城市跨域风险及其治理

张龙辉，高文勇

(1.东北师范大学 政法学院，长春 130117；2.宁夏大学 马克思主义学院，银川 750021)

《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出，要加强和创新社会治理，加强国家应急管理体系和能力建设，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。此前，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，要提高城市治理水平，优化国家应急管理能力体系建设，强化跨区域、跨流域灾害事故应急协同联动。城市作为人口集聚的生活生产空间，具有人口数量多且密度大、资源消耗多、居民生产生活体系高度重合等特点，而人类文明的发展和科技的进步在改变人类生产生活方式的同时，也带来了诸如核泄漏、生化危机、网络安全危机等风险，这些风险与地震、台风、传染性疾病等自然风险在城市中叠加、联动，使城市逐渐成为社会的风险中心，城市风险化逐渐成为当代城市发展的显著特征。加之民粹主义、极端民族主义等思潮在全球范围内蔓延，自然因素、技术因素、制度因素、意识形态因素导致的各种黑天鹅事件和灰犀牛事件层出不穷，使城市风险变得更加难以预测。而随着城市化进程的发展、人口流动性的增强以及城市间相互依赖关系的加深，城市风险逐渐突破单个城市的空间范围和行政辖区，在多个城市空间同时发生，跨域传播和多域并发成为城市风险的重要特征，城市跨域风险成为现代城市风险的重要样态。因此，需要加强对城市跨域风险的研究，以有效提升城市应对跨区域风险的能力和水平。

一、风险跨域流动——现代城市风险治理的重要课题

随着风险社会的来临和城市化进程的深入，各种社会风险逐渐凸显，在传统的地震、海啸、暴雨等自然风险之外，还出现了诸如基因技术危机、智能技术风险、生化污染、网络安全危机等伴随人类技术进步而出现的“人造风险”，这些“人造风险”大多与人类文明的现代发展密切相关。人类社会的风险呈现出向城市集中的趋势，城市空间在一定程度上成为人类社会中涉及风险种类和风险数量最多的生存空间。基于此，有学者认为，“城市日益成为社会风险产生和呈现的首要领域，是社会风险的集中爆发地”[1]，城市尤其是特大城市成为风险的中心，“城市社会日益成为一种复杂的、生态性、生命型的风险社会”[2]。对于中国而言，“传统的‘乡土中国’逐渐被‘城市中国’所置换”使得“‘城市风险化’业已成为学界研究中国城镇化问题的共识性议题”[3]，高风险成为我国城市发展转型的一个突出特征。

对于城市风险的生成原因，既有的研究认为，受风险社会来临以及城市发展周期的影响，城市在遭遇滑坡、地震等传统自然风险的同时出现了跨域传播和“连续再生产”的现象，而大量的人口及其流动性、科技生化企业的集聚以及生活生产体系的高度重合加剧了城市的脆弱性，容易引发城市风险。与此同时，人在作为城市创造者的同时，也成为城市风险的根本源头。技术的进步虽然推动了城市的发展，但技术本身也会成为引发城市风险的重要因素。人和技术在推动城市发展的同时，都可能成为引发城市风险的重要原因。总体而言，人口因素、技术因素、制度因素以及城市功能重叠、城市脆弱性成为引发城市风险的主要原因。

在传统社会，由于城市化水平较低、城市功能相对单一、城市间相互依赖程度小等因素的影响，各个城市较为独立，城市风险的跨域流动趋势不明显。但随着人类文明的发展和科技的进步，城市的生产功能逐渐凸显，城市在传统功能之外衍生了生产、技术研发、教育、交通中转和能源储备等功能，这就使现代城市成为生产、生活和社会活动高度融合的人类社会空间。然而，这在给城市的生产、人们的生活、社会的发展和城市间的交往带来极大变革的同时，也在传统自然风险之外催生了诸如人口膨胀、生化污染、基因技术风险、网络安全风险、社会舆情危机和制度崩溃风险等“人造风险”，人口、制度和技术在推动人类社会和城市空间发展的同时也成为造成城市风险的重要根源。此外，技术的变革推动了交通、通信的发展，人口流动性急剧增强，城市间的交往也日益频繁、紧密，因而加剧了种族、宗教和意识形态方面的冲突，因种族、宗教和意识形态问题而发生的冲突成为城市冲突的重要内容。

整体而言，受城市通勤范围、空间规划、交通通达度和生产要素流动、经济交往加深以及城市发展政策(如长三角区域一体化规划、京津冀协同发展战略)等因素的影响，城市间的交流和依赖关系逐渐加深，城市间的联系日趋紧密，单个城市的风险可能会借助这些要素的流动而快速向其他城市蔓延，因而使城市风险的扩散效应日益凸显。城市风险的扩散效应不仅能够使地方风险扩散为区域性甚至全国性风险，还会使风险突破国家边界而出现全球扩散现象，从而使城市风险呈现跨域传播和多域并发的趋势，跨域流动成为现代城市风险流动的重要特征，城市风险“日益普遍化、常态化并且全球化”[4]78，“超辖区化”逐渐成为现代城市风险的“本质特征”[4]78。城市风险跨域流动趋势的增强加大了“地方风险演变为全球危机的可能性”[5]88，进而，“风险全球扩散加深治理的不确定性”[5]88。

我国的城市风险防控“普遍采用属地管理体系”[6]，强调城市风险治理的关键在于“提高风险认知水平”[7]，包括增强对城市风险信息的感知和整合，“努力回应人工智能、大数据、区块链等新兴技术对社会治理体系构建的机遇与挑战”[8]。面对日益凸显的城市风险跨域流动趋势，很多学者还是从城市风险“辖区化”治理的角度着手来探索跨域传播和多域并发的城市风险的应对之策，政府也较多地强调跨区域风险治理过程中的属地主体责任，我国“十四五”规划也提出应急响应和协同联动要“坚持分级负责、属地为主”。在新冠肺炎疫情防控中，基于属地主体责任的风险治理“辖区化”成为应对新冠肺炎疫情风险的重要举措，这是因为辖区化治理能够明确风险治理的责任主体，在城市空间和行政辖区内形成整体性治理权威，增强风险治理的社会动员效率，从而有效阻止城市风险的外溢和扩散，提升城市风险治理效能。但城市风险的跨域流动涉及多个城市主体和多个城市风险治理部门，因此，面对城市风险跨域传播和多域并发的趋势，要制定城市风险协同治理策略，实现城市风险治理的“跨域合作”[9]。此外，面对城市风险跨域流动引发的风险“超辖区化”与治理的“辖区化”之间的矛盾，还需要“将国家治理‘辖区化’与风险‘超辖区化’衔接起来”[4]78，构建一个“整体性的风险治理路径”[4]78-79，从而有效地“破解治理‘辖区化’与风险‘超辖区化’矛盾”[4]79，提升城市政府应对跨域流动风险的能力。

综上，随着城市化进程的发展、技术的进步、人口流动性的增强以及城市间依赖关系的日益紧密，人口因素、技术因素、制度因素、意识形态因素导致的城市风险跨域传播和多域并发现象日益凸显，城市风险的跨域流动成为现代城市风险治理过程中面临的新课题。那么，城市风险的跨域流动会导致什么样的城市风险样态？会使城市风险治理面临什么样的困境？我们应该如何对其进行有效治理？下文便以城市风险跨域流动这一现象为研究对象，结合具体的案例，对以上三个问题进行研究。

二、城市跨域风险——现代城市风险的重要样态

风险的跨域流动使原本存在于单个城市的风险开始突破城市空间边界，向其他城市扩散，跨域传播和多域并发成为现代城市风险的重要特征。城市风险的跨域流动造成了两个结果：一是在地理空间上，风险的跨域流动导致风险突破了单个城市的空间边界，呈现向其他城市空间扩散的趋势；二是在行政空间上，风险的跨域流动使城市风险突破了行政边界，呈现“超辖区化”特征。城市风险的跨域流动会催生城市跨域风险，但这并不是说风险的跨域流动必然会导致城市跨域风险的形成。城市跨域风险的形成需要同时满足两个条件，即城市风险的跨域传播和多域并发(同一个风险在不同的城市同时发生)。因此，城市跨域风险指的是突破了单个城市的空间范围和行政辖区而在多个城市同时发生的社会风险。它主要强调同一种风险的空间外溢效应，即跨区域风险，而非跨领域风险。

随着全球化发展趋势的增强，人口、技术、资金、意识形态等在全球范围内流动性增强，扩散速度加快，区域性城市跨域风险向全球性风险演化的可能性不断提升，使全球风险发生概率日益增大。相较于在单个城市发生的风险，城市跨域风险突破了单个城市的空间边界和行政辖区，一旦发生，往往会造成系统性、区域性乃至全国性、全球性的危机，不仅会在短时间内造成城市风险超载、风险治理资源短缺，还会涉及多个城市间治理资源配置和风险转移等伦理问题。但城市跨域风险与全球风险并不完全相同。全球风险主要强调风险在全球范围内的传播扩散，它同样是风险跨域传播和多域并发的结果，但风险发生的范围更为广泛。全球风险可能发生在全球城市空间，也可能发生在全球的乡村区域，抑或同时涉及城市和乡村。因此，全球风险不一定是城市跨域风险，只有涉及城市空间的全球风险才是城市跨域风险。当然，城市跨域风险更不一定是全球风险，只有产生全球性影响的城市跨域风险才是全球风险。

传统城市跨域风险以地震、传染性疾病等自然风险为主，但随着城市化进程的深入、工业文明的发展、城市间相互依赖关系的加深，人为因素逐渐成为造成城市跨域风险的主要原因。整体而言，引发城市跨域风险的人为因素包括四方面内容。其一，以制度的不合理和对制度的盲目自信为主要特征的制度原因。例如，欧美国家新冠肺炎疫情快速蔓延，虽然有其个人主义价值观的影响，但对自身制度、医疗条件的盲目自信也是造成新冠肺炎疫情蔓延的重要原因。其二，以技术使用过程中的运行失灵、模型偏差为主要特征的技术原因。例如，在智能城市、智慧城市的建设和运转过程中因智能算法失灵而导致的城市治理风险，就属于智能技术运行失灵的后果。其三，以人的贪欲以及道德扭曲为主要特征的人性原因。例如，2017年5月在多个国家(包括中国)发生的WannaCry勒索病毒事件，就是社会技术精英在利益的驱使下通过传播网络病毒而造成的城市跨域风险。其四，以民粹主义、极端民族主义等思潮的跨境传播为主要特征的意识形态原因。例如，民粹主义的跨境传播导致了世界范围的民粹主义运动，进而对城市治理结构和治理体系产生了冲击。

如前所述，随着现代城市风险扩散效应的增强，“风险全球扩散加深治理的不确定性”[5]88。总体而言，现代社会的城市跨域风险具有较大的不确定性、突出的人为性以及跨域流动性等特征。对于现代社会的很多风险而言，“风险是文明所强加的”[10]。诸如网络安全危机、基因技术伦理风险、生化污染等城市跨域风险都是随着现代文明的发展而逐渐出现的，现代人类仿佛生活在文明的火山上，大多数时候我们并不知道自己将会面临什么样的风险，也不知道何时会面临风险，也就是说，风险呈现较大的不确定性。现代城市跨域风险大多与城市人口的膨胀、技术的隐患、人性的贪婪、意识形态的冲突等人为因素有着密切的联系。作为城市发展的推动因素的人口和技术成为催生城市跨域风险的重要根源，人口、技术、制度等因素成为导致城市跨域风险的重要原因。甚至，一些由自然因素引起的城市跨域风险也与人类活动分不开。所有这些，都使城市跨域风险呈现明显的人为性特征。

同时，城市跨域风险还具有显著的跨域流动性。城市风险的跨域流动与技术的进步、人口流动性的增强以及城市间相互依赖关系的加深等因素相关。在现代城市社会，人口和技术在为城市发展提供红利的同时，又是引发城市风险的诱因。交通运输技术的发展提升了人口的流动速度，人口流动性的增强加速了以人为载体的城市风险的扩散，强化了人对城市风险传播的中介作用，病毒、传染性疾病(如新冠肺炎)借助人口在城市间的流动而向其他城市扩散、蔓延。而技术，尤其是多个城市共同使用的技术，其失灵或被攻击会在多个城市引发技术风险，导致城市技术风险的多域并发。此外，城市间相互依赖关系的加深使不同城市间经济、技术、社会结构、政治等方面的互嵌程度日益深化，一个城市的经济社会危机可能会借助城市间紧密的联系而传导给其他城市，使其他城市出现相应的城市风险。例如，经济全球化以及社会分工的深入发展使不同城市间的经济产业关联日益紧密，单个城市往往难以独立承担商品的生产和企业的运行，而一旦一个城市发生风险，导致经济生产链条断裂，就会快速影响其他城市的生产生活，从而导致城市风险蔓延，引发城市风险跨域传播。

面对城市跨域风险，城市政府不得不将有限的治理资源和“急时行政能力”集中于跨域风险的应对，结果导致城市治理资源和政府行政能力配置的失衡，使城市社会出现因应对原生跨域风险而发生的次生风险，围绕原生风险而衍生了一系列的其他风险，严重者还会导致风险联动效应，加大对城市社会的冲击和破坏。例如，为了有效应对新冠肺炎疫情的蔓延，一些城市采取了封城、区域静态管理等防疫措施，这些举措虽然能够有效遏制新冠肺炎疫情的蔓延，保障城市居民的生命安全，但同时也引发了诸多次生风险。

需要指出的是，随着城市运行技术化程度的加深，现代城市跨域风险对城市的破坏不仅涉及城市建筑、公共设施等硬件，还涉及科技研发系统、城市智能运行平台等软件。跨域风险对城市的破坏突破了传统城市硬件设施的范畴，向支撑城市社会运行的软件系统扩展。例如，2008年初的华南雪灾使交通线受到巨大冲击，武汉、长沙、南昌、广州等城市的供水管道冻裂，输电线路受冻雨影响而停止供电，严重影响了城市交通、居民生活和工业生产。而2017年5月的WannaCry勒索病毒事件则导致众多城市的科技研发、教育、公共交通等技术支撑系统受到影响。

三、城市跨域风险的治理困境

在现代社会，城市跨域风险往往是自然原因与人口、技术、制度、意识形态等人为因素共同作用的结果，其不确定性、人为性、跨区域性等特征使其治理面临着一定的困境。

(一)风险跨域流动与治理辖区化的冲突

现代城市风险的跨域传播和多域并发使城市面临严峻的风险跨域流动问题。风险跨域流动包括三种情况，即风险的跨国流动、风险在国内的跨行政辖区流动和风险的跨职能部门职责界限流动。城市风险的跨域流动使单个的城市政府或国家主体难以有效消除城市风险，特别是，单个城市在应对由制度、技术、意识形态等问题引发的城市跨域风险时，其“决策反应力、社会承受力、组织动员力、资源供给力、制度调整力”[4]76难以承受跨域风险冲击，因而出现“风险超载”[4]76现象，引发城市生产生活系统运行危机，造成城市社会秩序的混乱。

风险的跨域流动使城市的风险治理功能超越了城市行政边界，对城市跨域风险的治理需要多个城市行政单元甚至多个国家主体共同参与完成。然而，管辖范围、职责边界等因素的限制使城市跨域风险治理遭遇了“政治碎化”问题，城市间存在的行政壁垒、信息壁垒甚至意识形态冲突严重制约了对城市跨域风险的治理。例如，新冠肺炎疫情防控需要全世界共同努力，但一些国家和地区出于对制度、医疗的盲目自信以及民众价值观的推动，放松了疫情防控，甚至提出“与病毒共存”的政策，其结果是，虽然我们凭借强大的风险治理能力有效防范了疫情在境内的蔓延，但境外疫情的高发、反复和跨境隐匿传播仍使我们面临着发生重大疫情的潜在风险。因此，城市跨域风险治理功能的跨区域性乃至跨国性与城市管辖范围的有限性之间的冲突使现代城市跨域风险的治理面临风险跨域流动与风险治理辖区化冲突的难题。

(二)风险超载与治理资源有限供给的矛盾

城市跨域风险会给城市生产生活体系、政治制度运行、社会秩序维护带来巨大的冲击。严重的时候，风险的冲击和影响会超出城市系统的自我调节能力，引发风险超载问题；而风险超载会引发原生风险与次生风险的联动效应，甚至会导致城市系统的崩溃。城市跨域风险的不确定性使城市风险治理主体难以提前储备足够的治理资源，而城市跨域风险又会使城市对特定治理资源的需求在短时间内急剧增加，给治理资源的供给和配置带来巨大的压力，甚至会导致风险治理资源严重匮乏，造成风险超载与治理资源有限供给之间的矛盾，进而衍生次生风险危机，加剧原生风险给居民生活、城市生产和社会发展造成的危害。

同时，作为区域性甚或全球性的风险，现代城市跨域风险涉及多个城市乃至多个国家，但这些相互独立的城市单元或国家主体间存在风险治理资源配置不均衡、风险信息获取偏差、治理资源使用效率差异等问题，致使它们应对城市跨域风险的能力也参差不齐。相较而言，经济发达国家凭借其技术、经济的优势，容易获取更多的风险治理资源，也具有较强的风险治理能力，应对风险的张力较大，出现风险超载的门槛较高；而发展中国家受技术、经济等因素的制约，可调配的风险治理资源较少，应对跨域风险的能力也较弱，出现风险超载的门槛较低，面对城市跨域风险时风险超载与治理资源有限供给之间的矛盾较为突出。

(三)跨域协同治理困境

“如何提升突发事件协同治理能力成为当代中国国家治理的一个重要问题”[11]，城市跨域风险的治理需要构建跨域协同治理机制。但城市跨域风险关涉多个城市主体，有些风险还超越国家边界而形成了全球性风险，各个城市以及国家主体对风险的认知和处理方式以及治理体系存在不同，这就会增加城市跨域风险治理的难度，甚至会因一些城市或国家跨域风险治理能力较弱或不作为而导致其他城市或国家的治理措施失效。例如，在2021年3月中旬的大范围沙尘暴中，虽然中国通过四十余年的三北防护林建设、退耕还林还草等措施遏制了土地的沙漠化，但受气候条件影响，加之邻国生态环境保护不足，还是发生了强沙尘暴这一跨国的风险。

城市跨域风险的跨区域性以及所涉城市主体和国家单元的多元性加剧了不同风险治理主体间的跨域协调困境。城市行政边界的影响、国家治理理念的分歧、经济发展水平的差异、居民风险认知水平的高低都会影响城市跨域风险治理过程中的跨域协同治理体系建构和跨域协同治理能力发挥，从而使城市跨域风险治理遭遇治理主体跨域协调困境。同时，城市空间的差异、城市政府治理理念和治理模式的不同会削弱城市风险信息的完备性和流动速度，也会使不同城市对风险信息的掌握出现一定的时间差，而“信息不完备性”“官僚式程序”“责任规避思维”[12]会影响城市风险沟通效率和相关决策，进而也会影响城市间的协同治理体系建构和协同治理能力发挥。

(四)治理伦理危机

治理城市跨域风险，最直接的方法就是在最短的时间内调动最多的治理资源，以有效防止城市风险向城市危机转化，杜绝或者减少次生风险的生成，防止出现风险联动效应。但在治理城市跨域风险的过程中，出现了城市间或国家间截留风险治理资源的现象，更有甚者，一些城市或国家为了缓解风险所引发的城市危机，通过向其他城市或者国家转移风险的方式来减轻风险给自身造成的压力，因而导致城市跨域风险治理过程中的邻避冲突伦理困境。

此外，随着信息技术的发展，人工智能、云计算、区块链等技术在城市风险治理中的作用日益凸显，智慧城市、智能城市的建设成为当前城市发展的重要趋势，北京城市大脑、上海智能城市、纽约智慧城市的建设都已可观。但智能技术的运用可能导致技术专制、算法功利主义等城市智能治理危机，不会使用智能技术的人群在城市的出行、生活、娱乐和事务办理中也会遭遇困境。这就会在一定程度上引发城市跨域风险治理中的技术伦理困境，这种困境更多的是一种“技术不平等”问题。截至2022年6月，中国有3.62亿非网民，其中58.8%在城市。[13]一个典型的例子是，在新冠肺炎疫情防控中，这些非网民往往会在“健康码”、基本生活物资配送等方面遭遇不便，造成城市跨域风险治理过程中新的“技术不平等”现象。

四、城市跨域风险的治理路径

造成现代城市跨域风险治理困境的核心问题在于城市跨域风险的治理缺乏一个明确的整体性治理权威和一种系统的风险应对策略，不同的城市治理主体、不同的国家根据各自不同的价值倾向、利益诉求和制度安排来进行城市跨域风险的治理。针对这种情况，需要立足于整体性治理理论和全周期管理理论来探索提升城市跨域风险治理效能的路径(如图1所示)。

图1 城市跨域风险治理路径分析

(一)立足跨域风险整体性治理，消解治理辖区化弊端

城市风险的跨域传播和多域并发使城市公共权力的作用范围远远小于风险的影响范围，因而使城市跨域风险的辖区化治理遭遇碎片化难题，城市跨域风险的治理空间被一个个城市辖区及其公共权力作用空间所分割，单个城市只能应对其辖区内的风险，而难以对跨域风险进行整体性治理，也难以从根本上消除风险在城市间的传播。因此，要想有效解决城市跨域风险治理过程中风险跨域流动与治理辖区化的冲突问题，就要立足整体性治理理论，构建跨越多个城市主体的整体性治理权威，克服风险治理辖区化对城市风险治理功能发挥的束缚，提升城市跨域风险治理效能。

整体性治理理论强调对不同治理要素、治理主体、治理功能的协调整合，“整体性治理的核心是协调整合机制”[14]。同时，整体性治理强调治理的整体性取向，反对治理过程中的过度分权，主张实现跨部门、跨区域的协同治理，以有效克服治理碎片化难题。城市跨域风险的整体性治理需要构建整体性治理权威。整体性治理权威的构建包括两个方面：就国内而言，需要城市政府的上级政府乃至中央政府在城市跨域风险治理过程中发挥治理权威作用，承担城市跨域风险治理的领导责任；就涉及多个国家的城市跨域风险治理而言，则需要各个国家摆脱国际社会的“无政府状态”，充分发挥权威国际组织在城市跨域风险治理中的行动协调和利益整合作用，通过建立国家间的协商合作机制来提升全球治理效能，构建一种适用于全球性城市跨域风险的治理秩序，防止将城市风险治理政治化、意识形态化。

(二)提升治理资源技术配置能力，规避风险超载危机

由于其跨区域性、破坏性和不确定性，城市跨域风险一旦发生，就会在短时间内引发风险超载与治理资源有限供给之间的矛盾，使城市治理资源供给能力难以满足风险治理的需要。同时，大范围、高破坏性的城市跨域风险往往会衍生次生风险，在治理资源供给不足的情况下引发原生风险与次生风险的联动效应，加剧跨域风险对城市运行的危害。因此，需要强化对风险治理资源的优化配置，统筹治理资源调配，以缓解风险超载与治理资源有限供给之间的矛盾，避免城市风险向城市危机转化。

随着信息技术的发展，后工业时代成为技术治理主义的时代[15]，大数据、云计算、人工智能等技术手段在国家治理中的作用逐渐凸显，智能治理成为信息时代国家治理的重要趋势，智能技术在城市跨域风险治理资源配置上也发挥着越来越重要的作用。借助区块链技术、大数据技术、人工智能等，能够快速获取城市风险信息，强化不同城市间的算法关联，构建不同城市以及城市不同空间的资源需求信息总库，进而“自主生成符合不同空间治理需求的资源分配方案，并在此基础上制定治理决策，从而实现治理资源和治理需求的精准匹配”[16]。治理资源需求与供给的精准匹配能够使城市政府提升风险治理资源的使用效率，增强政府“急时行政能力”，强化政府的城市跨域风险治理能力，缓解因风险超载和治理资源有限供给而发生的城市跨域危机，消解因风险治理资源供给不足而发生的次生风险危机和次生风险危害。

(三)优化风险跨域协同治理体系，提升协同治理效能

城市风险的跨域流动使城市风险能够快速向其他城市扩散，引发风险的跨域传播和多域并发。因此，要想有效地应对现代城市跨域风险，就需要强化城市跨域风险协同治理制度，明确城市跨域风险协同治理的组织结构，优化不同治理主体间的跨域协同治理体系，提升风险跨域协同治理能力，实现城市风险信息共享，推动城市风险治理政策的相互配合，杜绝国际跨域风险治理中的孤立主义和单边主义倾向。

优化跨域协同治理体系需要强化多元城市主体间的互动合作，构建常态化的城市风险信息沟通机制，借助现代数字治理技术搭建公众参与城市风险治理的“良性互动和有效耦合的平台”[17]，以吸纳更多的治理主体参与城市跨域风险治理。还需要树立城市跨域风险治理的全周期管理意识，注重风险治理的系统性、阶段性和协同性，推动城市跨域风险治理过程中的全要素协同和多元利益整合，协调推动城市的人员流动、资源调配、市场建设和社会发展，以消解城市跨域风险治理中转移风险、刻意抹黑甚或将城市风险危机政治化的行为。跨域协同治理体系的构建能够强化不同风险治理主体间的动态互动，使多元治理主体尽可能获得全面的风险信息，推动治理资源的优化配置，提升治理资源的使用效率，使城市政府面对突发的城市跨域风险时能够调动更多的治理资源，生成较强的治理能力，进而提升城市跨域风险的协同治理效果。

(四)规范风险治理伦理，推动治理善治目标达致

国家治理的现代化不只是治理体系和治理能力的现代化，还应该包括治理伦理的现代化。国家治理伦理的现代化要求注重国家治理的公平、正义，注重维护弱势群体的正当权益，即罗尔斯所说的“首要先最大限度地增加状况最差的代表人的福利”[18]78，“社会的和经济的不平等”应“适合于最少受惠者的最大利益”[18]79。在国家治理过程中，治理体系的完善和治理能力的提升固然可以增强国家治理效能，但治理伦理的优化才是国家治理实现“至善”的保证。因此，优化风险治理伦理、追求城市跨域风险善治应成为完善城市风险治理体系、提升城市风险治理能力之外的重要举措。

城市跨域风险治理伦理问题主要体现在由智能治理引发的功利主义危机和由风险转移导致的公共治理伦理困境，因此，规范城市跨域风险治理伦理需要强化智能技术应用的价值理性倾向，化解智能治理中的工具理性风险，“引导城市风险技术治理的人本价值回归”[19]54，“增进人文关怀”[19]55，弱化基于数理逻辑的“算法正义”影响，推动智能技术运行过程中社会正义的实现。例如，国务院于2020年11月出台了《关于切实解决老年人运用智能技术困难的实施方案》，重点解决新冠肺炎疫情等城市突发应急状态下老年人面临的“技术不平等”问题。而在关乎风险转移的问题上，则需要强化城市风险治理主体的公共责任伦理，规制邻避冲突行为，提升风险治理主体的社会责任意识和公共行为规范，从而推动风险治理善治目标的达致。

结语

人类文明的发展、城市规模的扩大、科学技术的进步、城市功能的重叠以及城市脆弱性的增强使城市成为现代社会风险的中心，城市风险化成为当代城市发展的重要特征。人口流动性的增强和城市间相互依赖关系的加深则进一步使城市风险呈现跨域传播和多域并发的趋势，城市风险的跨域流动成为现代城市风险治理中面临的新问题。而随着工业文明的发展和信息时代的来临，由技术进步、思想多元、制度变革、人口膨胀等因素引发的社会负面效应使人类社会进入“不确定时代”。这种“不确定时代”的来临加剧了城市跨域风险的突发性和破坏性，加大了城市跨域风险向城市跨域危机转化的概率。面对城市风险跨域流动所引发的一系列问题，需要发挥政府在城市跨域风险治理中的主导地位，基于整体性治理理论和全周期管理理论，构建城市跨域风险的整体性治理权威，关注城市跨域风险治理的整体性和阶段性，建立“超辖区”的风险协同治理体系，以实现城市跨域风险治理的全要素协同和全周期统筹。对于其中超越国家边界的城市跨域风险，更是需要不同的国家、不同的文明抛弃政治偏见和价值冲突，建立全球协同治理机制，依托权威的国际组织，共同应对风险跨域流动带来的危机和灾难，防止城市跨域风险向城市跨域危机转化。