突发事件问责“堕距”的生成与弥合

杨伟民，旦雅宁

(1.中共河南省委党校 党建教研部，郑州 450000；2.云南大学 民族政治研究院，昆明 650091)

当前，“世界百年未有之大变局加速演进，新冠肺炎疫情仍在蔓延，各类安全挑战层出不穷”[1]，严重威胁着国家安全，不断考验国家综合应急能力。为了全面提升突发事件应急能力，我国需要不断总结突发事件处置的经验和教训，构建制度化、专业化、规范化的突发事件问责制度，据以厘清突发事件的经过、原因和责任归属，扎实推进依法问责追责，向人民交上满意的答卷。因此，健全突发事件问责制度既符合我国应急管理实践的现实需要，也是维护国家安全的必然要求，更是建设法治政府和“回应型政府”的意蕴所在。

顾名思义，问责是一种责任追究行为。问责旨在监督和约束公权力。行政问责制度是特定的问责主体针对各级政府及其公务员所承担的职责和义务的履行情况而实施的要求相关政府及其公务员承担否定性结果的一种规范。突发事件问责则指在突发事件中，特定问责主体对相关政府及公务员的违法失职行为追究行政责任和法律责任。突发事件问责具有以个人问责为主、重救援建设问责而轻预警问责、重道德和程序能力问责而轻技术能力问责等特点。[2]在责任分配上，我国突发事件行政问责体系是政府纵向职责体系的现实映射：官员层级越低，被问责的可能性越大；官员层级越高，被问责的可能性越小。通常，上级对下级派发“军令状”，形成“一种极具刚性的问责手段”，“在地方政府中形成巨大的问责压力”[3]。然而，下级政府也并非完全被动。虽然上级可能通过“工作留痕”而“甩锅”给下级，但下级政府和官员也会采取“蒙蔽性操控、甩锅及责任上转下移、躲祸和选择性过滤、‘一刀切’式应急回应”[4]以及“制造数字景观”[5]等策略来逃避和消解责任。各主体通过避责博弈行为而成功逃脱问责追责，反映出突发事件问责制度本身存在诸多问题，导致问责不精准，给问责对象留下很大的避责空间。为完善我国突发事件问责制度，学者提出，应着力构建启动、执行、救济一体的无缝隙行政问责机制[6]，甄别直接问责和间接问责，形成合理的问责力度，还要加强“突发事件防控过程考核”，“强化信息处理不力的问责力度”[7]。

综上，已有的学术成果大多基于声誉模型、期望管理范式、价值理性等理论视角对问责要素进行阐述和研究，然后从问责结果来反思问责漏洞，而未从突发事件全周期的视角分析论述。本文从堕距理论出发，根据突发事件演化逻辑，构建“评估—调查—问责—学习—改进”的问责闭环，探究突发事件问责“堕距”的生成逻辑和弥合对策，推进突发事件问责“关口前移”，以实现精准定责、精准问责、精准落实。

一、理论基础

“堕距”理论来源于社会学领域。一百年前，美国社会学家奥格本率先提出了“文化堕距”理论。他认为社会变迁主要是文化的变迁，“文化堕距”是指一部分文化变化迟滞于另一部分文化而出现的差距。[8]通俗地讲，“文化堕距”就是文化的“变迁滞后和差距”[9]。据此，“堕距”现象可简单理解为某一事物发展变化过程中各组成部分变迁速率不一致而形成的参差不齐状态，或事物实际成效、制度状态、应然状态之间的落差现象。在“堕距”理论基础上，我国学者结合实践提出了“职能堕距”[10]、“制度堕距”[11]、“政策堕距”[12]、“能力堕距”[13]等概念。

从我国应急管理问责实践看，应急管理问责制度成效滞后于应急管理现代化的需求，表现为突发事件问责的制度愿景与现有应急管理问责制度、问责主体能力、问责理念文化等变化速度不一致，即理想状态、制度状态、运行状态之间存在巨大差距，形成突发事件问责“堕距”。[14]68突发事件问责制度的理想状态为预设的最佳模式和完美形态，制度状态为制度文本所追求的结果，而运行状态为制度实际运行情况，三者依次递减，符合“堕距”的表现形态和理论条件，也很切合我国突发事件问责制度的现实。鉴于此，本文基于“堕距”理论视角，分析突发事件问责制度“堕距”的具体表现、生成逻辑和优化对策，以期缩小突发事件问责制度文本状态、问责实践状态、问责制度理想状态之间的“堕距”，补齐问责短板，优化突发事件问责体制机制。

二、突发事件问责“堕距”的表现

(一)制度“堕距”

根据制度变迁相关理论，结合我国突发事件问责制度框架和问责现实实践，可将突发事件问责制度分为“理想状态、制度状态和运行状态”[14]68。具体而言，我国突发事件问责制度的理想状态是适应应急管理现代化要求，建立“全过程、全方位、全周期追责”和精准化问责。习近平总书记在武汉考察疫情防控时指出，“要着力完善城市治理体系和城乡基层治理体系，树立‘全周期管理’意识，努力探索超大城市现代化治理新路子”[15]。全周期问责追责需要从突发事件的预防阶段出发，着力加强全社会风险管理和危机预防。我国突发事件问责的制度状态是权责一致、依法问责。我国应急管理形势复杂多变，多部门应急联动、跨界应急管理协作等实践越来越多，突发事件问责面临着新挑战，迫切需要转变问责理念，健全规范化问责追责机制。从我国突发事件问责制度运行状态看，虽然突发事件问责制度初步形成，但实践中地方问责容错标准不统一，问责工作泛化、上下级问责尺度不一致、问责主体缺位等情况时有发生，乃至问责过程异化为突发事件责任推诿过程。突发事件问责过程的运行状态、制度状态、理想状态之间存在鸿沟，产生了突发事件问责制度“堕距”现象。

(二)主体“堕距”

1.横向维度：党委、政府、人大等多元问责主体之间的“堕距”

突发事件问责对象包括当地政府一把手、监管部门领导、监管部门的上级领导部门、业务执行人员等，问责对象繁多，层级范围广，且不同问责对象归属于不同问责主体。长期以来，我国党政干部问责主要依据行政问责办法。党的十八大之后，随着我国监察法的改革和党内问责制度的逐渐完善，形成了党政问责与监察问责、人大问责等外部问责共存的局面，构建了多元主体、多层次的突发事件问责体系，极大地增强了多元问责主体之间的互动，有效提高了突发事件问责的透明度和公平性。然而，在实际执行过程中，仍然是以党政问责为主，其他主体缺乏独立的问责渠道，外部问责力量薄弱，公民的参与尤为不足，严重制约了突发事件问责效能的发挥。

2.纵向维度：中央问责主体与地方问责主体之间的“堕距”

我国突发事件问责主体间的能力“堕距”表现为：中央政府已经形成较为专业的突发事件问责程序，问责调查周期较长，事件通报内容翔实；相比之下，地方政府的突发事件调查过程简略，事件通报的公开性和规范性不足。特大突发事件问责一般由国务院或国家部委负责，过程较为规范；而其他等级事故的问责仍存在诸多问题。具体而言，我国特大安全事故一般由党中央领导人作出批示，国务院或国家部委派出工作组，联合地方政府、应急管理部门、技术专家等组成专项调查组，迅速启动事故调查问责，细致开展现场勘查、调查取证、专业论证等工作，最后形成规范的事故调查报告。事故调查报告中会详细分析相关部门在监管、处置等过程中的违法违规审批、违规操作等失职失责行为，并对相关责任人失职情况进行认定。但其他等级突发事件(重大突发事件、较大突发事件和一般突发事件)大多由事件发生地政府、党委或纪检监察机关负责事故调查和问责。一些地方政府问责能力不足，对突发事件的问责调查过程较为粗略，问责过程存在不规范现象。尤其是自然灾害和公共卫生事件，问责调查报告多以政府通报形式发布在地方纪委监委网站，问责缘由大多使用“履职不到位”“监督检查不到位”等概括性语言来表述，整个报告侧重对责任类型、问责结果进行概述，而在突发事件事实还原、事故原因、防范对策等方面论述不足。

此外，中央政府与地方政府在问责意愿方面也存在“堕距”。中央政府问责对突发事件问责过程形成一种“高层介入”，调查问责人员受国家领导人或国务院委托调查事故原因，代表中央政府的重视和支持，倾向于积极调查、科学论证以及对相关人员进行问责，以维护国家安全和问责制度公平。而地方政府在问责过程中会着重考虑地方利益，一些地方政府会为了保护眼前的地方经济利益而对突发事件有关信息进行掩盖，采取象征性执行、转移性执行等方式逃避事故问责追责。

(三)文化“堕距”

在制度变迁过程中，机构调整、制度创建、人员配备等工作可以在短时间内完成，但文化理念和职能的转变往往需要很长时间的过渡。我国突发事件全周期问责理念尚未落实，突发事件问责制度的应然状态与实然状态差异较大，突发事件问责中“追责”导向较强，“问责”甚至异化为一种单纯的惩治工具，而非系统梳理突发事件应急管理全过程中各主体各项职责、细致排查应急管理各环节疏漏以防类似问题再度发生。最重要的是，突发事件问责缺乏对风险管理失职行为的问责，有碍突发事件应急预防观念的贯彻落实。我国突发事件问责一直侧重对突发事件处置过程中各行为主体的失职失责行为进行问责，尤其是对处置突发事件不力的人员或组织进行问责追责，这仍旧是一种事后问责，缺乏事前事中的防范。在问责尺度上，对风险管理阶段失职失责行为的问责力度与对事件处置阶段失职失责行为的问责力度大相径庭。我国《突发事件应对法》规定“突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则”。然而，实际的突发事件问责受到应急权责分配格局、绩效可见性等因素影响，问责过程存在重处置、轻预防的惯性，仍是以追究应急处置失职失责行为为主，对风险管理及预防阶段的问责惩罚较轻。此外，问责反思理念有待加强，未建立常态化的问责反思学习机制。当前突发事件问责过度强调问责追责，对追责后的反思和学习较为忽视，多采取运动式整改，而对问责整改措施是否落地、成效如何等问题关注较少。

三、突发事件问责“堕距”的生成原因

(一)应急管理权责分配机制不完善和问责制度碎片化造成制度“堕距”

1.应急管理权责分配不清晰

权责关系是影响突发事件问责制度走向的核心要素。突发事件问责中，权责不对称造成信息、资源不对称，从而导致“推责游戏”的出现。[16]例如，天津港大爆炸事故中，由于天津综合港规划不当、管理混乱、监管职能重叠，问责过程中涉事各方主体试图相互推诿。[17]在压力型体制下，上级政府权大责小，信息资源较为丰富，也拥有较强的责任承担能力。与之相对，基层政府处于行政体制末梢，权小责大。受制于权责等级关系和属地管理原则，突发事件属地管理成为上级政府避责的最佳挡箭牌，所以问责过程中通常会出现两种博弈互动：一种是上下级共谋，另一种是上级向下级推责。学者指出，我国政府及部门之间存在“共谋现象”[18]。在突发事件中，上下级政府或者政府部门常会联合起来，集体决策，将信息资源在风险共同体内部均摊，互相掩盖问题，统一口径，将事件信息封锁在特定层级，共同应对中央政府问责。另一种情况是，上级地方政府将行政执行任务逐层向下派发，直至基层政府，而将“执法权”握在自己手中，把自身角色定位为监管主体，只承担监管责任和领导责任。于是，上级政府通过向下派发文件等方式避责，将事故责任转移给下级，基层政府面临巨大的政治压力和风险压力，签订大批责任状，成为风险事故责任的主要承担者。

2.问责制度碎片化、无序化、模糊化

突发事件问责制度碎片化，缺乏整合性的突发事件问责法规。生产安全事故方面出台了《中央纪委国家监委开展特别重大生产安全责任事故追责问责审查调查工作规定(试行)》，强调生产安全事故监管责任，即对监管责任人监管失责而导致事故发生的情况进行追责。但公共卫生事件、社会安全事件和自然灾害事件的问责并无专门的问责规定，而主要依照常态化的党政问责办法，如《监察法》《公职人员政务处分法》《中国共产党问责条例》《行政机关公务员处分条例》等有关规定，问责依据较为零碎。常态化的行政问责制度也只是对突发事件问责的情形、方式、程序等内容作了原则性规定，不能满足突发事件问责的现实需求。此外，不同层级、不同地方的突发事件问责规定相互冲突，例如在地方政府及卫生部门的突发事件响应、预警权责划分等方面，《传染病防治法》与《突发事件应对法》相互矛盾。与突发事件问责密切相关的容错规定也有待完善，未将容错的“三个区分开来”结合突发事件性质进行细化，问责与容错之间界限模糊，不利于精准把控问责尺度。

(二)异体问责的法律缺失和途径不畅导致主体“堕距”

1.人大、政协、司法部门等主体参与不足

突发事件异体问责主要是党政机关以外的组织机构或公民实施问责行为，包括人大问责、政协问责、司法问责、网络问责等，要求政府对突发事件处理的相关问题予以回应。与同体问责相比，异体问责能有效减少政府内部利益关系干扰，突出问责的公平性和独立性，对建设透明化、回应型的政府具有显著意义。我国突发事件问责初步形成了党内问责为主、行政问责为辅、监察部门协作的问责格局，其中异体问责较少，异体问责的主体作用未能充分发挥。由于缺乏具体的异体问责制度规范和操作程序，问责监督机制不完善，异体问责长期处于缺位状态。首先，虽然宪法赋予各级人大及其常委会质询权、调查权和罢免权等，但缺乏相应的督促、反馈、追责规定，人大问责很少启动。其次，政协、民主党派缺乏参与突发事件问责的有效渠道，对问责过程参与较少。最后，司法问责作为党纪问责和行政问责的“后防线”，常处于问责过程的末端，对突发事件问责介入不足。

2.网络问责缺乏常态化机制

随着新媒体的发展，网络问责逐渐成为公民问责的新形式。网络问责通过网络平台迅速将信息扩散，形成焦点事件，然后通过舆论压力倒逼政府作出回应。但突发事件网络问责仍未建立常态化的问责和协商沟通机制，大多数情况下舆论风暴只是短暂刮过。作为一种新形式的问责制度，网络问责缺乏足够的法律保障，信息发布和回应的主动权仍然掌握在政府手中。在政府消极应付的情况下，公民问责权利难以有效保障。同时，网络问责也缺乏完善的法律约束，网络平台信息传播中“情绪先于真相”，可能导致公众舆论产生极化倾向，造成“谣言满天飞”和群体冲突等后果。一些网络事件之所以迅速扩大，部分原因在于政府没有及时回应民众质疑，加之部分网民有意无意地传播虚假信息，不断刺激人们去“查明真相”和“追究责任”，导致舆论不断积累，直至达到“燃点”，形成“舆论炸弹”，最终演变成群体性事件。

(三)一些地方政府问责能力和问责意愿不足导致主体“堕距”

1.地方政府问责能力不足

从我国突发事件央地问责实践中可知，地方政府问责能力不足主要表现在两个方面。一是问责调查仓促，尤其是一般性突发事件问责，倾向于用“履职不力”概括所有失职失责行为。问责过程强调速度而非质量，盲目追求调查问责越快越好、被问责人员越多越好，甚至事情还未查清就作出处罚决定，对有关责任人员“一免了之”，“快刀斩乱麻”平息网络舆论。这种问责方式严重违反了权责一致原则，调查过程不科学，问责过程不规范，追责原因不清晰，容易滋生避责、推责行为。二是突发事件问责信息透明度不足，使问责过程成为一个“黑箱”。问责信息公布只着重公布问责结果，对责任人的具体履责情况和具体失职失责行为语焉不详，缺乏事件原因、关联逻辑、问责标准等关键要素。突发事件调查报告的内容也十分简单。

2.地方政府问责意愿不足

一些地方问责意愿不强，主要有以下两个原因：一是避责的自利动机。地方主要领导一般会着重处理突发事件处置阶段的失职失责行为，迅速发布问责结果。因为在一般事件或者较大、重大事件中，如果追究突发事件预防、预案、监测、预警等阶段的所有信息，很可能会导致地方主要领导自身难辞其咎，比如指导监督失察。地方政府迅速启动问责，将领导摆在突发事件监管者位置，能够撇清关联责任，对下级应急处置失职失责行为进行追责，将其他环节的责任尽量缩小或转移，避重就轻，以问责组织代替问责个人、问责下级代替问责本级。例如，东北某市开展畜牧业专项疫情防控工作，对工作不力的40多人进行问责，其中90%都是乡镇以下工作人员，20多人是村级防疫人员。[19]二是维护地方政府形象的动机。在突发事件问责中，地方政府一些干部怕给当地抹黑或影响自己政绩，往往以“维护地方形象”为名，对问责过程和问责结果进行遮掩，仅简单公示必须公示的部分，对此外的过程全部保密。

(四)缺乏应急管理绩效评估和问责反思学习导致文化“堕距”

1.应急管理绩效评估意识不强

突发事件处置阶段的工作成效能够通过具体指标直接体现出来，例如救治人数的报道、领导现场指导的报道等，绩效可见性较强，对政府和官员具有较强的行为导向和激励作用。而突发事件前期阶段，预防、预案、监测、预警等工作的绩效可见性差，需要投入的成本较大，短期回报却较小。因此，很多地方政府出于成本效益考量，会将资源、精力用在绩效可见性较强的应急处置和恢复阶段，怀有“等出事了再去解决，而非投入大量精力去防备”的心理，忽视应急准备工作。究其根本，是全过程应急管理绩效评估和应急能力评估不足。一方面，应急管理绩效评估不足，预防阶段的应急管理绩效评估尤为欠缺，导致风险管理工作长期被忽视。另一方面，应急能力评估多集中在安全生产、公共卫生方面，自然灾害、社会安全事件等领域的应急能力评估较少，且城市、乡村风险综合评估不足，未对致灾因子、承灾体和孕灾环境进行系统分析[20]，也无法准确了解各地实际应急管理能力与期望要求之间的差距。平时忽视应急管理绩效评估和应急能力评估，事故调查中就难以精准分析突发事件前期的组织责任和个人责任，也难确保突发事件各阶段问责的准确性、有效性和公平性。

2.问责反思学习欠缺

突发事件反思学习是衔接突发事件处理最后一个阶段与新一轮防范工作开端的重要节点。加强突发事件问责，不断总结事故教训和处置经验，才能逐渐完善国家应急管理体系。但在现实的事故调查报告中，事故原因、事故教训的分析总结多是宏观的，例如“发展安全理念不牢固”“未依法履行监管职能”等，而对后续工作具体如何改进未作出明确回答，事故调查总结的这种“宏观性”制约了“从灾难中学习”[21]的步伐。问责追责环节与反思学习环节之间发生断裂，通常突发事件问责结束就代表该事件终结，事故学习反思过程草草结束。而且，问责调查反思主要是以组织检讨的形式进行，责令事发地政府作出检讨，而对整改措施落实和监督并未作出具体规定。《突发事件应对法》规定应“总结突发事件应急处置工作的经验教训，制定改进措施，并向上一级人民政府提出报告”。但是，如果不对问责后续的学习、整改情况进行跟踪，仅在短暂的事故风波中进行应对式的反思和整改，那么这种整改过后，突发事件防范工作得不到有效改进，只会造成应急预防的重复浪费。例如，四川凉山州西昌火灾事故调查报告中多次提到相关人员未重视事故反思学习、未认真吸取本州木里县火灾的教训、未明确整改和督促制定防范措施，充分说明了事故学习反思意识的欠缺。

四、突发事件问责“堕距”的弥合策略

(一)系统梳理应急管理权责关系和制度规范，弥合制度“堕距”

1.明确应急管理权责关系

问责首先需要明责，只有厘清应急管理权责关系，才能实现精确问责。当前问责过程中的推责、避责等行为，如拍脑袋式问责、凑数式问责、蒙蔽式问责等，都反映出应急管理权责不明晰、应急管理权责交叉重叠，如多个部门分管一项事务的不同方面，各方在突发事件问责过程中相互推诿。因此，必须厘清应急管理权责关系和职责范围，准确界定各方应急管理责任，为精准问责奠定基础。一方面，可以探索党政应急责任清单模式，实行事项责任人制度，按照权责一致的原则，明确不同职能部门、不同层级党政机构的监管职责，精确到个人，有效避免稀释或转移责任的行为。针对上下级政府权责错位现象，应根据应急管理事项内容，具体划分上下级的事权和责任，分清不同应急管理事项中上级和下级的主体角色、协作角色，而不是一味将一切事项归到属地单位。另一方面，要强化应急管理体制机制改革的制度保障，在应急管理部门机构改革和职能转变的过程中保障配套资源落实，厘清主体职能范围，消除监管真空现象。在应急治理重心下移的同时，保障权力和资源的下放，做到权责一致，全面提升基层政府应急管理能力。

2.加大问责制度供给与整合

在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上，习近平总书记指出当前“问责规定零散、内容不聚焦。要整合问责制度，健全问责机制”[22]。为了贯彻落实全周期问责和精准化追责的理念，需强化制度顶层设计和配套措施，将制度理念转化为明确的政策内容和可执行的目标链，如制定具体的问责办法、精准的问责等级、明确的问责流程，逐步弥合突发事件问责制度实然状态与理想状态之间的落差。要整合现有的突发事件问责规定，修订陈旧过时和相互冲突的问责制度，精简无效、冗余的规定，构建高效精简的问责制度体系，以实现依法问责。对于分布在规章制度中的突发事件问责规定，需要将其内容进行整合，将纪委问责、行政问责、司法问责中有关突发事件问责的内容进行有效衔接，特别是完善行政问责制度和纪委问责规定。此外，为了提高突发事件问责的规范性，在问责基本法律法规的基础上，要鼓励地方尝试制定突发事件精准化问责办法、条例、意见等，在具体实践中细化和完善问责容错规定，但须保证各地问责基本情形、问责尺度不能差异过大。

(二)健全异体问责法律保障和有效途径，弥合主体“堕距”

1.完善党政、人大、政协等多元主体问责规定

党政问责具有针对性和信息便利优势，但也存在自体问责缺乏独立性的不足。为了适应我国监察体制改革和突发事件问责制度创新步伐，需要构建多元化的突发事件问责制度体系，完善突发事件“异体问责”[23]规定，发挥人大、政协、民主党派、司法机关的问责建议和问责质询功能。要在突发事件问责制度中规定人大、政协等多元主体参与问责的渠道、流程和规范，着重完善问责过程的质询、反馈和追责机制，形成多元主体问责网络，保障各主体参与突发事件问责的法律地位和问责权。另外，还可以组建问责委员会，加强与党政问责机构的交流，及时向党政问责机构提出建议，形成常态化的问责调查和协商机制，例如在官员复出环节加强人大审批和民主表决，切实保障异体问责制度有效实施。

2.建立健全网络问责制度机制

在新媒体环境中，随着信息传播渠道的拓宽和新媒体技术的更新，突发事件的事故原因、伤亡情况、调查问责等信息能通过新媒体平台全方位扩散和迅速传播，有效满足网民即时获得信息的需求。凭借渠道优势和网络资源，突发事件网络问责逐渐兴起。为了充分发挥网络问责的优势，回避其劣势，实现突发事件网络问责良性运行和健康发展，必须建立健全网络监督办法和问责平台，如在政府网站建立监督举报专区等，不断拓宽网络问责渠道，充分反映网络民意，真正发挥网络问责的价值功能。同时，需要推动网络问责与制度问责协调发展，强化网络问责与其他问责方式的联动，例如在声誉好、信誉高的民间网站与政府问责网站之间开展合作，这样不仅能收集网络民意，探究突发事件的网络传播规律和网络舆情走势，还能防止舆论极化，防范化解网络舆情危机。在此过程中，政府要积极回应，设定舆情预警范围和等级，对不同程度的网络舆情给予不同形式的回应。

(三)提升地方政府问责能力和问责规范性，弥合主体“堕距”

1.增强地方政府的问责调查能力

在信息化时代，政府的透明性、回应性和公信力尤为重要，政府要敢于纠错、勇于改正，才能真正赢得人民的认同和支持。地方政府需要坚持公平公正的问责理念，统筹安全与发展，从地方长远发展的角度看待突发事件问责，坚决摒弃“维护地方形象”和隐瞒问责信息的短视行为。要加强地方政府问责的培训学习，提高事故调查问责能力。地方党委、纪委要认真学习党规党纪和国家政策法规，系统学习党的问责条例，领会问责精神要义，熟悉针对不同问责对象应当采取的问责方式，精准把握问责尺度。在突发事件调查过程中，地方政府必须按照规范化的问责调查程序，邀请专业人员参与调查过程，重点提高证据采集、事实论证、资源整合等能力，细致排查相关责任人在突发事件全周期中的失职失责行为，确保突发事件问责过程清楚、证据确凿、程序规范，提高突发事件问责工作质量。

2.规范突发事件通报

政府发布的突发事件通报是对整个突发事件处置过程的总结，如果这一关键环节出现“掉链子”的问题，就会使群众质疑突发事件问责过程，因而损害政府形象和公信力，甚至使政府陷入舆情危机。在一些灾害事故情况通报中，过多地强调“领导指示”“领导批示”等，事故通报变成了领导的功劳簿，引起民众的心理不适乃至反感。为了提交令人民满意的问责答卷，需规范突发事件通报。一方面，要构建规范化、标准化的突发事件通报模式，确保突发事件问责通报要素完备，“包括事故原因分析、相关部门和人员的职责及履职情况、相关人员的处分和通报情况、安全警示等”[24]。另一方面，要按不同责任主体具体划分。突发事件一般涉及多个主体，需要对每一个问责客体的问责缘由、责任类型进行区分和细化，而不是简单将大批人员的问责结果“一笔带过”。另外，事故调查报告不能以思想反思代替行为整改，报告提出的事故教训和改进措施要有针对性，具体指出下一步如何整改，如何防止类似事件发生。

(四)增强应急管理绩效评估和反思学习意识，弥合文化“堕距”

1.增强应急管理绩效评估和应急能力评估

科学的问责依据是实现精准问责的前提条件和基础保障，而应急管理绩效评估是精准把握问责尺度、实现科学问责的关键所在。应急管理绩效评估和应急能力评估能够及时记录与突发事件有关的履责情况，防止突发事件问责中无据可循、随意问责的现象。要积极转变观念，不断提高对应急管理绩效评估和应急能力评估的重视程度，运用科学的绩效评估方法，增强应急管理绩效评估的科学性、专业性。要引进专家智囊团或者有资质的第三方评估机构，对突发事件全周期进行监督和溯源，科学评估应急管理的绩效和不足。要加强政府应急能力评估，厘清不同主体的应急责任和应具备的应急能力，认真评估政府应急准备情况，包括应急准备计划、应急培训、致灾因子分析等内容，从而及时发现防范工作的不足。在危机恢复阶段，对政府部门和人员的职责履行情况进行评估，以专业性的知识来评判应急处置过程的得与失，将评估结果作为突发事件问责的一项事实依据。

2.加强问责反思和学习

问责结果的发布并不代表问责过程完全结束，问责后续的反思和学习过程也十分重要。只有将事故教训真正融入新一轮突发事件防范工作之中，不断优化突发事件防控、预警、处理机制，才算真正终结了一个突发事件问责过程。针对突发事件问责中经常出现的“风暴式问责”和敷衍式整改，上级政府需要对问责整改效果进行追踪检查，明确整改的任务计划和完成时间，细化整改落实方案，确保按照整改计划有序推进。要完善问责反思和学习的规定，如在《突发事件应对法》中补充问责反思和学习等内容。为了保证问责后反思和学习的效果，可以建立健全常态化问责反思和学习机制，如借鉴政府专项督查的形式，持续跟进问责学习和结果检查，确保应急管理弱项及时得到整改。要以动态眼光看待突发事件问责制度的发展，通过加强问责与学习过程的衔接，总结突发事件问责经验，优化突发事件问责机制，加强应急管理问责各环节的有序衔接，形成突发事件问责闭环。