财政省直管县体制改革倒逼政府绩效审计研究

兰州商学院会计学院 贾明春

一、问题的提出与文献综述

(一)问题的提出。

财政省直管县是适应市场经济要求、建立统一规范的分税分级财政体制的重要制度创新与保障，加快县域经济发展、缓解县级财政困难的重大创新举措。

然而，在全面推进省直管县财政体制改革的进程中，地方政府运作的效率怎样，财政资金使用效果如何，各项政策是否真正得到了落实等成为社会关注的焦点;同时，新旧财政体制的转轨在实际运作中出现诸多现实问题，牵一发而动全身，主要表现为财政体制与行政体制不一致，财权与事权分离，市与县之间的矛盾关系不易协调，省级管理和监督成本增加，财政转移支付制度不完善等，亟待破解难题。

所以，这一改革举措在现行的行政管理体制下，无疑要重构中央与地方的利益格局以及政府层级结构，一方面呼唤着省直管县管理体制的全方位、系统性改革，另一方面也为我国政府审计机关推行制度创新和技术创新提供了难得的历史机遇，使得政府绩效审计这一科学而先进的审计模式乘势而出，成为改革与发展、国家治理的必然要求。

(二)“省直管县”财政体制改革的研究现状及发展动态分析。

“省直管县”财政体制改革是具有中国特色的政治体制改革，国外没有相关的政治制度，关于“省直管县”财政体制改革的研究主要集中于国内领域，国外研究很少涉及。对于省直管县财政体制改革的动因，贾康、白景明(2002)从资源配置的角度出发，主张从财政体制改革与行政体制改革两方面着手，变“五级政府”为“三级政府”，通过压缩政府级次的方式达到减少财政体制层级的目的，进而实现财政级次的制度创新，解决县级财政困难。傅光明(2006)从发展县域经济的角度出发，认为“省直管县”财政体制能够激励县级发展经济，提高其发展经济的积极性;同时管理层级的减少，加大了省级财政对县级财政的支持力度，从而起到缓解县乡财政困难的作用。同时，省直管县体制改革也带来了一些问题，唐晓英、初智勇(2010)关注了“省直管县”改革中欠发达地区的情况，他们指出欠发达地区地域偏远、交通不便，增加了行政管理的成本;加大了省级财政的管理和监督的难度，给省级财政造成了巨大的压力;设区市对欠发达县域经济资助与扶持的动力减弱;自主权的增加存在导致无序开发的隐患;经济加快发展后，人才匮乏的局面将更为严峻。这些问题都将制约“弱县”在省直管中的发展。张占斌(2011)通过研究提出“十二五”时期加快省直管县体制创新需要解决的重点问题:第一，解冻市建制的审批，加快市制创新。第二，重点加强县城中心镇建设，促进县城城市化的快速发展。第三，稳妥进行“镇级市”进行试点，加快城市化发展。第四，解决垂直管理部门定位模糊问题，理顺和明确权责关系。

(三)政府绩效审计的国外研究现状及发展动态分析。

国外政府绩效审计理论的研究相对较为成熟，形成了一套较为完善的政府绩效理论体系。“绩效审计”这一概念首见于1948年3月阿瑟·肯特在美国《内部审计师》杂志上发表的“经营审计”一文。根据有关文献记载，最早有关绩效审计的论著，当属美国管理咨询师威廉·伦纳德(William·P·Leonard)于1962年撰写的《管理审计》(The management Audit)，其中系统列示了可供参考的管理审计文献，如1949年5月菲斯克(W·P·Fiske)的“对组织计划及控制的自我审计”;1954年6月汉密尔顿(W·A·Hamilton)的“评价经营绩效”等等。Standards for Audit of Governmental Organizations，Programs，Activities and Functions(后称 Government Auditing Standards，GAS)是GAO于1972年在总结实践经验的基础上出台的，是世界范围内审计机关第一次提出政府绩效审计准则，实现了对政府审计准则体系的重大突破。在这个准则中，GAO率先以法定化的形式突出强调了“3E”审计的重要性，将经济性、效率性和效果性审计纳入政府审计的法定范围，从而增强了对审计实践的指导性。20世纪90年代以后，绩效审计已成为世界上各国最高审计机关的中心工作，也是最重要的和最大的一项工作，形成了比较系统的绩效审计理论体系，如1992年政府绩效审计的供需均衡分析，美国R.E.布朗等合著的《政府绩效审计》等。2010年美国国会参议院通过了《多德——弗兰克法案》，该法案明确规定美国审计署在金额监管改革中的职责:研究、评估、审查等，向国会银行委员会报告研究结果和提出立法及监管建议，突出了政策评估，以货币政策制定和执行情况的绩效审计为纽带，统筹规划对金融监管部门和金融机构的审计。英国审计署2011年《绩效审计手册》将可持续性引入绩效审计，顺应了现代公共行政的发展趋势，丰富了绩效审计的内涵。

(四)政府绩效审计的国内研究现状及发展动态分析。

我国对绩效审计的理论探索始于1982年，20世纪80年代末，我国审计学术界开始引入“绩效审计”的概念，我国绩效审计理论研究侧重于引进和介绍国外绩效审计的理论与实务，如1988年11月出版的由张国祥等翻译的美国学者利奥·赫伯特等撰写的《管理绩效审计学》，这部译著与后来R.E.布朗等撰写的《政府绩效审计》及约翰·J·格林撰写的《绩效审计》等，对我国绩效审计理论研究起到了积极的引导与推动作用，我国有关绩效审计的论文和专著大都是在此之后发表或出版的。20世纪90年代一些学者从经济效益审计的角度对我国绩效审计理论进行了积极的探索并取得了可观的成果，主要有王光远(1996)、陈思维等(1997)、彭华彰等(2005)、蔡春(2006)等撰写的专著。我国绩效审计进一步开展的同时，政府绩效审计理论研究也取得一些积极的成果，如《国外政府绩效审计及其启示》(张继勋，2000)，《我国政府绩效审计实施中的制约因素及对策》(张艳，2004)，《对政府绩效审计若干问题的探究》(裴文英，2005)，《核心效用观下政府绩效审计的实施框架》(余玉苗，2005)，《我国政府绩效审计发展机制研究——基于新公共管理背景下的辩证思考》(陈骏，2006)，《中国政府绩效审计理论研究的发展与展望——基于2000年～2009年国内九大期刊的初步证据》(李晓慧、张胜蓝，2011)，《论政府绩效管理与绩效审计》(梁斌、罗文洁，2012)等，对政府绩效审计基本理论进行了广泛的研究。宋常等(2012)指出提高执行力并建立问责机制是政府的责任，国家审计的责任是基于整个国家管理的需要，监督政府是否有效履行了职责，并发现影响国家治理目标实现的各种问题，提供相应的建议和策略。王秀明、项荣(2013)认为我国政府机关开展绩效评价还处于起步和探索阶段，缺乏成熟的绩效评价经验和做法。由于我国公共财政框架目前正在建立和完善过程中，公共财政框架下的政府绩效审计研究，这种偏向实务性的研究课题目前还是比较少的。

二、“倒逼”机制的构思与理论研究价值

财政省直管县体制深化改革已对政府绩效审计形成倒逼机制。

政府绩效审计是审计机关在对财政财务收支及其经济活动的真实性、合法性进行审计的基础上，对政府部门及其委托管理人履行职责过程资源配置和使用财政资金的经济性、效率性、效果性、公平性进行监督和评价的活动。其目的就是要强化公共部门的责任，评价公共财政资金支出的绩效，找出影响绩效发挥的原因，揭露损失浪费和管理不善等问题，提高财政资金使用效益。与传统的财政审计相比，财政资金的绩效审计不仅仅是查漏补缺，更重要的是关注国家政策的落实及其结果(包括缺陷)、未来经济活动的改进，是面向未来的审计。但是，新形势下审计在服务省直管县财政体制深化改革与推进县域经济协同发展中出现了新情况、新问题，例如:由于省直管县财政管理体制改革的单刀直入(浙江省、海南省、四个直辖市等省市除外)，财政“话语权”与行政“话语权”不一致，财政“省婆婆”、行政“市婆婆”，等等，从根本上说是行政管理体制改革没有跟进，导致省级相应的机关缺乏整体跟进，甚至有关厅局抱着一种安于现状，对改革的事抱一种多一事不如少一事的心态，基本上处于按部就班的状态，同时一些省级政府对省直管县缺乏总体规划、全局部署，而部分市级机关又消极怠工，县级部门工作难度加大，财政省直管县体制改革的正能量难以充分释放，如此严峻的形势“倒逼”政府绩效审计必须“问责”:是政府机关不作为还是体制改革不完善或是其他问题。

此外，国家对实施“省直管县”财政体制改革的期望在于通过制度安排的改革，进一步调理各级政府间财政分配关系，建立公平、合理的公共财政体系构架;精简政府机构层级，提高政府行政办事效率;化解基层政府债务，缓解县乡财政困难，以促进县域的经济发展;提升基本公共服务均等化水平，进而实现城乡协调发展、共同发展。在试点地区，“省直管县”财政体制的实施是否起到了上述作用，效果多大，还存在哪些不足，应如何解决等问题便成为现阶段亟待研究的对象。而政府绩效审计对此应当也必须从政治和发展的高度作出恰当评估或评价(包括政策落实情况)，体现出一种积极的、负责任的行为，为我国行政管理体制改革积累经验，符合客观形势需要，有着重要的理论研究价值及现实意义。

综上，从政府绩效审计的视角看改革，进一步看国家治理水平;省直管县财政体制改革进程中遇到的问题、矛盾“倒逼”政府绩效审计及时跟进和责任担当，这是经济社会发展与政治文明的客观要求;而审计职能作用的发挥和运行机制的进一步完善又会推动改革更加健康、深入的进行，实现改革目标和审计目标，即良性互动。

［1］贾康、白景明:《县乡财政解困与财政体制创新》，载于《经济研究》2002年第2期，第3～9页。

［2］傅光明:《论省直管县财政体制》，载于《财政研究》2006年第2期，第22～25页。

［3］李晓慧、张胜蓝:《中国政府绩效审计理论研究的发展与展望——基于2000年～2009年国内九大期刊的初步证据》，载于《审计与经济研究》2011年第1期，第23～29页。

［4］张占斌:《中国省直管县改革研究》，国家行政学院出版社2011年版。

［5］Christopher Pollitt，Xavier Girre，Jeremy Lonsdate，Robert Mul，HilkkaSumma，MaritWaerness，PerformanceorCompliance?——Performance Audit and Public Management in Five Countries，Oxford University Press，1999.pp.1-4.

［6］R.E.Brown，T.P.Gallagher，M.C.Williams，Auditing Performance in Government.New York:Ronald Press Publications，1982.3，12，49-50，105-195，106.

［7］审计署审计科研所(编译):《国外审计动态与观察》，中国时代经济出版社2013年版。

［8］沃克:《提高政府绩效、增强政府问责和前瞻能力》，载于《审计与经济研究》2007年第5期，第5～8页。

［9］杨茁:《问责与绩效评价:政府审计职能创新解读》，载于《求是学刊》2006年第5期，第59～64页。

［10］张继勋:《国外政府绩效审计及其启示》，载于《审计研究》2000年第1期，第55～61页。

［11］刘力云:《关于我国绩效审计发展问题的思考》;审计署审计科研所，载于《审计研究简报》2008年第5期，第1～18页。

［12］宋常、王睿、赵懿清:《国家审计在走向善治的国家治理中的若干问题》，载于《审计与经济研究》2012年第1期，第10～15页。

［13］刘尚希、李成威:《财政“省直管县”改革的风险分析》，载于《当代经济管理》2010年第10期，第1～8页。

［14］陈骏:《我国政府绩效审计发展机制研究——基于新公共管理背景下的辩证思考》，载于《审计与经济研究》2006年第5期，第16～20页。

［15］谢志华、孟丽荣、余应敏:《政府绩效审计职能之二维层面:解除受托责任与实现决策有用》，载于《审计研究》2006年第3期，第28～32页。