国家行政体系改革逻辑：历史、理论与现实

杨兴坤

（北京建筑大学 城市经济与管理学院，北京 100044）

党的十九届五中全会提出了“国家治理效能得到新提升。社会主义民主法治更加健全，社会公平正义进一步彰显，国家行政体系更加完善，政府作用更好发挥……”新要求。因此，完善国家行政体系的改革，成为今后一段时期内改革的重要目标。人们往往将行政体系等同于行政体制或行政管理体制。一般来说，行政管理体制是指一个国家的行政机构设置、行政职权划分以及为了确保行政管理顺利进行而建立的一切规章制度的总称。所以，从本质上来说，行政管理体制就是一个国家的政体及其管理规章制度的总和。行政管理体制是由行政管理机构、行政管理权力与责任、管理制度、管理工作、管理人员等有机构成的管理系统。可以看出，行政体制的内涵也强调其系统性和整体性，因此，在某些语境中，行政体系与行政体制具有相同的内涵。但行政体系的内涵和外延比行政体制更宽更广一些。我们认为，行政体系是行政机构、行政权力与责任、行政制度、行政工作与任务、行政人员、行政信息以及行政财产与物资构成的有机系统。简单地说，国家行政体系是指一个国家的行政机构设置、行政职权划分以及为保障行政管理健康良性运行而建立的一切规章制度的总称［1］。

逻辑（Logic）是音译的外来词，狭义上指思维的规律及研究思维规律的学科——逻辑学，广义上泛指规律，包括主观的思维规律和客观规律。简而言之，国家行政体系改革的逻辑就是行政体系改革的规律，我们从历史、现实和理论的角度分析行政体系改革的三重逻辑。当然，历史是由一个个现实组成的，现实终将会成为历史；理论展现为现实，理论需要现实的实践来检验，现实的实践需要理论支撑。因此，这种历史、现实和理论的改革逻辑的划分，并不是绝对割裂的，而是有机统一的。

一、国家行政体系改革历史逻辑

新中国建立70多年以来，在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设方方面面都取得了令世界瞩目的成绩。随着各方面的发展，我国行政体系和机构改革也在不断地调整、完善和发展，总体来看，国家行政体系是与社会经济发展相适应的。纵观70多年改革发展历程，国家行政体系之所以能不断地完善，在于不断地兑现对人民的政治承诺以及党的坚强领导。

（一）对人民的政治承诺

国家行政体系改革的历史进程无不体现了党和国家对人民的承诺。党的十九大报告指出：“中国共产党人的初心和使命，就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴。”［2］这一初心和使命就是党对人民的承诺。不断增进人民福祉、实现人民幸福，是党的初心使命最集中的体现与现实反映，也是党对人民的承诺。

可以看出，每一次党的全国代表大会都对我国社会经济不同阶段任务作出了部署，明确了责任，实际上也就是向人民作出的庄严承诺。以最新一轮行政体系改革即2018年的改革为例，全面建成小康社会是党的十九大对人民、对历史作出的庄严承诺，要求坚决打赢脱贫攻坚战，让贫困人口和贫困地区，同全国一道进入全面小康社会。党的十九大后的行政体系和机构改革都体现和兑现了这一承诺。而当完成了脱贫攻坚任务，历史使命转向巩固和拓展脱贫战果的时候，党和国家又对行政体系和机构进行了适时的改革和完善，于2021年2月25日由国务院扶贫办（国务院扶贫开发领导小组办公室）改设、成立了国家乡村振兴局。

人民至上、生命至上，不惜一切代价保护人民生命财产安全和身体健康，在抗击新冠肺炎疫情中得到了淋漓尽致的体现，这也是党和国家对人民的承诺。这一承诺也体现在行政体系改革的实践中。2021年4月28日成立了国家疾病预防控制局。正是为了兑现承诺，国家对机构和行政体系进行了相应的调整和完善。

（二）党的领导与推动

从历次行政机构改革可以看出，新中国成立以来的每一轮改革背后都有党的身影，或者是党中央出台文件，或者是党的全国代表大会讨论和明确机构改革的方向或任务，或者是中央全体会议专门讨论机构改革的问题。新中国第一次机构改革（1951—1953年），中共中央于1951年11月出台了《关于全党必须紧缩编制、精简机构的指示》，其他每一轮改革，中央至少要作出两次决策部署。例如1982年第四次（改革开放后第一次）机构改革，党的十一届六中全会为体制改革创造了有利条件，其后，1984年10月党的十二届三中全会又出台了影响极其深远的《中共中央关于经济体制改革的决定》。在此后的几十年来，这一文件无论是对对经济体制改革还是行政体制与机构改革都产生了重要的影响。

从1993年的第六次（改革开放后第三次）机构改革开始，基本上形成了规范化的改革决策部署和改革流程，即党的全国代表大会确定改革方向或原则，并在党的全国代表大会报告中明确阐释和论述，然后中央委员会用一次全体会议讨论机构改革的方案，交由全国人民代表大会审议，审议通过后由国务院具体实施执行。

最近一次机构改革，即2018年开始的第十一次（改革开放后第八次）改革，2017年党的十九大对改革方向进行了明确，2018年2月党的十九届三中全会以及2019年10月党的十九届四中全会又专门进行讨论，出台文件或公报，对行政体系完善和机构改革加以再部署，2018年3月还出台了《深化党和国家机构改革方案》，2020年10月党的十九届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，对完善国家行政体系提出了更加具体明确的目标。一次党的全国代表大会（十九大）、一份文件（《深化党和国家机构改革方案》）、三次中央全体会议都讨论国家行政体系和机构改革问题，其强度和频率之高，历史上从未有过，足见中共中央对完善国家行政体系和机构改革的重视及其坚定的决心。可以说，没有党的坚强领导和推动，国家行政体系的完善与机构改革是很难顺利推进并向纵深发展的。

二、国家行政体系改革理论逻辑

简言之，国家行政体系改革理论逻辑就是其改革内含的一般规律。国家行政体系的不断完善，需要符合马列主义、科学社会主义、中国特色社会主义以及组织变革的一般规律和要求。

（一）化解经济基础和上层建筑之间的矛盾

马克思主义理论科学地揭示了人类社会发展的动力是生产力和生产关系、经济基础和上层建筑之间的矛盾运动。众所周知，国家行政体系、党和国家机构都属于上层建筑。人类社会发展至今，生产力和经济基础发展和变迁速度越来越快，随着生产力和经济基础的变化，生产关系和上层建筑要主动适应这种变化，要不断变革和发展，因此，同属于上层建筑的国家行政体系与国家机构也要不断改革。改革不是一劳永逸的，社会经济发展不会停滞，上层建筑的改革也就不会停歇，完善国家行政体系、推进机构改革的步伐也就不会停止。这既是完善国家行政体系、推动机构改革的根本动力，也是其背后的逻辑。

（二）精简机构、提升效能

从理论上来说，精简机构、提升效能一直是完善国家行政体系和推进机构改革的主要诉求，或者说是设计改革方案、推进机构改革的初衷。从我国历次行政体系和机构改革文件中即可窥见这一点。

1951年改革文件标题（《关于全党必须紧缩编制、精简机构的指示》）即有“精简机构”四字；1984年10月党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》提出的原则是“政企分开，简政放权”“为人民服务和精简、统一、效能”；1987年10月党的十三大报告强调“要贯彻精简、统一、效能的原则”；1992年10月党的十四大报告再次强调“按照政企分开和精简、统一、效能的原则”，推进改革；《关于党政机构改革的方案》（1993年3月7日党的十四届二中全会审议通过）明确提出“精兵简政，提高效率”。

1997年9月党的十五大报告再次指出“根据精简、统一、效能的原则进行机构改革”，1998年2月党的十五届二中全会公报指出“建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系”，1998年国务院机构改革方案重申了上述原则和要求。

2002年11月党的十六大报告提出“形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”。2007年10月党的十七大报告提出：“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。”“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”探索实行大部制，目的之一是减少部门数量、精简机构，同时也强调了提高效能。2012年11月党的十八大报告提出：“要按照建立中国特色行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”［3］

2017年10月，党中央在继续强调精简机构、提升效能的基础上，突出了强调了“体系”，提到了“党和国家机构职能体系”“政府治理体系”“政府职责体系”，更加强调全局性和整体性，改革的立意和高度更高，使得精简机构、提升效能的破题更容易［4］。十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确指出：“深化党和国家机构改革，目标是构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系。”［5］党的十九届五中全会将国家治理效能得到新提升作为经济和社会发展的重要目标之一，明确提出要达到国家行政体系更加完善的目标。

综上可以看出，精简机构、提升效能一直是完善国家行政体系和推进机构改革的重要目标和逻辑之一。

三、国家行政体系改革现实逻辑

行政体系改革不仅在理论上需要符合改革的一般性规律，更要不断地进行改革实践。国家行政体系改革现实逻辑指的是当前推进行政体系改革的实践活动。从行政体系改革的实践来看，其现实逻辑的驱动力主要来自国家治理现代化、社会经济发展以及民生需求。

（一）推进国家治理现代化

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过）提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”在此，中共中央清晰地明确了我国当前全面深化改革的总目标。

习近平总书记指出：“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”［6］显然，作为上层建筑的国家行政体系是国家治理体系的重要组成部分。因此，全面深化改革、实现国家治理体系和治理能力现代化必然要求完善国家行政体系。

整个国家行政体系和国家机构及其公务人员，是国家治理的重要主体，也是国家治理的对象。只有不断完善国家行政体系才能顺利实现国家治理体系和治理能力现代化。党的十九届五中全会（于2020年10月26日至29日在北京举行）通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》将“国家治理效能得到新提升”作为今后五年经济社会发展的主要目标之一，指出“社会主义民主法治更加健全，社会公平正义进一步彰显，国家行政体系更加完善，政府作用更好发挥，行政效率和公信力显著提升，社会治理特别是基层治理水平明显提高，防范化解重大风险体制机制不断健全，突发公共事件应急能力显著增强，自然灾害防御水平明显提升，发展安全保障更加有力，国防和军队现代化迈出重大步伐”。概而言之，完善国家行政体系与全面深化改革的总目标是一致的，完善国家行政体系必须以推进国家治理体系和治理能力现代化为导向，必须有助于提升国家治理效能。

（二）促进社会经济发展

不同历史时期、不同历史阶段，社会经济发展有不同的特点，面对不同的内外部环境。因此，为了促进经济发展，每一个时期都需要对相应的管理经济发展的职能部门进行相应的改革和调整。如果不适时进行这种改革和调整，作为管理经济发展的行政体系和行政机构就很难适应经济发展的需要，会成为制约经济发展的障碍。因此，对于每一轮机构改革而言，促进经济更快更好地发展都成为改革的应有之义，虽然每一轮机构改革的重点有所不同。

党的十九大报告指出：我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。不断满足人民对美好生活的向往，不仅是党和国家对人民的承诺，也是社会经济发展的主要目标，只有实现经济又快又好地发展，才能满足人民对美好生活的需要。《建议》指出：“发展必须坚持新发展理念，在质量效益明显提升的基础上实现经济持续健康发展，增长潜力充分发挥，国内市场更加强大，经济结构更加优化，创新能力显著提升，产业基础高级化、产业链现代化水平明显提高，农业基础更加稳固，城乡区域发展协调性明显增强，现代化经济体系建设取得重大进展。”［7］

我们应该看到，我国发展的质量和效益还不够高。新时代新阶段的经济发展必须贯彻新发展理念，“十四五”时期，必须以推动高质量发展为主题，坚持质量第一、效益优先，切实转变发展方式，提高劳动生产率，不断解放和发展社会生产力，巩固经济长期向好的基础，推动经济持续健康发展。因此，新时代也需要对服务和管理经济发展的行政体系和行政机构作出新的改革与调整。2018年这一轮改革因而成为历次机构改革中力度最大、涉及面最广的一次改革。

（三）回应民生需求

《现代汉语词典》 解释民生为人民的生计，即人民的日常生活事务，例如衣、食、住、行、就业、旅游、娱乐、家庭、公司、社团等。《左传·宣公十二年》指出：“民生在勤，勤则不匮。” 章炳麟在《訄书·商鞅》中论述“国政陵夷，民生困敝，其危不可以终一哺”。

现代意义上的民生有广义和狭义之分。广义的民生概念是指凡是同人民生活相关的，包括直接相关与间接相关的事务都属于民生范围内的事情。狭义的民生概念主要是从社会生活和公共管理角度着眼，指人民的基本生存和生活状态，以及人民的基本发展机会、基本发展能力和基本权益保护的状况，等等。

国际上通行的、具有可比性的民生指标是社会保障、义务教育、公共卫生、就业保障和住房保障。党的十七大报告、十八大报告、十九大报告对民生都用专门的条目进行了论述，党的十七大报告和十八大报告概括为“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，党的十九大报告概括为“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”。上述所涉及的教育、医疗、卫生、养老、住房等领域及其职能部门和机构的改革一直是行政改革的重点。

2018年国务院机构改革，组建国家医疗保障局、国家粮食和物资储备局、国家市场监督管理总局、国家卫生健康委员会、文化和旅游部等。2021年2月25日成立了国家乡村振兴局，2021年4月28日成立了国家疾病预防控制局，2021年11月18日成立了国家反垄断局。这些改革举措是国家行政体系直接回应民生需要的最现实表现。

国家行政体系改革的历史逻辑、理论逻辑和现实逻辑是有机统一的。国家行政体系改革的理论逻辑在改革历史进程中形成、发挥作用，并不断深化发展；国家行政体系改革的历史逻辑在几十年改革实践中生成；国家行政体系改革的理论逻辑、历史逻辑又需要通过实践中的现实逻辑来加以检验。换言之，国家行政体系改革的历史逻辑是对历史改革实践活动的概括和总结，国家行政体系改革的现实逻辑是对当下改革实践的概括，国家行政体系改革的理论逻辑是对历史和现实的改革的规律性总结。国家行政体系改革受历史逻辑、理论逻辑和现实逻辑共同作用和影响，因此，我们要将国家行政体系改革的三重逻辑作为一个有机整体去理解、运用和发展，并自觉遵循其中的基本逻辑。