏洞，进一步完善出入编办理程序，特别是对退休、调动、辞职、辞退、开除等出编流程，领导干部调任，领导职数核准等方面提出了明确要求，用制度管住管好编制资源，弥补了传统管理的薄弱环节，形成了系统完整的出入编业务办理闭合回路，为全市机构编制实名制数据的应用发展提供了制度保证。

（二）部门联动，协调配合，实现机构编制实名制管理从割据式到协作式的转变。洛阳市委编办在充分调研的基础上，与组织、人社、财政、纪检等部门进行反复沟通，最终达成共识，通过部门协同配合约束机制将机构编制实名制管理链条上的各环节结合起来，实现了管编制、管人员、管经费、管社保等多环节的有机统一，通过实现实名制数据的互通共享，共同推动机构编制管理从各自为政、相对独立的状态向相互协调、彼此合作的状态转变，真正使机构编制实名制管理这项综合性极强的工作紧密衔接、高效运转。

（三）动态监管，跟踪预警，实现机构编制实名制管理从柔性到刚性的转变。为实现机构编制从决策到执行的全过程动态监管，充分发挥实名制管理系统这一“全景平台”作用，洛阳市委编办通过建立长效机制对部门和县区落实实名制管理各项规定、及时准确更新实名制信息、用编进人和减人出编、使用职数配备干部等操作进行实时监控，对违规设置机构、超编进人、超职数配备干部、“吃空饷”等机构编制违规违纪行为实行跟踪监管，使各部门、各县区对机构编制的刚性约束意识普遍提高，不仅强化了机构编制管理秩序，也维护了机构编制管理的权威性，形成了机构编制“严管严控、齐抓共管”的良好局面。

二、制约机构编制实名制数据应用效能的原因

（一）数据库技术迭代慢，计算能力欠缺，实用性欠佳。河南省目前使用的机构编制数据库版本和底层架构是在2014年建立的，经过数年更新迭代，在操作上还是感觉卡顿感较强。特别是2021年对接使用中央库之后，使用方式、统计指标、计算逻辑都发生了一些改变，在使用上感觉系统还不太稳定，很多统计报表计算更新较慢、出错率较高，需要手工执行审核流程后才可重新计算。同时，在进行单机版客户端数据导入中存在数据丢失、排序混乱的问题。

（二）统计报表全而不专，基层实际需求满足较弱。目前机构编制数据库功能使用最多，同时为领导决策和业务服务使用的重要工具就是统计报表系统，但是目前这一系统在统计范围、统计逻辑上还有有待改进的地方。一是基层很多数据统计需求在统计表范围内并不能全部体现，还往往需要线下的二次加工，一定程度上影响了机构编制数据的利用效率。如现在的数据要求直观，但是数据库只能导出表格，不能形成直观的图表，而且局限于当前的数据，无法进行历史比对，在一定程度上影响到了数据的利用价值。二是由于内网电脑不能够接入互联网，内网上提供可使用的工具也有限，很多现在先进的统计工具软件不能在内网电脑上使用，而领导对统计报表又有很高的要求，现有的内网电脑软件无法做出符合标准和要求的图表，这可能会导致操作人员将数据拷贝至外网电脑上进行单独制表，存在泄密隐患。

（三）“人服务系统”的现状并未改变。按照目前信息化和数据化发展水平，智能信息系统已经大量投入并服务于我们社会的各类实践活动。但较为尴尬的是，在实际应用中，目前机构编制部门使用的这套系统由于研发团队人员更迭较快、技术欠缺，目前还停留在“人服务系统”的原始阶段。同时，机构编制实名制系统只实现了编制部门的自上而下纵向覆盖，没有实现与同级其他部门的横向连接，由此造成我们在实际应用过程中需要投入大量人力、时间反复进行数据录入、核对的基础性工作，无暇进行数据应用方面的探索和研究。

（四）统计人员业务能力需要不断提升。主要表现为具体负责机构编制实名制统计工作的人员业务能力和素质参差不齐。目前，编制部门新进人员的业务培训不是很及时、培训内容全但不专，业务操作主要靠老同志言传身教和查阅资料进行自学，学到的知识片面机械。即使是在岗多年的老同志，有时也不能完全胜任新时代机构编制统计工作要求，人员的因素制约和限制了机构编制实名制统计工作前行的脚步。特别是基层编办的统计工作人员经常更换，新接手人员又缺少系统性培训，短期内很难上手，直接造成统计工作的断档和质量不高。

三、提升机构编制数据应用效能的几点建议

机构编制实名制数据库作为机构编制实名制管理不可或缺的技术操作平台，其命脉在于数据的准确性和实效性，要能够全面、客观、准确地反映单位现状，需建立相关的配套制度以确立编办的基础地位和数据库的源头地位。要充分利用机构编制信息数据库电子化优势，进一步拓展信息分类检索、个性化统计分析需求等功能的研发，强化数据统计应用，为机构编制的科学管理提供重要参考。

（一）建立健全组织、人社、财政、编制多部门联动机制。目前，多部门联动虽然取得了一定成效，但是还存在一些漏洞，需要进一步完善。一是建立健全部门间协同配合的联动机制，加强与组织、人社、财政、巡察、审计等部门的沟通协作，实时更新人员调动、退休、离职、职务职级变动等变化情况，全面掌握单位机构规格、编制类型、经费形式、实有情况、职务职级配备等事项。二是结合控编减编新常态，继续严把人员入口关。用人单位需要补充人员时，严格执行申请使用空编增人程序，按照对超编党政群机关事业单位坚持“只出不进”的原则、对满编的单位坚持“出一进一”的原则、对空编单位调配人员坚持“岗位需求”的原则严把人员入口关。用人单位要先向编办提出使用空编申请，经机构编制部门审核同意后，组织人社部门才能办理人事调整、工资审批等事宜，真正实现各单位科学合理地补充人员。三是充分利用日常核查“吃空饷”工作，规范人员出口管理。各行政事业单位凡是涉及人员变动，有退休、辞职、辞退、开除、死亡、调往市外的人员，要先到编办办理出编手续后，组织、人社、财政等部门才予以办理相关调整手续，有效避免财政资金流失、“吃空饷”的现象发生。四是充分发挥机构编制部门的“龙头”作用，利用网络信息技术，建立与组织、人社和财政部门间信息和数据的交换通道，加快推进四部门数据共享共用，逐步实现四部门一套底数、一本账，形成权力运行的综合制约机制和封闭运行系统，促使编制、组织、人社、财政等部门互相配合、互相促进，进一步维护机构编制实名制管理工作的准确性、严肃性和权威性。

（二）运用实名制数据库数据分析，综合研判，优化资源配置。利用目前实名制数据库分析功能，通过对人员年龄结构分析，预估退休人员数量，加强超编单位管理，逐步消化超编人员。同时，在对省级开发区管理、扩权强镇经济发达镇试点、事业单位改革、优化政府组织结构等方面，通过数据分析，形成初步设计框架，及时与中央编办、省编办政策对接。利用数据分析结果，例如年龄结构、学历结构变化情况，对编制资源分配进行合理安排。例如，通过对洛阳市2019年至2021年的年龄结构进行数据追踪统计，我们发现人员年龄结构逐步向老龄化发展，因此在近两年的机关事业单位人员招录聘工作开展时，洛阳市委编办提出了要向年轻化倾斜的建议，对人员年龄结构老龄化且承担职能多的单位增加招录聘次，用于补充新鲜血液，提高机关运作效率。同时，还注重加强对县区实名制数据库信息的动态监管和实时监控，对县区上报的实名制数据进行认真审核，对一些违规操作和行为及时纠正，实行“亮红灯”预警。通过深入挖掘实名制系统的各项功能，科学运用大数据分析，不断推动机构编制实名制管理由局部管理、静态管理和单一管理向全程管理、动态管理和综合管理的全新管理模式转变，以及时、准确的机构编制统计分析数据做基础，为领导的决策和管理提供科学依据，为各项改革工作当好参谋助手。

（三）做好机构编制统计实名制管理人员培训的长期规划。一是机构编制统计实名制工作量大、点多、线长、面广，专业性强，加上中央对于机构编制统计工作精细化要求逐年提高，需要把学习创新作为一种常态，把业务学习、日常学习和集中培训相结合，把传统型学习和现代电子政务发展相结合，多形式、多渠道做好机构编制统计工作人员培训，形成制度化、系统化、长期化的培训规划。二是进一步探索加强统计人才的引入，强化培训，省级层面上要进一步支持基层编办电子政务中心的发展，着力打造一支既懂机构编制业务又精通信息化统计工作的复合型人才队伍。