跨域公共危机治理结构:碎片化与整体性治理

广西大学 韦 彬

一、研究缘起与理论基础

当前，工业化、城市化进程加速和城市空间急速扩张，因污染等原因导致的突发性公共危机事件日渐增加，由于这些突发性公共危机事件跨越多个行政区域，涉及多个地方政府和部门，这些地方政府和部门大多处于同一个区位，资源雷同，优势相同，相互之间存在较为激烈的竞争，都想在竞争锦标赛中赢得一席之地，从而扮演机会主义者的理性经济人角色，缺乏有效的沟通和协调，导致跨域公共危机治理十分棘手，成为烫手山芋。因而，这些“点状偶发”的突发性公共危机事件逐渐演变成“面状多发”的突发性公共危机事件。从而，如何提升跨域公共危机治理的能力和绩效就成为当前的一项重要课题。

事实上，跨域公共危机治理的能力和绩效取决于其治理结构是否合理。相对完整规范的跨域公共危机治理结构能使危机治理过程和行为建立在完善的组织程序和结构上。在跨域公共危机治理结构中，治理要素阙失或治理功能碎片化都将导致跨域公共危机治理行为产生较大偏差，最终影响治理绩效的提升。通过对跨域公共危机治理结构的整合而建构的整体性结构将直接提升跨域公共危机治理能力和绩效。

所谓结构是指一种观念形态和物质的一种运动状态。其中，结是结合之义，构是构造之意义。从概念上讲，结构就是指事物的各组成部分之间的排列组合及有序搭配关系。在跨域公共危机治理中的结构指的是跨域公共危机治理中各组成部分之间的排列组合及有序搭配关系，包括跨域公共危机治理的主体结构、空间结构和权力结构。

整体性治理起源于20世纪90年代末期的英国，其创始人为希克斯，是在反思和批评撒切尔夫人执政时施行的新公共管理运动所导致分工过细，“政府组织的分部化、管理的碎片化和公共服务的裂解性进行反思与修正基础上逐渐形成的全新治理模式”。［1］“这不仅仅是一种工具理性意义上的治理模式变迁，更是一种治理理念的重塑，能极大地深化和提升政府治理的理论内涵和实践意旨”。［2］所谓整体性治理就是以公民需求最大化满足为导向，旨在对碎片化问题进行有机整合，打造大部门式体制，实行整体性的公共服务供给、整体性组织结构、整体性责任机制等，提供单一窗口的全天候服务。该理论认为整合的敌人就是碎片化，需要对碎片化现象进行重新的调整和整合，将业务雷同、职责交叉重叠的部门和服务进行归并和整合，建构全新的大部门式体制，实现政府整体性治理。

二、悖论与根源:跨域公共危机治理结构碎片化

(一)治理主体结构碎片化。

跨域公共危机治理的主体结构主要包括政府、非营利组织、企业、公民、国际组织等多元主体，以实现跨域公共危机治理的高效、快捷的目标，并有力应对瞬息万变的跨域公共危机。在以各级政府为跨域公共危机治理主体的前提之下，政府机构通过各种常规化和制度化方式主动与协同非营利组织、企业、公民、国际组织等多元主体协同，共同形成跨域公共危机治理的上下联动和网络应对的良好格局，以形成跨域公共危机治理中决断权力战时统一、组织权力平时分解和临境应急协同的统分结合的整体性网络治理主体结构，以有效应对各种跨域公共危机。但目前我国跨域公共危机治理的主体主要是各级地方政府，当然应对各种性质迥异的跨域公共危机时，各级政府责无旁贷，然而，正是因为如此，使得政府在跨域公共危机治理的日常管理、紧急应对中单独行动，或独揽整个跨域公共危机治理的权力领域，非营利组织、企业、公民、国际组织等多元主体被完全排斥在跨域公共危机治理之外，使得非营利组织、企业、公民、国际组织等多元主体缺乏合作的积极性，导致非营利组织、企业、公民、国际组织等多元主体在跨域公共危机治理中无法真正参与或弱参与，导致跨域公共危机治理的主体结构碎片化。

(二)治理资源结构碎片化。

1.人才层面。就概念而言，跨域公共危机治理人才指的是在诸如各种跨越组织边界的自然灾害、公共卫生事件、事故灾难及社会安全事件等公共危机事件出现时，能够及时运用相关理论知识和实践经验，有针对性地制定相应的公共危机处理计划和实施战略，并指挥、协调和参与公共危机治理的各层面的人才的总称。跨域公共危机治理人才包括跨域公共危机治理理念的倡导者、战略决策的制定者、协调公关的实施者、危机处理的有力执行者和信息系统的构建者。跨域公共危机治理人才都具有共同的素质，即拥有良好的跨域公共危机的感知能力、广博的跨域公共危机治理知识和缜密活跃的跨域公共危机治理思维能力以及较强的跨域公共危机治理组织活动能力和冷静的跨域公共危机治理处事能力。

按照在跨域公共危机处理中所承担的职能可将我国跨域公共危机治理人才的结构层次可分为:高层次跨域公共危机治理人才、中等层次跨域公共危机治理人才和低层次跨域公共危机治理人才。所谓高层次跨域公共危机治理人才是指由政府的核心成员、政治精英组成的，以确保国家和群众安全、制定跨域公共危机防范、跨域公共危机状态控制的目标、原则和选择跨域公共危机应对行动方案的并在跨域公共危机治理体系中居于的危机处理决策和指挥的人员;在跨域公共危机治理体系中为决策者出谋划策的参谋智囊人员;以及跨域公共危机治理体系中的技术型专家。中等层次跨域公共危机治理人才是指跨域公共危机治理体系中以负责的态度公开跨域公共危机信息，引导区域内公众情绪并帮助政府塑造公众形象的媒体公关人员与信息人员。低层次跨域公共危机治理人才是指在跨域公共危机治理体系中负责提供跨域公共危机治理过程中所需的各种服务的后勤辅助人员。诸多学者认为，人才资源既是第一资源又是可持续发展的根基。作为关键性要素的跨域公共危机治理的人才结构合理与否关系到跨域公共危机处理的成败。在跨域公共危机治理也是如此，跨域公共危机治理的人才资源也是第一资源。目前，跨域公共危机治理中，各区域所拥有的跨域公共危机治理人才并不多，人才储备严重不足，不仅体现在高层次跨域公共危机治理人才上，还出现在中等层次跨域公共危机治理人才上。从而，在某一特定区域中，所拥有的跨域公共危机治理人才严重不足或非常紧缺，分布不均衡，有的区域在某个层次上拥有的人才资源较多，在另一层次上的人才资源却比较少。由于公共危机往往具有跨部门、跨地区、跨行业等特性，需要各种层次的人才资源，既需要高层次的跨域公共危机治理人才资源、中层次的跨域公共危机治理人才资源，又需要低层次的跨域公共危机治理人才资源。当跨域公共危机发生时，某一个特定区域的跨域公共危机治理人才就显得严重不足，需要对跨域公共危机治理人才资源进行有效整合，从而发挥各个与公共危机相关的人才的整体性优势。这种在跨域公共危机治理中的人才资源的过于分散化现象就是本研究所提出的跨域公共危机治理人才资源的碎片化现象。

2.组织层面。跨域公共危机治理具有组织功能，当跨域公共危机治理有了组织，治理者才有了施展才华之地，跨域公共危机治理也就有了组织保证。从概念上看，组织资源是指组织所拥有的或者可直接控制与运用的各种相关要素。跨域公共危机治理的组织资源则是指跨域公共危机治理的组织所拥有的或者可直接控制与运用的各种跨域公共危机治理要素。这些要素既是跨域公共危机治理组织运行与发展所不可缺少的，又是通过跨域公共危机治理活动的配置整合起到增值作用，并为跨域公共危机治理组织及其成员带来收益的。在内容上，组织资源分为关系、政策、形象和物质等资源。跨域公共危机治理的组织资源也包括关系资源、政策资源、形象资源和物质资源等，虽然跨域公共危机治理的组织资源包括跨域公共危机治理的人才资源，但在此部分中，本文更多探讨的是将跨域公共危机治理的组织资源作为一个整体来探讨，与前面的跨域公共危机治理人才资源碎片化问题并不矛盾。

跨域公共危机治理的组织资源的结构碎片化主要指的是跨域公共危机治理组织都是一个实体组织，它所拥有的资源是这一组织中的资源，即组织资源。这些跨域公共危机治理的组织资源在面对跨区域、跨部门、跨行业的公共危机发生时，变成了一个个单一的拥有自我菱角的无法实现整合并共同应对跨域公共危机治理的个体，具有较强的分散性和分离化，无法使跨域公共危机治理的组织资源在有效整合的基础上发挥出高于各单一跨域公共危机治理的组织资源之和的整体性力量，从而彰显出跨域公共危机治理的组织资源的结构碎片化态势。

3.技术层面。技术是改造客观世界的方法和手段，是自然科学知识在现实生活和生产过程中的具体应用，是直接的生产力。对于一个公共组织来说，公共组织的技术包括两个方面，一方面是与解决公共服务过程中的实际问题有关的软件方面知识;另一方面是为解决公共服务过程中所遇到的各种实际问题而使用的相关设备、工具等硬件层面的知识。两方面的总和就构成了公共组织的特殊资源，即公共组织的技术资源。技术资源这一词汇被广泛运用于各个领域。在跨域公共危机治理中，技术起着非常重要的作用。例如，在地震来临之前的预报，虽然只有十几秒钟甚至是几秒钟，但这十几秒钟甚至是几秒钟对于减少地震中的财产损失和人员伤亡起着非常重要的影响。目前，在跨域公共危机治理中，技术主要体现在跨域公共危机应急系统、跨域公共危机支持系统和跨域公共危机保障系统中。其中，跨域公共危机应急系统又包括监测预警子系统、决策指挥子系统、执行子系统和恢复子系统等;跨域公共危机支持系统又包括信息子系统、计划子系统、咨询子系统、评估子系统和学习子系统等;跨域公共危机保障系统又包括政策子系统、资源子系统和社会子系统等。这些系统的建设都是需要跨域公共危机治理软件系统开发与建设的技术，又需要跨域公共危机治理硬件设施建设的技术，然而，这些跨域公共危机治理中的技术资源被分布于各个区域内的跨域公共危机治理组织中。在单一跨域公共危机治理组织内部，由于资金不足等原因，跨域公共危机应急系统、跨域公共危机支持系统和跨域公共危机保障系统及其子系统的建设参差不齐，各个系统与子系统的技术也是呈现零碎化分布，相互之间无法协同与整合;在跨域公共危机治理的各个区域中，这些跨域公共危机应急系统、跨域公共危机支持系统和跨域公共危机保障系统的技术存在“技术孤岛”现象，这些技术在某一个跨域公共危机治理组织中是带有“专利”性质或专属性质，并非在跨域公共危机治理中各个组织都得到普遍使用。从而，跨域公共危机治理的技术资源呈现出碎片化的态势。

(三)治理权力结构碎片化。

政府权力结构是指权力的组织体系，对政府工作中的任务怎样进行分工、分组及协调合作，权力如何配置与各种不同权力之间的相互关系。跨域公共危机治理中政府权力结构表明政府组织中各部分权力的排列顺序、聚散状态、空间位置、联系方式和各要素间相互关系的一种模式，是整个政府组织管理系统的基本“框架”。跨域公共危机治理中政府权力结构是区域内政府组织的全体成员为了实现区域政府组织的跨域公共危机良好治理的总体目标，在跨域公共危机治理中进行权力配置、分工协作，在跨域公共危机治理的职务范围、权利、责任方面所形成的较为固定的结构体系;跨域公共危机治理的权力结构是区域政府组织在其职、责、权方面形成的动态结构体系，其关键性本质是为实现区域政府组织的有效应对跨域公共危机的战略目标而采取的一种区域政府权力配置的体系，跨域公共危机治理权力结构必须随着跨域公共危机治理组织的重大战略调整而不断调整。跨域公共危机治理权力结构主要包括纵向的跨域公共危机治理权力结构和横向的跨域公共危机治理权力结构，其管理模式是中央集权与地方分权、流域区划管理与行政区划管理结合、统一监管与分工负责的行政管理模式。目前，由于各地方政府的经济和社会发展的阶段和程度不同，从而对跨域公共危机治理中的定位不同，对跨域公共危机治理的相关职责的排列顺序存在着较大差别，对跨域公共危机治理的相关部门的职能设计有所不同，对跨域公共危机治理中各领导的职务和权力范围界定有所偏差，对跨域公共危机治理中政府机构的分工也往往不同，对跨域公共危机治理中各相关要素之间关系的维系和调适差别较大。

就纵向权力分配而言，跨域公共危机治理的相关部门间的职能配置未能体现跨域的特征，跨域公共危机治理“权责”边界模糊，选择性监管现象严重，监管的真空与重叠同在，跨域公共危机治理的“木桶短板效应”突出。就横向权力分配来看，“块块”管理中的相互联系和协同是脆弱的。跨域公共危机治理涉及的“块块”越多，跨域公共危机治理流程越复杂，协调成本高，跨域公共危机治理绩效越低。因此，当跨域公共危机事件发生时，由于各地方政府对跨域公共危机治理中的定位不同，对跨域公共危机治理的相关权力和职责的排列顺序存在着较大差别，对跨域公共危机治理的相关部门的职能设计有所不同，对跨域公共危机治理中各领导的权力和职务范围界定有所偏差，对跨域公共危机治理中政府机构权力划分和分工也往往不同，对跨域公共危机治理中各相关要素之间关系的维系和调适差别较大，治理方式也是垂直管理和行政属地科层管理交叉使用，各自的体系差异较大，甚至截然相反和条块分割，形成片状或碎片化体制，造成跨域公共危机治理的真空和死角，致使跨域公共危机治理显现出权力结构的碎片化态势，削弱跨域公共危机治理效能。

(四)治理空间结构碎片化。

政府空间结构是指大、中、小地方政府或城市在公共危机发生的区域内的空间分布，这主要是由人口流动、信息传递或物质能量交换强弱不等的关系来决定的。从跨域公共危机治理中各地方政府或城市空间的结构形式上看，是指各地方政府或城市物质要素、活动要素的空间分布模式，从跨域公共危机治理中各地方政府或城市空间结构的过程上看，是指各地方政府或城市空间的要素之间的相互作用。跨域公共危机治理中区域政府空间结构是随区域经济社会发展的进程及政府规模和职能变化而不断发展变化的。政府规模和城市规模的大小各异、实力差异，各种功能分区开始不断强化并在跨域公共危机治理空间上形成亲密或疏远关系，最终在区域内形成分散化和碎裂化的政府或城市空间结构，跨域公共危机治理的结构——功能关系失调，使得跨域公共危机治理在空间结构上呈现出碎片化的状态。

由上，因跨域公共危机管理具有一定的不确定性、不稳定性，跨域公共危机治理中的各方主体之间及其多元化权力格局中的复杂关系，各级地方政府并非在一个共同的互动平台上对跨域公共危机进行治理，随着社会转型的不断深入和跨域公共危机的时常发生，导致了跨域公共危机治理的主体结构碎片化、资源结构碎片化、空间结构碎片化和权力结构碎片化的产生，而主体结构碎片化、空间结构碎片化和权力结构碎片化又共同导致了跨域公共危机治理结构的碎片化。

三、路径与策略:跨域公共危机治理结构整合

(一)治理主体结构整合。

在跨域公共危机治理中，政府已经不再是公共危机治理的唯一主体。要实现跨域公共危机治理效率的最大化以及方式的最优化，需要将非营利组织、企业、公民等在内的所有主体都纳入到跨域公共危机治理当中。充分调动非营利组织、企业、公民等多元主体参与治理，承担社会自治的功能，分担政府在跨域公共危机治理中的任务，能够形成政府的重要补充力量。虽然政府在危机治理中属于主导地位，但是有部分细致琐碎的工作，政府可能就不是很擅长去处理，而公民社会组织就比较适合提供个性化服务，特别是在人际关系修复、心理疏通等方面尤为擅长。因此，在跨域公共危机治理当中，将政府力量和非营利组织、企业、公民等进行整合，形成多元化的公共危机治理主体，并相互补充，相互配合，这将有利于跨域公共危机整体性治理的实现。

(二)治理资源结构整合。

跨域公共危机治理中的资源整合主要就是进行人才资源整合、组织资源整合、技术资源整合、信息资源整合、能力资源整合。

1.人才层面的资源结构整合。由于跨域公共危机治理中各区域所拥有的跨域公共危机治理人才缺乏，人才储备严重不足的情况较为突出。这不仅体现在高层次跨域公共危机治理人才上，还出现在中等层次跨域公共危机治理人才上。加之在某一特定区域中，所拥有的跨域公共危机治理人才严重不足或非常紧缺，分布不均衡，有的区域在某个层次上拥有的人才资源较多，在另一层次上的资源却比较少。根据跨域公共危机往往具有跨部门、跨地区、跨行业等特性，我们需要对各种层次的人才资源进行整合。既分别需要对高层次的跨域公共危机治理人才资源、中层次的跨域公共危机治理人才资源进行整合，又需要对低层次的跨域公共危机治理人才资源进行整合。只有充分整合好各区域各层次的人才资源的时候，才能在跨域公共危机发生时发挥出各个与公共危机相关的人才的整体性优势。

2.组织层面的资源结构整合。跨域公共危机涉及多个行政区域、行业、部门和层级等，每一行政区域、行业、部门和层级都是一个或大或小的组织。跨域公共危机治理的组织资源整合是指在面对跨区域、跨部门、跨行业的公共危机时，将各种或大或小的组织资源通过一定的方式进行有效整合，以实现跨域公共危机治理。跨域公共危机治理的组织资源只有在有效整合的基础上才能发挥出高于各单个组织资源之和的整体性力量，各组织资源在跨域公共危机治理时发挥出更高的组合价值。

3.技术层面的资源结构整合。跨域公共危机治理的技术资源整合就是要做到跨域公共危机应急系统、支持系统和保障系统的整合。政府要采取措施加强对跨域公共危机治理软件系统开发与建设的技术，同时加强跨域公共危机治理硬件设施建设的技术。只有如此才能将跨域公共危机治理中被分布于各个区域内的技术资源充分整合起来。另外，还要加大资金投入，使跨域公共危机应急系统、支持系统和保障系统及其子系统的建设标准一致，各个系统与子系统的技术平衡分布，相互之间才能更好地协同与整合。

4.信息层面的资源结构整合。跨域公共危机治理的信息资源的整合对于实现良好的危机治理起着重要基础和外在保障作用。跨域公共危机治理的信息资源整合主要做好三个方面的工作:第一，建立良好的信息支撑机制。要进一步加强跨域数据信息的收集、统计、分析等工作，建立跨域公共危机治理的数据信息系统，为多元主体共同参与跨域公共危机治理提供一个信息和数据的支撑体系。第二，建立良好的信息整合机制。对于区域内的涉及不同职能部门的重大信息进行整合和统一。如环保局、交通局、气象局等部门所拥有的信息要相互提供并进行统一整合。这样才有利于提高跨域公共危机治理的信息化水平。第三，建立良好的信息服务机制。对于跨域公共危机治理中的各种危机治理进展信息和动态要以门户网站或者其他对外形式向公众全面真实的提供。

(三)治理权力结构整合。

在整体性治理理论看来，一体化的大部门式治理模式能够保证治理价值的实现。面对当前碎片化和分割型的跨域公共危机治理的权力结构，要提升跨域公共危机治理绩效，就必须加强跨域公共危机治理的纵向和横向结构的整合。一方面需要在国家层面上进行顶层设计，实现纵向权力结构的整合，将跨域公共危机治理中碎片化的、专业化程度低的、业务雷同的职能进行整合，设置部门职能结构整合的独立的、具有综合性、超越部门利益的机构，实现大部式治理。另一方面，遵循跨域公共危机治理的基本规律，重心下移，实现基层跨域公共危机治理架构全覆盖，成立一个相对权威的协调机构，打造网络型的跨域公共危机治理体系。同时，积极促进跨域公共危机治理权力配置，在传统的跨域公共危机治理权力配置中，主要是凸显政府的主导甚至是唯一的角色，其他的力量被孤立或者排除在外;因而需要在跨域公共危机治理权力配置上主动融入社会力量，实现政府部门和各方社会力量共同承担跨域公共危机治理职能，通力合作，完善跨域公共危机治理权力结构。通过对治理组织进行高效、明确的职责分工，能有效地达成组织的治理目标，提升组织的效率、诚信与责任等价值。跨域公共危机治理的权力结构整合应当形成一个网络治理结构，涵盖非营利组织、私人组织等的整体。权力结构内的网络成员担负着共同的使命，提供资源并承载风险。跨域公共危机以网络化的扁平式、弹性组织结构来代替传统的机械式、僵化的官僚组织结构。跨域公共危机治理权力结构的整合，可以提高组织整体对公共危机事件的应对能力，最大程度的降低公共危机治理成本，提升公共危机治理绩效。

(四)治理空间结构整合。

积极对治理空间结构进行有机整合，逐步形成一体化的治理空间网络结构。主要措施是:积极发展各区域之间相互联系的系统，尽量使区域之间连接成为一个有机的整体，这样在跨域公共危机事件发生的时候，各区域之间能够很快对公共危机事件做出应对;加强区域之间的基础设施建设，改善其交通设施，提高其应对突发公共危机事件的能力，区域之间良好的基础设施建设有利于跨域公共危机事件发生地之间形成一个统一的治理空间整体;根据不同的政府规模和城市规模以及它们的实力差异，调整功能分区使得它们在跨域公共危机治理空间上形成紧密的关系，保持跨域公共危机治理空间结构一体化。

［1］曾凡军:《从竞争治理迈向整体治理》，载于《学术论坛》2009年第9期。

［2］曾凡军、韦彬:《整体性治理:服务型政府的治理逻辑》，载于《广东行政学院学报》2010年第1期。

［3］曾凡军:《政治锦标赛体制下基层政府政策选择性执行及整体性治理救治》，载于《湖北行政学院学报》2013年第3期。

［4］Perri 6.Diana Leat.Kimberly Seltzer and Gerry Stoker.(2002).Towards Holistic Governance:The New Reform Agenda.New York:Palgrave.p.2.