中国农村妇女“两癌”救助政策实施效果评价研究——基于对首批试点县的调查

张立萍

1.扬州市妇联，江苏 扬州 225009；2. 扬州大学，江苏 扬州 225009

2021年2月，世界卫生组织国际癌症研究机构(IARC)发布了2020年全球最新癌症负担数据。预估了全球185个国家36种癌症类型的最新发病率、死亡率情况，以及癌症发展趋势(全球和中国“两癌”相关最新数据统计见表1)。资料显示，2020年中国女性“两癌”新发病例约53万，约占中国女性患癌总数的25.36%；因“两癌”死亡的中国女性人数约18万，约占中国女性患癌死亡人数的6%。据统计，在中国包括乳腺癌、宫颈癌等在内的恶性肿瘤发病率每年保持约3.9%的增幅，死亡率每年保持2.5%的增幅。

表1 2020年全球和中国“两癌”新发病例和死亡人数对照表*

我国自2009年开始实施农村妇女“两癌”免费筛查项目，后将农村妇女“两癌”纳入新农合重大疾病医疗保障范围，用中央彩票公益金设立贫困母亲“两癌”救助基金，开展新农合基金购买大病保险等实行了一系列“两癌”救助政策[1-5]。随着经济社会的发展，现行的农村妇女“两癌”救助政策出现了政策投入不足、政策覆盖面不广、政策监管不到位等问题，需采取措施对“两癌”救助政策进行优化调整。扬州市宝应县是全国实施妇女“两癌”救助政策的的试点县之一，其“两癌”救助政策的执行和发展具有典型性。因此，本文对宝应县“两癌”救助政策实施效果进行评价研究，以萨巴蒂尔和马兹曼尼安的政策执行作为理论依据和理论支持[6-9]，通过对样本资料进行横向比较、对调研信息进行综合分析[10-11]，从而得出完善农村妇女“两癌”救助政策相应的建议[12]，以求为我国“两癌”救助政策体系建立及发展建言献策。

1 宝应县妇女“两癌”救助实施结果与分析

1.1 “两癌”救助取得良好成效

1.1.1 社会影响分析 宝应县妇女“两癌”救助政策实施以来，取得了良好的社会效果。“两癌”免费筛查项目已经基本覆盖全县35～64岁农村妇女，筛查出患“两癌”的农村贫困家庭妇女经向全国妇联申请，得到了相应救助。同时，新农合医保报销和女性健康保险也有效地保障了患“两癌”妇女的健康。调查中，有93.62%的人认为宝应县“两癌”救助政策已经达到了预期效果；有95.07%的人认为政府投入的“两癌”救助金有真正帮助到需要帮助的贫困妇女。

1.1.2 互适性分析 为了确保“两癌”救助政策的有效有序实施，扬州市各级部门在市委市政府的指导下，下发了《扬州市农村妇女“两癌”检查实施方案》。宝应县成立了“两癌”检查项目工作领导小组。市、区县两级部门分别设立了项目实施领导小组、专家指导小组和检查小组。同时，随着宝应县医改的深入和妇女“两癌”救助政策的实施，越来越多的公众认识到“两癌”救助政策的重要性。调查发现，在患“两癌”时，有84.35%的人会接受“两癌”救助；有99.13%的人希望政府给予生活补助、心理疏导及更多的心理帮助。

1.2 “两癌”救助存在的问题

1.2.1 政策宣传不到位，目标团体参与主动性不高 一方面，宝应县妇女“两癌”救助政策主要靠卫生部门和妇联等部门通过发放宣传册、开展“两癌”筛查培训等进行宣传，宣传方式传统落后，并缺乏必要的宣传、培训经费，导致“两癌”救助政策并不能很好地被广大妇女群众所了解、接受。另一方面，受农村封建思想的禁锢、医疗水平的落后及患“两癌”妇女隐私没有很好地受到保护等因素的影响， 让很多妇女对“两癌”救助政策存在误解，并产生排斥心理。

1.2.2 政策投入不足，政策执行不力 一方面，宝应县农村妇女“两癌”救助资金存在“供不应求”的现象，并不是每位患“两癌”妇女都能申请到救助资金，即使申请到也不能完全满足治疗需求。另一方面，由于宝应各乡镇的经济发展不平衡及医疗资源有限，在妇女“两癌”救助政策执行过程中不少地区出现了医疗人员水平不高、设施陈旧落后的现象，很大程度上影响了“两癌”救助政策的执行。

1.2.3 对目标团体的预估不足，政策覆盖面不广 目前，我国对于“两癌”救助政策评估主要采用目标达成模式，宝应县也不例外。所以，该县妇女“两癌”救助政策的制定及调整存在对目标团体的预估不足。一方面是目标团体的数量。随着经济的发展，人口流动数量庞大，农村妇女进城市务工，城市女性返乡为农的现象已不鲜见。现在“两癌”筛查和“贫困母亲两癌救助”方面还仅以农村妇女作为目标团体，显然已经不符合新时代发展要求。另一方面是目标团体的需求。随着经济的发展，患有“两癌”的妇女呈现年轻化、多样化。目标群体的需求也从最初的经济需求扩大到心理需求和社会需求，而目前政策的覆盖面还不大。

1.2.4 政策帮扶力度不足，“两癌”患者经济压力较大 据统计，“两癌”治疗平均费用约为11万元。尽管实行了新的农村合作医疗政策，门诊和住院费用报销比例分别提高到50%和70%左右，但由于受到省市级医院就诊报销比例低、大病保险起步线高、患者所用药物超出报销目录等因素影响，大多数患者实际报销比例并不高。目前民政重大疾病救助虽将“两癌”救助纳入其中，但救助面较窄、救助力度也比较小。一个患“两癌”农村妇女，在获得各项“两癌”救助政策帮扶后，自付费用平均仍高达7万元，致使许多家庭在后期已经放弃了关键治疗，造成了严重后果。

1.2.5 政策执行监管不到位，缺乏政府主导长效机制 “两癌”救助的目的是及时找到治疗这一疾病的方法，而目前正在农村妇女的“两癌”筛查工作中，对疾病的登记、治疗、跟踪和随访的重视还不够，特别是对在检查中发现的早期病变和癌病患者应当进行登记、管理和定期跟踪。虽然扬州市的大多数县(市、区)都按要求进行了农村妇女疾病调查，但仍有县(市、区)“两癌”救助的经费问题没有得到很好地落实，政府主导的职能有待进一步加强，否则将影响“两癌”救助工作的有序推进。此外，由于“两癌”救助政策执行缺乏有效的监管，以致不少私立医院打着“两癌”免费筛查的幌子，巧立名目，收取高额的治疗费用，让患“两癌”妇女在经济和身心上都受到巨大打击，进一步影响了“两癌”救助政策的公信力。

2 优化救助政策建议

2.1 加大宣传力度，提高目标团体参与主动性

2.1.1 加强政策宣传 政策宣传不到位是城乡妇女难以获得政策救助的主要原因之一。一是大力开展宣传教育，提升广大妇女“两癌”防治知识及能力。在政策宣传方面，除了使用电视、报纸和互联网等传统宣传形式外，更重要的是与农村妇女建立面对面的宣传渠道。向农村妇女发送宣传材料，宣传的内容尽量简洁，以便妇女们能够清楚了解，一看就会。 二是增加宣教经费。建议有关部门按照适龄妇女人数0.1元/人的标准支持相关部门开展形式多样的“两癌”救助政策宣教活动，进一步提高“两癌”救助政策意识，提高城乡妇女健康意识和健康水平。

2.1.2 提高目标团体参与意识 要提高宝应县妇女参与“两癌”救助积极性主动性，首先要破除农村群众的封建迷信思想，尤其在妇女患病问题上的“命中注定”思想。二是提高当地卫生医疗水平，为“两癌”救助提供较好的环境基础。第三是保护好接受“两癌”救助妇女隐私，避免一些私立医院、诊所以各种形式从中牟利，扰乱秩序。

2.2 加大政策投入，提高政策执行力

2.2.1 增加政策投入 一是增加“两癌”救助的资金投入，提高“两癌”救助金额，这样才能更好地减轻患病人员家庭负担。二是增加人力投入，提高“两癌”救护组医疗人员专业技术水平，加大“两癌”筛查等方面专业技术培训，进一步提高诊断准确率和救助效率。三是增加物力投入，增加专业高新技术检查设备投入。通过科学的仪器对“两癌”进行准确的筛查，减轻参与“两癌”检查人员的痛苦及专转院就诊的麻烦。

2.2.2 提高政策执行力 宝应县现行的妇女“两癌”救助基本是贯彻落实全国和省的“两癌”救助政策。这就要求在执行妇女“两癌”救助政策的过程中，要充分考虑宝应县实际情况，掌握相关信息，制定具体实施方案。另外，任何政策都要逐步完善，宝应县妇女“两癌”救助政策也不例外，面对遇到的新情况、新问题，有必要根据实际情况灵活补充，逐步完善政策，而不是盲目遵循。

2.3 对目标群体进行科学预估，进一步扩大政策覆盖面

2.3.1 政策调整前进行科学评估 第一，要提高政策评价工作的认识，防止“评估”成为“评优”，正视批判性评价。二是建立独立的政策评价机构，对政策评价与“两癌”的援助政策进行调整和统一。三是建立健全评估信息系统，定期政策执行情况的收集、分析、使用、交流工作。

2.3.2 扩大“两癌”救助政策覆盖面 一方面，由宝应县的“两癌”救助政策中“两癌”免费筛查和“贫困母亲两癌救助基金”两项主要政策针对的是农村35～64岁农村妇女，而且每年参加免费筛查有人数上的限制。另一方面，妇女患“两癌”逐渐出现年轻化的趋势。建议“两癌”救助政策从地区、人数、年龄上进一步扩大覆盖面。地区上，从农村扩展至城乡；人数上，从限定人数扩展至按需求确定救助人数；年龄上，从35～64岁扩展至30～64岁。同时，配套项目资金，保障城乡妇女群众公平受益。

2.4 强化政策执行监管，探索建立“两癌”救助长效机制

2.4.1 加强政策执行监管 一是制定详细的“两癌”救助工作方案。对医疗机构和负责普查工作的人员实行“准入制度”。清楚界定普查项目的标准和普查的技术要求。特别要将治理和调查的分开，“两癌”检查医疗机构只能开出30元以下的处方，并纳入新农合的范围；将“两癌”普查配套资金纳入财政预算，及时分配给普查医疗机构。二是强化部门责任，成立联合监督工作组，对普查工作进行不定期的监督检查，及时纠正违法行为。同时，严厉整治打击私营医疗机构以无偿的名义开展“两癌”检查，骗取农村妇女钱财的行为。

2.4.2 建立“两癌”救助工作长效机制 一是成立“两癌”妇女救助工作领导小组和技术专家组，协调农村妇女“两癌”救助相关工作。二是建立贫困妇女疾病救助专项机制。设立贫困妇女妇科疾病专项救助基金，帮助贫困妇女及时获得相关治疗，解决经济压力、心理压力和生活困难。三是深入调查摸底，根据申报材料，深入村、社区详细了解“两癌”贫困妇女的基本情况和生活状况，建立患者档案。积极争取相关救助资金，及时了解“两癌”妇女的病情、心理及生产生活情况，帮助她们重新树立起生活的信心与热情。

2.4.3 探索“两癌”救助政策新方式 一是完善相关政策，优化“两癌”救助环境。加快政府职能转变，推进政社分开和政社互动，推进政府与社会组织在“两癌”救助的主体、机构、职能、设备、人员等方面分开，厘清公共服务提供者(政府)和接受者(社会组织)之间的责任界限。制定“两癌”救助购买服务专项政策，促进社会工作专业化、规范化。二是完善分工，加强第三方评估。将“两癌”救助项目的协调、监督、评价等工作职责分解到各职能部门。对服务提供者的质量、服务质量、服务成果进行评价，服务提供者内部评估和第三方绩效评估。评价结果可作为“两癌”救助项目资金支付基础和未来项目投标的重要参考。

利益冲突无