加拿大早期儿童教育和保育政策与实践经验谫论

花 萌，王 琳

(徐州幼儿师范高等专科学校，江苏 徐州 221000)

一、加拿大ECEC政策与实践的发展概况

加拿大提倡完全自由竞争的市场模式，政府权力分散到地方。根据1867年的《宪法法案》(Constitution Act)，加拿大各省/地区制定各自的儿童保育和幼儿教育政策，联邦政府不承担全国性的早期儿童教育和保育(Early Childhood Education and Care，简称为ECEC)的责任。加拿大是唯一一个没有联邦级教育部的联邦制国家，至今未制定过ECEC政策。

2005年，联邦政府与各省/地区磋商ECEC双边协议，引入了第一个全国性的ECEC项目。该项目以高质性、普遍性、可获得性和发展性(Quality, Universality, Accessibility and Development，QUAD)为制定原则。各省/地区随后制定了ECEC公共教育计划，旨在按联邦政府要求开展工作。然而，2006年政府取消了和ECEC相关的联邦、省/地区双边计划，随之而来的10年被描述为ECEC的无边主义(no-lateralism)时代[1]。

2014年11月，来自加拿大国内各地的600多名ECEC倡导者齐聚温尼伯，举行了第4届国家级全国儿童保育会议——“Child Care 2020”。该会议旨在直面儿童保育的主要挑战，提出了建立统一的ECEC系统愿景，探讨了实现该愿景的道路，为后期全国性ECEC政策方案的再次提出奠定了基础。会议的重要成果之一是在QUAD四项原则基础上补充了“灵活性”——父母可根据自身情况自主选择各类高质的ECEC项目。

2015年，联邦政府重启与各省/地区政府讨论全国性质的ECEC政策方案制定的项目，并在2017年6月发布了《早期学习和儿童保育多边框架》(Multilateral Framework on Early Learning and Child Care)。联邦政府在该声明中承诺通过与各省/地区政府合作来实现ECEC新的五项原则——高质性(High Quality)、可获得性(Accessibility)、可负担性(Affordability)、灵活性(Flexibility)以及包容性(Inclusivity)[2]。

总之，21世纪以来，加拿大ECEC的发展相对曲折。在政府、学界、家校的多方协力下，日益趋向于建立一个国家级的ECEC系统，兼具统一性和独特性。

二、加拿大ECEC政策与实践优势分析

加拿大各省/地区ECEC政策所提供的资金不尽相同，获取和质量也因地而异，但联邦政府和各省/地区一直基于所倡导的原则发展ECEC事业，致力于人人皆可平等享有ECEC权利并获得法律的保护。可获得性、公平性、灵活性和保障性是加拿大ECEC政策的重要特征和显著优势。

(一)可获得性

可获得性原则一直贯穿于联邦和各省/地区政府ECEC政策和实践之中，具体表现为全民补助和全民免费教育。

1.全民补助。全民育儿福利(Universal Child Care Benefit，UCCB)为家庭支付儿童保育费用提供了资金来源，是加拿大联邦政府保证育儿福利直接到户的高效方针。2006年，时任总理斯蒂芬·哈珀宣布启动UCCB资助机制，按月为所有6岁及以下儿童的家庭直接支付100美元/1个儿童补贴，该现金福利在2015年涨至160美元/1个儿童[3]。UCCB的实施是社会政策的最大转变之一，亦是取消制定全国ECEC体系的最佳替代方案。

各省/地区政府亦为ECEC的全民获得性做出了不懈努力。早在1997年，ECEC服务领头羊——魁北克省就施行了公共资助的儿童保育计划：该地区所有适龄儿童的家庭每日只需支付5美元作为基础保育费用[4]。2017年，该省基于儿童父母收入调整了费用：父母为每个孩子每天支付的基本费用从7.75美元(适用于年收入不超过5.092万美元的家庭)至21.20美元(适用于年收入不超过16.18万美元的家庭)不等[5]。与其他省/地区相比，魁北克省政府基于家庭收入设定最低保育费用的举措间接给予了父母育儿补贴，大幅增大了育儿补助的可获得性。

2.全民免费教育。20世纪80年代中期，大多数加拿大的5岁孩子(以及安大略省的4岁孩子)都可参加幼儿园的半天课程，这是公共教育的开端。近年来，几乎所有加拿大5岁以上的儿童(安大略省为4岁)均可免费进入公立幼儿园进行4.5～5.5小时/日的学习[6]。目前，9个省/地区提供非强制性的免费全日制幼儿园：5岁以上儿童(安大略省为4岁)进入免费幼儿园被视为与小学教育同等的权利；其他3个司法辖区则强制要求适龄儿童进入幼儿园学习。几乎所有加拿大的家长都会选择让符合年龄要求的子女进入公立幼儿园接受教育。因此，在加拿大虽然5岁以上全民免费幼儿园教育未被列入义务教育阶段，但已具备等同于义务教育的性质。

(二)公平性

ECEC的公平性体现在：在教育资源和福利进行配置时对处境不利儿童进行了合理性倾斜，以解决早期保育与学习的不平等问题。

1.对贫困儿童的帮扶。2016年7月联邦政府为贫困儿童提供儿童福利金，取代了儿童税收福利金等多个早期儿童补助计划。据不完全统计，CCB每年向育有0～18岁儿童的家庭投入230亿美元。符合条件的家庭每月通过支票获得CCB一次。获得支持的额度根据家庭(净)收入和18岁以下儿童的数量计算：净收入越低、儿童数量越多的家庭会得到多的帮扶。以年收入低于30 000美元的家庭为例，0～6岁的儿童可获6 400美元/年，6～17岁的儿童可获5 400美元/年[7]。2017年，近90%的家庭获得了CCB，约30万名儿童受助摆脱教育贫困[8]。在魁北克省以外的所有省份中，符合条件的低收入父母均可通过省/地区费用补贴计划获得援助。

2.对特殊家庭儿童的帮扶。加拿大各级政府对原住民儿童、移民家庭儿童、军人家庭儿童等特殊家庭的儿童亦实行了相应的ECEC政策。

原住民人口占加拿大总人口的4.9%,37.9%的原住民儿童生活在贫困中[9][10]。20世纪末，联邦政府为土著儿童开展了包括城市和北部社区的原住民、保留原住民等多项土著儿童早期干预计划。这些计划通常采取半日制形式保障生活在保护区之外土著儿童的健康发展。AHSUNC每年为4 600～4 800名土著儿童提供教育、健康、文化和语言、营养、社会和父母干预6个方面的支持；政府每年为AHSOR计划提供4 737万美元的资金，仅2015—2016年度AHSOR计划就惠及超过1.4万名原住民儿童[11][12]。2015年，联邦政府通过协商形式与土著社区制定了土著早期学习和护理框架。该框架由土著组织和父母共同开发，旨在提供早期学习的最佳方法[13]。此外，联邦政府还成立了军事家庭资源中心支持军人家庭儿童；引入灵活、全面且高效的关爱新移民儿童计划以作为移民儿童保育的专项模式[14]。这些措施使得越来越多的特殊家庭儿童接受早期教育。

(三)灵活性

加拿大各地区的家庭辅助育儿政策设计非常灵活，特别是以产假和育儿假为代表的假期制度。魁北克省以外地区的父母可通过支付就业保险来获得产假和育儿假的福利。2017年之前，加拿大(魁北克以外)的新生儿父母最多只可获得15周的产假和35周的育儿假，由EI支付在职工资的55%作为假期津贴，每周最高金额为543美元，休假期的家庭最多可获5.13万美元[15]。休假结束后，员工需经雇主同意方可返回工作单位。35周的育儿假面向父母中的任何一方，可根据家庭实际情况选择由谁休假。在确保父亲享有育儿假权利的同时有利于其积极参与育儿过程，减轻妇女压力。2017年，联邦政府通过延长育儿假期至18个月来履行选举承诺[16]。2018年，官方宣布为没有休育儿假的父母增加5周不可转让假期。若父亲方工资较低，假期可延至8周[17]。育儿假期设置具人性化，父母双方均可在孩子出生后1～1.5年内实现高质陪伴。

魁北克省实行的父母保险计划(the Quebec Parental Insurance Plan，QPIP)设置更为灵活，可满足父母不同的工作需求和育儿需求。QPIP规定母亲在雇主同意的情况下可将育儿假延长至2年；休假期间允许进行兼职工作以便职场过渡；父亲可享受3～5周的带薪陪产假[18]。

(四)保障性

虽然加拿大没有联邦级别完整的、系统的学前教育法律，但是各省/地区都设有至少2项针对当地ECEC的法案、法规或条例，其中和保育相关的法案占大多数。

不列颠哥伦比亚省制定了4项和保育相关的平行法律法规，分别是《社区关怀与生活协助法》《育儿许可条例》《育儿补贴法》以及《儿童保育补贴条例》；艾伯塔省制定了3项幼儿保育法案——《幼儿服务条例》《育儿许可法》以及《育儿许可条例》；新布伦瑞克省设定了《幼儿服务法》《家庭服务法》以及《家庭服务和日托条例》3项育儿法律和条例；爱德华王子岛推行了《早期学习和保育法》和《早期学习和儿童保育法案条例》[19]。

各省/地区以法律的形式对ECEC发展的3大根本性的问题(保育机构、师资和资金供给)做出明确规定：各类保育场所的办学需经资格审查、审批、定期评估以及日常监督；各类机构的基本设施、卫生条件需符合法律规定的标准，以保证各项保育活动安全、有效；对保育从业人员的学历资质、基本职责、基本待遇和相关培训制度做出明确要求，确保保育活动的高质化和规范化；规定了公共资金投入体制和津贴补助计划，以降低家庭负担和机构成本，保证幼儿服务稳健开展。

三、加拿大ECEC的弊端

自由民主政体逻辑的一个关键要素是保证市场的首要地位和家庭的私密性，价值和市场激励思维盛行，社会支出常被生产化审视，被视为一种社会投资[20]。这一理念体系下，政府对ECEC所负有的道德和法律责任会被弱化。ECEC服务的提供者多为慈善机构、家长团体、营利性企业或私人家庭。加拿大97%以上的保育服务在市场体系下运作[21]，这种模式会加重育儿的负担。

(一)家庭育儿负担重

加拿大在儿童ECEC方面的公共支出较低。国际标准层面，若政府对0～5岁儿童的财政支出达到本国当年GDP的1%，则被视为符合发达国家ECEC公共支出的国际标准。近年来，加拿大在ECEC上的公共支出仅为GDP的0.2%～0.34%，不足国际标准的1/3，在经合组织(OECD)国家中倒数[22]。即便是占有加拿大ECEC公共开支60%的魁北克省，其比例亦低于国际标准[23]。

公共支出的不足主要源于ECEC被视为家庭责任而非公共产品；用于家庭费用补贴的财政支出被看作是一种融资行为。尽管政府采取了各类福利和补贴形式减轻家庭的育儿负担，但没有足够的公共资金投入，维持各类机构正常运营必将以消耗更多的家庭支出为代价。

1.家庭育儿支出高。OECD的统计报告指出，加拿大家庭保育支出在35个OECD国家中名列前茅。OECD国家有收入来源父母的保育费用平均为其净收入的15%，而在加拿大这一比例高达22.2%[24]。在加拿大的大部分地区，家庭每月花在保育方面的费用超过1 000美元[25]。新斯科舍省合法的育儿机构一般会收取每个家庭1万至1.2万美元作为保育费用，而省政府仅提供约3 000美元的补助[26]。城市家庭在保育上的支出要高于上大学的费用。2016年多伦多每月家庭保育费用支出为1 649美元，仅有25%的当地家庭可负担[27][28]。

2.保育假期难获得。虽然加拿大的育儿假设计较为灵活，但在运行过程中，不少家庭的负担依旧巨大。非魁北克地区的保育假津贴仅为工资的55%，整个休假周期最高支付5.13万美元(2016年，每年索引)；每周最高支付543美元(2016年，每年索引)[29]。这种福利水平大大低于国际劳工组织建议的67%[30]。不少低收入家庭的母亲不得不放弃休假，无法在产后高质陪伴婴幼儿；选择休假家庭的总收入会减少，加重育儿负担——18个月的长假是以33%的津贴率为代价的[31]。

在非魁北克地区，父母任何一方必须在上一年连续工作600小时以上，才有资格获准育儿假[32]。失业者、收入不稳定的工人或其他未达到600小时要求的父母即使支付了EI费用也难获育儿假。个体工作者的育儿假亦受限制，其注册的公司必须期满一年才有资格申请育儿假。另外，虽然育儿假已延至18个月，但实际每个省/地区还必须事先修改其就业标准法规才能使公民获得长达1年半的育儿假期[33]。

(二)保育体系有待成熟

加拿大保育机构可分为受管制和不受管制两类。普遍认为，受管制的保育机构在教学质量和安全性方面都要优于不受监管的保育机构。受管制的保育机构包括公办全日制或半日制保育中心以及私人家庭托儿所(Home Child Care，HCC)。不受管制的保育机构以HCC为主体。加拿大保育体系有待进一步完善主要表现在以下两个方面。

1.保育学位供不应求。大量研究表明，加拿大大部分地区ECEC高质量服务的供给严重短缺。2006—2012年，0～12岁受管制学位数量增幅年均不足4%，在3.2%～3.5%间浮动[34]。2012年仅有22.5% 0～5岁的儿童可获得受管制的非私人学位[35]；2014年学位的供给量微增，达24.1%；2016年持续缓攀，达28.9%[36]。

学位供给在各省分布亦不均。2014年，新斯科舍省能为本省0～5岁儿童提供的受监管中心式学位居于全国平均水平，为25.5%。在14个省/地区中，纽芬兰拉布拉多省和爱德华王子岛提供了最少和最多的受监管中心式学位，分别为18.9%和32.4%[37]。在这种情况下，收入高的家庭倾向选择基于中心的受管制保育服务。低收入家庭既不能选择基于中心的高质量受管制保育，又不能送子女去高价的受管制HCC，于是无奈地选择便宜、低质且未经许可的HCC。即使是有能力负担非私人性质的受管制学位的家庭也可能由于学位的供不应求而一直待在候补名单上，最终不得不将子女交给高收费受监管的HCC或低廉不受监管的HCC。总之，保育学位供需机制的不健全拉大了高收入和低收入家庭子女在早期学习上的差距，不利于教育公平。

2.市场信息不对称。市场化的ECEC模式使得政府机构、家庭与学校间的共享信息并不对称。父母很难评估子女所接受的教育机构的性质、教育质量、安全性，对子女被照料的基本信息缺乏准确回应。大部分家长没有时间抑或不被允许监督ECEC工作情况。2013年对1 000个加拿大家庭调查的结果显示，只有74%的父母知道所享ECEC服务是由省政府批准获得资质的机构[38]。

各省政府亦难以全面获取保育市场的准确信息。在2017年联邦政府与安大略省签订的《早期学习和育儿协议》中，该省约有3万个儿童在受管制HCC中进行学习与活动(understanding的Canada 2017, Annex 2)[39]，但是教育部在2015年和2017年对持照托儿机构的调查却显示该数据不足[40]。不少存在安全隐患的机构在省级许可框架之外运行，不受政府监管。

3.教师管理不规范。加拿大各类营利性保育机构倾向于用低廉的工资和尽可能少的劳动力来获益。首先，ECEC从业人员的准入资质较低。普通的幼儿园教师只需拥有四年制或三年制毕业证书即可从业，各省/地区(除爱德华岛之外)均不要求其在从业前有专门的幼儿教育职前培训经历。在不少省/地区，如魁北克省，保育负责人无需具备任何早教资质[41]。其次，出于劳动力成本考虑，幼儿教育者的角色多元复杂。在安大略省，很多幼儿教育者既为一线教师，又兼任行政或领导工作[42]。最后，幼儿教育工作者的薪资水平差强人意。2015年安大略省的一项调查显示，2/3的幼儿教育者的收入不足20美元/小时；很多地区幼儿教育者的年均工资不及小学教师的一半[43][44]。

四、加拿大ECEC政策和实践经验对我国保教政策构建的借鉴与启示

加拿大虽未实施统一的ECEC政策，但已初步建立了保教一体化的早期教育体系。通过对ECEC政策和实践的优势分析和弊端反思可为我国保教事业的进一步发展提供经验。

(一)ECEC政策和实践优势对构建我国保教政策的借鉴意义

1.提升保育的可获得性，实行给予儿童照料服务补贴的政策。根据家庭的收入、资产、就业状况和儿童数量设置不同的补贴额度，使父母在儿童照料选择上有更多弹性，降低育儿成本，在公共儿童照料的使用者和未使用者之间分配公共转移支出。需在完成学前三年毛入园率目标、继续增加学前二年毛入学率和确保学前一年毛入学率达100%的基础上，考虑分步将学前一年、学前二年和学前三年教育纳入义务教育体系，使学前儿童获得高质、免费的教育机会和资源。

2.出台为特殊儿童提供帮扶的政策。依据ECEC公平性的理念，调整保教结构，构建覆盖城乡、布局合理的公共服务体系，以促进保教的均衡发展和教育公平。在扩充资源总量的前提下，在规划制定、资源配置、财政投入和教师队伍建设等方面坚持平等、公平优先、兼顾效率和弱势补偿的原则，适当将教育资源倾斜至农村、边远和民族地区。加大对农村留守儿童、城市流动儿童、困难家庭儿童和残疾儿童等处境不利儿童的关注；对以上群体实施减、免、补等多种资助；考虑实行婴幼儿营养补充项目，为低收入家庭的女性和学前儿童提供营养食品和其他卫生保健服务。

3.制定弹性化的共享育儿假体系。可在借鉴ECEC灵活的家庭辅助育儿政策设计理念基础上构建具有中国特色的“母亲友好型”产假和育儿假体系，创造一个平衡就业和养育的社会环境：设定女性带薪假的工资标准，如不低于休假前工资的70%至80%；确保女性育儿假结束后能回到原有岗位工作；适当延长女性产假，增加0.5—1年的女性育儿假，供育儿家庭根据自身情况选择休假时间和模式；在女性休假期间实行弹性工作制；设置父亲育儿假，鼓励男性尽早进入抚育的家庭角色。

4.制定儿童保教的专项法条。培养高质量的早期教育人才是解决我国目前所面临的人口问题、保证“全面二孩”政策顺利实施过程中不可或缺的重要环节。我国的学前教育法立法工作已全面启动，需在博古纳今、中西贯通的基础上制定统一的、科学的、因地制宜的儿童保教专项法条，确保保教工作3大根本层面——保育机构、师资和资金供给上能做到有法可依，有法必依。

(二)ECEC政策和实践弊端对构建我国保教政策的启示作用

1.增加对保育事业的公共财政投入。公共财政在0～6岁儿童保教的支出多体现在3～6岁的幼儿园建设和儿童教育上，对0～3岁儿童保育和照料事业尚无明确投入说明与规定。2019年是贯彻落实《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》的第一年，中央财政将学前教育专项资金从2018年的150亿元提高到168.5亿元，全国幼儿园生均教育经费总支出增长率较高，为11.33%，但学前教育在教育经费总投入的占比仅为8.17%，不及义务教育的20%[45][46]。单独核算学前教育财政投入至关重要，需要建立随GDP和教育总经费增长的学前教育经费增长机制，以逐步提高对学前教育投入的比例。

2.增加优质保教资源的供给力度。扩大优质保教资源的供给是解决学位、师资供需不平衡的根本。一方面，要着力增加优质保教机构的数量，树立多种办园主体的意识，挖掘、盘活各种潜在的办园力量。另一方面，要降低保教从业者的离职率，稳定保教师资、管理队伍，增加高校以及更高层级学校对早期教育专业的招生名额，提升职业的吸引力。

3.规范并调控早教市场。目前，尚未明确0～3岁早期教育的主管部门，早教机构无需在教育部门备案。这导致机构质量良莠不齐，家长对其缺乏认知；再加上市场监管不规范，多种问题频发且易多方相互推诿。因此，早教机构的主管部门和监督机制亟待明确，需设置专职的督导人员，定期对人员资格、场地、收费等方面进行严格监督和审查，使评估报告公开化、透明化。