猪瘟疫情后中国生猪生产政策变迁分析——基于“加速模式”的新多源流分析模型解释

姚贱苟，彭万林

（广西师范大学政治与公共管理学院，广西桂林 541004）

猪瘟暴发以来，中国为了抗击疫病危机、稳定生猪生产、缓解猪价暴涨，出台了一系列有关生猪生产的政策文本，预示着生猪生产进入新一轮的政策变迁。然而时下缺少对中国生猪生产政策系统性的研究，未能有效地解释哪些要素驱动了生猪生产政策的新一轮变迁，以及探索新一轮政策变迁的特点。多源流模型被中国广大学者应用于政策制定与政策变迁的研究当中，但生搬硬套式的常规分析无法体现中国特有的政策治理之道。因此本文基于中国的政策情境，对多源流模型进行合理修正，提出多源流的“加速模式”，力图提高猪瘟暴发后中国生猪生产政策变迁的解释力，并对政府未来更好地推动中国生猪生产政策的发展提供有益启示。

一、多源流理论的基本观点与修正后的“加速模式”

（一）基本观点

多源流理论模型是美国著名的公共政策学家金登建立的，他认为“一个项目被提上议程是由于在特定时刻汇合在一起的多种因素共同作用的结果，而并非它们中的一种或另一种因素单独作用的结果。这种共同作用是问题源流、政策源流、政治源流三者的联结与交汇”。具体而言，问题源流指的是社会中有待政府加以解决的问题，其来源可能是某些指标的变化，焦点事件、现行项目运作的反馈［1］。政策源流是沉浮在“政策原汤”中的各种思想，是政策共同体为解决社会问题而提出政策建议的过程，它通过听证会、论坛等形式就其可行性和观念的可接受性获得检验，这种“软化”过程加速了建议和政策的浮现。政治源流由诸如公众情绪、意识形态以及政府的变更等因素构成。这三大源流因素相互独立存在，往往会在某个关键时间点汇合形成“政策窗口”，在政策企业家的推动下，促成重要政策的制定或变迁［2］。

（二）修正后的“加速模式”新多源流框架

近年来，多源流模型被国内学者广泛运用于中国公共政策的研究当中，如高校扩招政策、教育扶贫政策、收容遣送政策等［3］。同时，一些学者也注意到在应用国外的政策理论时，需要进行适切性的修正，从而更好地解释中国的政策治理之道。首先，在要素修正中，有学者将要素进行整合，例如扎哈里迪斯将政治源流中各要素整合为执政党的意识形态［4］。有学者在各流中嵌入其他要素，例如王茹在各源流中分别嵌入时间要素、风险要素、体制要素，构建新的多源流分析框架［5］。其次，在源流与其他要素的关系中，有学者发现三条源流并非完全独立而是相互关联的，且政策议程设置是“流”“公共能量”与“力”的相互交织与综合作用，从而提出多源流理论扩展模型［6］。最后，还有学者结合当代时代背景，认为基于新媒体发展起来的网络舆论会对“政策之窗”的开启产生重要影响［7］。

此次猪瘟暴发后，中国所采取的紧急应对政策措施成效显著，且一系列生猪政策组合拳的反击凸显了中国政策治理的高效性、民主性、系统性与全面性。通过对学者们修正经验的总结，同时也思考到学界在进行多源流模型分析过程中，往往忽视了与所研究的政策及配套或相关的其他政策的作用力分析，本文在金登的多源流模型基础上，保留其内核及关键要素、关键环节，挖掘各源流中的“加速因子”——各源流何以快速形成，探寻新媒体“加速场”的作用——新媒体如何促进各源流形成，补充相关政策的“作用力”——相关政策如何形成“加速合力”帮助政策顺利变迁，构建“加速模式”的新多源流理论分析框架（见图1）。

二、猪瘟后生猪生产政策的新一轮变迁

猪瘟暴发伊始，中国便出台了一系列政策来应对猪瘟疫情。此次中国生猪生产政策的新一轮变迁大致经历了变迁预备期、变迁开始期、变迁稳定期三个阶段。变迁预备期的首要任务是猪瘟的紧急处置；变迁开始期的首要任务是稳产保供，促进转型；变迁稳定期的首要任务是落实产业升级转型，稳定生猪产业健康发展。总体而言，新一轮变迁政策出台迅速、频率快、数量多、种类全。

（一）变迁预备期

猪瘟暴发至国务院颁布新的生猪生产政策前，为变迁的预备期。2018年8月3日中国确诊首例猪瘟，吹响了国民抗猪瘟的号角。这一时期的首要任务是采取紧急措施应对猪瘟疫情，主要的政策文本有：2018年8月，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于做好猪瘟等动物疫病防控工作的通知》；2018年11月，农业农村部发布《非洲猪瘟疫情防控八条禁令》；2019年1月，农业农村部发布《非洲猪瘟疫情应急实施方案（2019年版）》。随后的一系列政策则更有针对性地为生猪生产政策变迁做好铺垫，例如：2019年3月，农业农村部发布《关于稳定生猪生产保障市场供给的意见》；2019年5月，农业农村部与财政部发布《关于做好种猪场和规模猪场流动资金贷款贴息工作的通知》；2019年9月4日，自然资源部发布《关于保障生猪养殖用地有关问题的通知》。变迁预备期国家从疫病防控、财政补贴、禁养区调整等多方面入手，为生猪生产政策的新一轮变迁出台打下了基础、扫除了障碍。

（二）变迁开始期

猪瘟所带来的影响愈发严重，能繁母猪存栏量持续减少，猪价则持续飙升。面对如此情形，国务院于2019年9月10日发布《关于稳定生猪生产促进转型升级的意见》，从稳定生猪生产、构建现代养殖体系、完善动物疫病防控体系、健全现代生猪流通体系、强化政策措施保障等方面入手，既立足当前加快恢复生产、平复猪肉价格，又着眼长远加快构建现代养殖体系、促进产业转型升级。这为此后一个时期中国生猪生产发展提供了基本遵循，标志着中国生猪生产政策开始了新一轮的变迁，同时也有利于实现该政策中的各个目标，让政策变迁得以顺利进行。在2019年，国务院会同国家发改委、财政部等多部委密集出台17项扶持生猪产业发展的政策措施［8］，其政策体量是以往不可及的。而2020年的中央一号文件更是明确表示要加快恢复生猪生产，相关政策还有农业农村部、财政部和中国银保监会办公厅2020年3月颁布的《关于进一步加大支持力度促进生猪稳产保供的通知》与国家发改委、农业农村部颁布的《关于支持民营企业发展生猪生产及相关产业的实施意见》等。从2019年到2020年底，中国生猪存栏量和能繁母猪存栏量持续增长态势显著，2020年底中国能繁母猪存栏量已经连续7个月实现环比增长，恢复程度为92%［9］。中国作为全世界最大的猪肉生产与消费国家，自生猪生产政策的新一轮变迁开始，一年多的时间政策成效就如此显著，已然是壮举。

（三）变迁稳定期

2021年，中国生猪存栏量明显上升，猪肉价格得到控制。目前，猪瘟疫情并未完全结束且受到新冠肺炎疫情的叠加影响，因此这一时期的任务不再是单纯的稳定生产，而是需要加速生猪产业链上下游的整合，促进生猪生产朝着规模化与绿色产业化发展，增强养猪业的稳定性。2020年2月中央一号文件指出要加快构建现代养殖体系，健全养猪业发展的长效机制。2021年1月中国新修订了《中华人民共和国动物防疫法》，将猪瘟纳入一类疫病，通过落实生猪生产相关法律的出台，助力生猪生产健康发展。2021年7月22日国务院颁布新修订的《生猪屠宰管理条例》和2021年8月农业农村部等6个部门印发的《关于促进生猪产业持续健康发展的意见》，也展示了中国生猪生产必须朝着规模化与产业化发展的决心。总量与出台频率较前两年有所放缓的这些政策文本，虽然目的都是保证生猪生产的供给安全，但更着眼于长远，生猪产业得以健康长远发展。生猪生产政策的新一轮变迁进入稳定期。

三、基于“加速模式”的新多源流理论分析框架

为凸显出此次猪瘟事件的特殊性以及生猪生产政策新一轮变迁对猪瘟的快速应对和政策成效所实现的成就，本文在保留金登多源流政策理论基本内核的基础上，采用修正后的“加速模式”的新多源流分析模型来提升对此次政策变迁的解释力。

（一）问题源流中的“加速因子”——问题何以“凸显”

1.事件的危机程度

猪瘟事件之所以被决策者快速重视并纳入政策议程，在于此次事件的严重程度是空前的。首先，中国猪肉消费在居民肉类消费总量中占比高达60%。此次猪瘟疫情期间，截至2019年10月31日，全国已因疫情累计扑杀生猪119.2万头，能繁母猪存栏同比下降28.28%，2019年全年猪肉价格上涨42.5%［10］。根据国家统计局的数据，2019年10月份，全国居民消费价格同比上涨3.8%，猪肉类价格上涨101.3%，影响CPI上涨约2.43个百分点。这些反映问题的关键数据是令人触目惊心的。其次，猪瘟的暴发影响深远。疫病加速了中国生猪养殖业集约化、规模化的进程，这将改变生猪行业发展态势，一些中小型养殖户无法承受损失会逐步退出养猪舞台，同时运输、饲料、屠宰等行业发展也受到影响。最后，此次危机影响了大半个中国，且“猪瘟传人”、“猪瘟疫情已经失控”等谣言引发了全民恐慌。因此猪瘟得以快速被决策者所重视。

2.环保政策反馈引发的矛盾

环保政策带来的高压以及“一刀切”式执行所引发的矛盾，是此次猪瘟危机事件凸显的另一原因。畜禽养殖业是农业污染的主要来源，而生猪养殖负外部性最为典型，所以畜禽养殖与环境保护之间的矛盾向来尖锐。“十三五”伊始中国环保政策进入爆发期，国务院制定的《“十三五”生态环境保护规划》《控制污染物排放许可制实施方案》《土壤污染防治行动计划》等文件，深化确定了生猪养殖环保优先的理念，将畜禽养殖环境规制推向高潮［11］。面对高压，一些地方随意划定禁养区，行政人员过分追求政治绩效而采取“一律关停”“只拆不建”养猪场的“一刀切”做法，为后续的危机扩散埋下伏笔。这对养殖场（户）造成不必要的损失，也影响了产业链上下游的协同发展，严重挫败了养猪积极性。这虽促进了生猪养殖规模化发展，但也加速了小规模养殖户和散户的退出，导致之后生猪的缺口难以填补。在猪瘟疫情和环保“一刀切”的双重夹击下，生猪产能出现断崖式下滑，猪肉价格暴涨，全民陷入猪瘟的恐慌中，问题得以凸显。

（二）政策源流中的“加速因子”——整合何以“加速”

1.“双重身份”的建议者

双重身份的建议者是指那些既是行业领域的精英代表，又是政治领域的“两会”代表和委员，他们借助每年召开的“两会”表达政策建议，有效推动了政策议程设置［12］。在生猪产业政策进行新一轮变迁的过程中，他们的政策建议为决策者应对猪瘟提供了有效的备选方案，“双重身份”的他们有来自企业的实践经验，凝聚了实验科室专业性力量，同时也代表了广大民众的心声。因此他们所提建议更具针对性、技术可行性，让大众更容易接受，并使得“政策原汤”既有量，又有质，从而加速了公众思想整合，形成共识。例如，牧原集团董事长秦英林在2019年的“两会”上提议发挥龙头生猪企业的优势，把行业转型升级做好，设立振兴扶持基金，为农业企业产业发展提供金融资本支撑；肇庆大华农生物药品公司董事长陈瑞爱，在“两会”上就近年来“瘦肉精”“抗生素滥用”等猪肉安全事件的频发提出要将兽药管理提高到国家法律层面，通过立法的形式把好食品安全第一关。

2.中国特有的“两会”平台

全国“两会”为生猪生产政策的变迁发展提供了一个政策建议的汇聚平台。稳定、权威、民主是全国“两会”的特点。首先，自1985年起，全国“两会”的召开时间基本稳定在了每年3月5日和3月3日，稳定的召开让抗击猪瘟的政策建议能够稳定持续输送。其次，依据宪法，“两会”召开的意义在于将“两会”代表和委员收集并整理的民意传达给党中央。“猪瘟”作为一个和养猪产业直接相关的词，在2019年写入了政府工作报告，可以看出国家对民情的体察，对疫病的重视。同时很多专家学者等代表和委员都对此提出了建设性的建议，良策的集合汇聚了民声与民意，自然能对政策建议进行整合加速。最后，提出猪瘟疫病对策的代表和委员与“两会”平台相互成就，民主与科学的决策方式推动着中国政策治理民主化与科学化的发展。得益于“两会”的这些特点，生猪生产政策源流得以加速形成。

（三）政治源流中的“加速因子”——对策何以“快准”

1.中国的发展战略

政治源流中，来自高层的政治压力对政策的影响尤为明显，重大战略的提出为推动政策出台提供了重要机遇［13］。自党的十九大报告提出乡村振兴战略之后，“三农”问题便成为全党工作的重中之重。生猪养殖是六畜养殖之首，生猪产业持续健康发展，事关乡村振兴战略顺利实施。猪瘟暴发后，2019年的政府工作报告和中央一号文件《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》均提及猪瘟疫情防控，体现了中国领导人的重视以及国家应对危机快速做出反应的决心，加快了猪瘟问题纳入政策议程。2021年中央一号文件《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》提到，要保护生猪基础产能，健全生猪产业平稳有序发展长效机制，可见国家对生猪产业的重视程度之高，是符合中国实际且具有前瞻性的发展战略。

2.一心为民的执政党

首先，与国外的政党受利益集团所驱使不同，中国共产党代表的是最广大人民的根本利益。猪瘟暴发后，基层党员发挥先锋带头作用，形成以基层党组织为中心的战斗堡垒，对猪瘟防控工作进行研究部署，摸清底数，及时掌握动态信息。由于全国各地党员对抗击猪瘟的支持，党和国家能够精准识别问题的差异，并最终制定出有利于各个相关群体的生猪生产政策。其次，不同于国外政党因受制于利益集团的力量对比变化而导致执政频繁交替，中国共产党不谋私利、执政为民，坚持“江山就是人民，人民就是江山”的执政理念。因此，面对猪瘟危机，中国共产党广泛吸取民众心声，充分发挥民众的积极性，从人民群众中寻找抗猪瘟智慧，重视民意，从而更好地引导公众情绪。同时，党的长期执政，使政策和战略具有连续性，对症而下药，让对策能够治标也治本，因此更为快速有效地推动了政治源流的形成。

（四）新媒体的“加速场”作用

在当前时代背景下，新媒体的快速发展对中国的政策议程起到了推动作用：问题源流中，让危机事件更直观；政策源流中，让建议表达更自由；政治源流中，让政府行动更透明。因此新媒体的作用可形象地表示为一个加速场域，各源流在加速场域中得以快速形成。

1.新媒体的加速作用——危机事件更直观

新媒体的出现让猪瘟危机的严重程度更为直观，从而推动问题源流的形成。得益于中国快速发展的信息技术，以及传播快、内容丰富的新媒体，民众足不出户就能形象生动地了解到此次事件的严重性。首先，各类新媒体平台通过精准数据对猪瘟的危害程度进行量化，例如猪瘟暴发后的CPI指数、猪肉价格、生猪存栏量的变化等。这类量化指标提高了民众对危机事件的敏感程度，引发全民关注。其次，新媒体平台内容精简却不失生动，加上传播的多样化，让民众可以“一键”传播与分享，引发全民热议。最后，新媒体的高互动性增加了政策客体表达的渠道，同时加快了政策主客体间的交流，使危机得以持续发酵，倒逼政府快速制定决策回应民众。

2.新媒体的加速作用——建议表达更自由

新媒体下的各类平台让专家学者能够持续稳定地输送政策建议，加速政策源流的形成。首先，新媒体通过搭建平台，创建发布讨论热点话题的版块，各类专家学者等都可以通过新媒体平台表达自己的看法，新媒体平台也给大众与专家学者创造了在线实时交流的契机，这些都有利于促进大众对事件与政策建议的理解。其次，个性化自媒体的兴起拓宽了专家学者的发声渠道，他们对危机事件的对策以及相关政策的解读更具个人特色，自由舒畅的表达也更接地气，方便民众对政策建议的认知。最后，在新媒体的帮助下，专家学者们的带头作用激励大众自由表达观点与心声，使受到猪瘟影响的他们所提建议更符合现实，所表达心声也更符合民意。优秀且发人深省的观点自然会引发全社会的共鸣，得到大众的支持，获得专家学者重视，引起政府注意。因此，多方助力加速了政策建议的整合进程。

3.新媒体的加速作用——政府行动更透明

政府通过透明公开的政务新媒体，对社会舆情进行合理疏导，从而加速政治源流的形成。首先，政务新媒体通过对应急解除与善后工作的报道，以及相关政策的解读，助力民众冷静客观地看待危机，并提升政府工作的透明度，使其获得民心的支持。其次，政府通过官方微博、官方微信公众号等方式实时发布猪瘟权威信息，有效消除了“五年内不能养猪”“人畜共患病”等虚假信息与谣言，提升了民众抗疫信心，利于社会的和谐稳定。最后，政务新媒体逐步从“两微一端”发展至官方抖音、快手等多元发展新阶段，受众更年轻也更活跃，更好地引领了社会舆论导向［14］。政府与民意的相互交融，让政府及时对国民情绪进行评估并作出反应，从而对社会舆情进行合理疏导，促进政治源流的形成。

（五）相关政策的“加速合力”

虽然多源流分析模型有利于了解某个社会问题被提上政策议程，以及最终制定为公共政策的过程，但学者们往往忽视了相关政策对研究问题的作用与影响。美国政策分析大师邓恩认为，政策问题并非单独存在的孤立实体，某一领域的政策问题经常影响另一领域的政策问题，因此必须采取整体的观点。此次生猪产业政策的成功变迁，离不开配套政策的“强推力”与环保政策的“弱阻力”形成的“加速合力”，这是中国政策治理的系统性与整体性的体现。

1.配套政策的“强推力”

自猪瘟暴发起，国务院办公厅会同农业农村部、财政部等部门，出台了一系列支持生猪生产的配套政策。首先，在动物防疫体系方面，制定了防疫措施与应急方案，解除疫病的封锁并恢复生产。例如国务院办公厅于2018年8月30日出台了《国务院办公厅关于做好猪瘟等动物疫病防控工作的通知》、2019年6月22日出台了《国务院办公厅关于加强猪瘟防控工作的意见》 等。其次，在补贴补助方面，制定了扑杀补助、临时贷款贴息等政策，助力猪瘟防控下的生猪生产。例如财政部与农业农村部于2019年2月2日出台了《关于做好猪瘟防控财政补助政策实施工作的通知》、2019年9月4日出台了《财政部办公厅 农业农村部办公厅关于支持做好稳定生猪生产保障市场供应有关工作的通知》等。最后，在养殖用地方面，合理安排生猪养殖用地空间，提高审批效率，助力恢复生猪生产。例如自然资源部于2019年9月4日出台了《关于保障生猪养殖用地有关问题的通知》、国家林业和草原局办公室于2019年12月16日发布了《关于生猪养殖使用林地有关问题的通知》。类似的配套政策还有肉类加工、饲料政策等。由此可见，国家通过各部门的通力协作，制定配套政策，形成了强大推力帮助生猪生产政策快速变迁。

2.环保政策的“弱阻力”

中国自2016年进入环保禁养的高峰期后，因环保整治而削减的生猪存栏量达到3600万头，2017年全国禁养区划定范围持续扩大［15］。这成为生猪生产政策发展的强大阻力，也为疫病暴发后续生猪产能不足、猪肉价格居高不下埋下伏笔。

猪瘟暴发前夕，中国生态环境部在2018年5月28日便发布了《禁止环保“一刀切”工作意见》，这是对禁养区违规违法划分的再思考，也是生态环保部对于养殖业环保政策所进行的适时调整。猪瘟暴发后，针对仍然存在的不科学的禁养区划分以及为追求整治绩效而采取的对养殖场“一刀切”式拆除的现象，生态环境部办公厅、农业农村部办公厅于2019年9月3日联合下发《关于进一步规范畜禽养殖禁养区划定和管理促进生猪生产发展的通知》，其提出的对禁养区依法科学划定和排查，对划禁养区的整改，对养殖场户畜禽养殖污染防治的技术扶持，以及加快对新建养殖场户的环评审批等一系列的支持措施，既是对畜禽养殖环保政策进一步的适时调整，也是为生猪生产稳产保供与转型升级做下的铺垫。通知中提到严禁采取“一律关停”等简单做法，更是强调了人性化的政策执行手段。这一系列措施润滑了环保政策给生猪生产所带来的阻力，原来的“强阻力”变成了“弱阻力”，为生猪生产进行了“松绑”。在配套政策“强推力”的支持和调整后的环保政策“弱阻力”的引导下，“加速合力”得以形成，并推动了生猪生产政策的出台，实现了新一轮的政策变迁。

四、思考与结论

利用“加速模式”的多源流分析模型对生猪生产政策变迁进行分析，探索各源流中的“加速因子”，有助于挖掘快速变迁之原因；考虑新媒体形成的“加速场”作用，有助于感受信息技术推动政策变迁的便利；结合相关政策的“加速合力”，有助于对政策变迁的系统性解读。这是在经典理论上的自我完善，是一次本土化创新，因而本研究对此次生猪生产政策治理之道所实现的变迁更具解释力。时至今日，生猪生产政策措施落实显效，但同样带来了一系列隐藏的危机。2021年国内生猪产能逐步释放，但价格随着产能的释放震荡下滑。根据农业农村部数据，截至2021年8月25日，全国瘦肉型生猪均价跌至14.20元/公斤，较1月跌61.68%。同时市场需求停滞，屠宰等行业压力颇大，新冠肺炎疫情的零星发生也为行情带来许多不确定因素。为缓解加速模式下政策变迁所带来的潜在危机，保证生猪生产的稳定发展，可以从以下几点着手。

政策制定方面。一方面，需要明确稳中求进应是中国生猪生产政策的总体指导思想，因此要在保障民生的前提下大力推进产业升级，针对规模化养殖、环境补贴等方面出台鼓励政策，走一条绿色环保的可持续养殖之路；同时还要兼顾广大中小农户的切身利益，制定政策提高普通养殖户的组织化水平，增强抗危机能力。另一方面，需要制定各项调控政策：从宏观上弥补生猪市场调节能力的不足，既要防止生猪价格暴涨伤民，又要防止生猪价格过低伤农；从微观上完善生猪保险补贴、生猪信贷支持等配套政策，并保持政策稳定性与持续性，稳定养殖场（户）的养殖积极性。

政策宣传解读方面。首先，面对一系列政策，中央需要做好政策的权威性解读，通过座谈会、媒体吹风会等形式扩大政策知晓面。同时，中央与各级地方通力协作，加大政策文件的宣传解读频次，提升解读材料公开数量，形成生猪生产政策解读宣传工作的长效化机制，预防地方再次出现违法违规的政策执行行为。其次，综合利用微信、微博等多种新媒体平台宣传生猪生产政策，依靠平台短小精悍的特点，采用“一图读懂生猪生产政策”“养猪短视频”等接地气的形式，提升政策的宣传解读实效。发挥新媒体互动性高的优势，对百姓所提问题进行解答释惑，在做好宣传解读端的同时，保持回答端的畅通，让政策入心入脑。

政策执行方面。一方面，生猪生产周期长，一旦出现不利的外部因素，养殖场（户）就会遭受巨大的损失。当前时期生猪生产成本增加，猪肉价格下行，如生猪生产的支持政策没有落实到位，恐将进入新一轮的生猪养殖危机中。因此需要积极落实现有财政补贴政策，保障补助资金及时流入养殖场户的钱袋子里。另一方面，在猪瘟和新冠肺炎疫情的双重影响下，生猪安全管理制度必须严格执行到位。但同时还要让政策执行具有“人情味”，即多使用引导、鼓励、支持等柔性的政策执行手段，给予时间弹性，逐步升级养殖基础设施，向适度规模养殖过渡。要鼓励技术专家或龙头企业与养殖场（户）合作，对猪场现有问题与未来目标进行实地指导，提供技术支持，建设信息共享平台，强化风险预测，并建立督查督办机制，打击不作为与故意“卡手续”的行为，确保生猪生产支持政策落地见效。