土地产权与空间变革：理解转型社区的二维视角

纪 芳

（华中科技大学 公共管理学院，武汉430074）

一、问题的提出

伴随当前城市化的快速发展，在城市中心区以及城郊地带出现了越来越多的转型社区。这类社区既不同于农村，也不同于一般意义上的城市社区，而是以农村为原型，受城市扩张与城市经济辐射的影响，呈现出“半城半村”的特点。转型社区的出现一定程度上打破了城乡二元视角下的基层社会形态，形成了城乡统筹视角下城乡两种社会经济要素混合的“第三类社区”。如何认识这种类型的社区？其与农村和城市社区有哪些异同？为什么会形成这些特点？厘清这些问题对于促进新型社区的顺利转型及探寻合理有效的治理路径具有重要意义。

学界对转型社区的认识进行了比较丰富的研究，主要从以下两个方面展开：

其一，关于转型社区的类型化实践，主要从经验出发呈现转型社区的不同实践类型，体现了转型社区的实践丰富性与多样性。转型社区的实践类型主要有城中村、城乡结合部社区、村改居社区、拆迁安置社区以及城郊村等，这些社区形态的出现与工业化和城市化发展阶段有关。早期关于转型社区的研究主要集中于珠三角地区的城乡结合部社区或城中村。如周大鸣指出城乡结合部社区是介于城乡之间的第三种社区类型，具有亦城亦农的特点［1］。刘伟文认为城中村是由原来的农村转化而来、地域上处于城市中间或城市边缘、经济上从农业转为城市产业，但土地产权形态、社会组织管理体制仍延续原来农村体制的特殊社区，总体上呈现从农村向城市过渡的特征［2］。随着城市化的快速推进，越来越多的城郊农村通过村改居或征地拆迁成为不同于城市社区和农村的过渡性社区，转型社区的研究对象也随之拓展。“村改居”社区既非自然形成的城市社区，也非传统的乡土村落，而是农村向城市社区的一个过渡阶段，具有“非城非乡、亦城亦乡”的特点［3］。而拆迁安置社区作为政府主导的城市化产物，既包含城市社区空间形态的特征，又有一定的农村社区属性，具有明显的变迁性和过渡性特征［4］。

其二，关于转型社区的性质判定，对这类新型社区的认识从具体经验所指转向抽象理论建构，主要有四种观点。一是“转型性”，主要从人口转型、土地转型、经济转型、治理转型以及空间转型五个方面判断该类社区从农村向城市社区的转变，兼具城市社区和乡村社区的特点［5］。二是“过渡性”。周晨虹最早提出了“过渡型社区”的概念［6］，认为拆迁改造的城中村在空间地域上与城市基本融合、人口完全非农化，但仍保留原有的集体经济组织以及相对滞后的乡村文化，还处于向城市社区过渡阶段。过渡型社区的生成具有较强的行政主导性，是被动城市化的产物［7］。随着研究的推进，过渡型社区的内涵逐渐从改造后的特殊城市社区延伸至那些同时包含城市和乡村特征且向城市社区过渡状态的所有社区形态［8］，使过渡型社区的对象所指具有更强的一般性。由此可见，过渡型社区与转型社区具有一定的同义性，二者均从人口、地域、文化、经济等社区基本构成要素以及社区发展变迁的角度来界定这类新型社区形态。三是“第三性”，强调这是一种既不同于成熟的城市社区也不同于原有农村的独特的新型社区形态［9］，而不涉及该类社区的发展变迁问题。四是“边缘性”，主要从空间位置的角度认为这类社区处于城市与乡村的中间地带而呈现出“两不靠”的边缘性困境，是城市治理不稳定的根源［10］。作为名义上的城市社区，边缘社区具有生成被动性、居住类城性、结构多元性和治理过渡性等结构性特点［11］。转型社区、过渡型社区、第三社区和边缘社区是从不同角度对这类社区的性质判断，本质上具有共通性，都蕴含着该类社区城乡二元要素并存的特点。

总体上，学界对转型社区的认识基本上达成共识，即转型社区是伴随城市化快速推进产生的从农村向城市社区转变但尚未完全成为城市社区的一种过渡性社区形态［12］。城中村、拆迁安置社区、村改居社区、城乡结合部社区、城郊村等都是转型社区的具体实践形式。转型社区因兼具农村乡土社会和城市现代社会的双重属性而形成独特的“城乡混合结构”［13］，这不仅是转型社区的阶段性本质特征，更是其深度城市化的基础和出发点。既有研究对于理解和认识转型社区具有重要启发，为后续研究的开展奠定了重要基础。然而，其不足之处在于，学界对转型社区的性质判断大多是依据人口、经济、治理等外显性特征，没有从根本上揭示转型社区的独特性。虽然部分研究也涉及转型社区的土地和空间等要素变化，但相关分析缺乏深度，难以解释大多数转型社区为何保留转型过程的“不彻底性”。

在此基础上，笔者拟从土地产权与空间变革的二维视角来理解转型社区何以构成一种独特的社区形态，在横向的社区对比中引入纵向的社区生成逻辑，从而深化对转型社区的理解与认识。土地产权作为一种制度安排直接决定农村/社区内部成员间的关系以及公共服务关系，而空间作为社区一切经济社会活动开展的物质载体，直接影响人们的行为模式、思维观念、社会关系以及治理关系。本文将遵循以下逻辑展开：首先，从我国城乡二元体系中理解土地产权与空间结构在城乡两种社会形态中的意义与功能，以阐明为何从这两个变量来分析转型社区；其次，分别论述转型社区的土地产权形态与空间变革路径及其对转型社区经济社会关系与实践形态的形塑；最后，简单讨论转型社区的几种理想类型及其治理特点。本文的经验材料来源于笔者近年来在浙江绍兴、江苏苏州、湖北武汉、湖北宜昌、广东东莞和顺德开展的田野调查，主要采用半结构式访谈法，访谈对象包括社区干部、物业管理人员、老村干部以及普通居民等。调查涉及城中村、拆迁安置社区、村改居社区等多个社区类型，都属于从农村向城市社区过渡阶段的转型社区，但转型阶段有所不同，从而为本研究的开展提供了重要的经验基础。

二、城乡二元土地产权与空间结构

转型社区兼具城乡混合特征的结构属性从根本上说源于我国历史形成的城乡二元社会结构，而我国的城乡二元结构实际上是城乡分治的制度化产物。在城乡二元制度安排中，城市和农村被赋予不同的功能性地位，其中土地产权制度是形塑这种二元社会结构的核心。同时，土地本身具有重要的空间属性，不同的土地产权安排直接决定土地的利用形式，进而形成不同的空间形态和布局。土地产权性质与空间结构通过影响人们的经济社会活动行为形塑不同的社会关系结构，成为区分城乡两种社会形态的根本要素。转型社区作为介于乡村与城市连续体中的“三元结构”［14］，并不是一个独立的社会体系，而是城乡二元社会结构与制度安排在其社区场域中的投射。转型社区的土地产权和空间结构本质上就是城乡二元土地产权与空间结构的演绎。因此，我国城乡二元的土地产权制度及其空间结构成为认识转型社区的重要基础。

（一）城乡二元土地产权制度

城乡二元土地制度是城乡二元制度的重要组成部分。改革开放后，为实现工业化与城市化的赶超型发展，国家逐渐以法律形式确定了城乡二元土地制度［15］。1982年《宪法》规定：城市土地为国家所有，农村土地为集体所有①。1986年《土地管理法》进一步规定，国家可基于公共利益需要对土地进行征用，并给与相应补偿，被征地单位应当服从；同时，国家垄断土地一级市场，放开土地二级市场②。土地产权性质与制度安排直接决定土地利用形式，进而影响社区成员权身份与公共服务供给模式。

首先，我国农村实行集体土地所有制，包括农用地和宅基地，由集体承包给村民使用，非集体成员无法享受土地的保障性收益。1980年代，我国农村实行家庭联产承包责任制，通过将土地所有权与经营权分离调动农民生产积极性。后来，随着“生不增死不减”“土地确权”以及土地承包期延长等政策的实施，国家倾向于赋予农民更多的土地权能，农村土地分配格局逐渐固化，即使是新增集体成员也无法获得土地。同时，根据《土地管理法》规定，农村宅基地性质为集体建设用地，实行一户一宅原则，且宅基地和房屋只能在集体经济组织内部转让，禁止城镇居民购买。这种以村集体为主体的土地产权制度安排意味着：第一，集体土地分配具有较强的封闭性，仅限于集体内部分配，且呈现出日益固化的特点，集体成员权的获得无法自由流动，呈现相对封闭的村庄社会关系结构。第二，集体土地所有制下村庄掌握集体经济的收益权、分配权与使用权，村庄内部的公共服务一般由集体经济承担。实际上，税费改革前相当长一段时间内，我国农村公共品供给一直采取不同于城市公共品由国家财政负担的乡村内部自我供给模式［16］。

其次，我国城市土地属于国家所有，由国家向开发商、单位出售或分配使用权，从而确保城市化发展产生的土地增值收益纳入公共财政。商品房作为当前我国城市社会主导的居住形态，已然成为城市社区的重要类型，商品房社区的形成过程恰好体现了我国城市以国家为主体的土地产权制度安排。商品房开发首先由政府以征地的形式将集体土地转变为国有土地，形成土地买方市场；然后政府再作为唯一合法的土地供给者将土地卖给开发商企业，形成卖方市场。通过土地“低价征用、高价卖出”形成的土地差价构成了政府的土地财政收入。土地财政的构成不仅包含城市开发建设成本，还包括政府提前向购房者一次性收取的未来70年公共服务成本，这意味着政府向购房者承诺在未来70年的住房产权期内免费提供公共服务［17］。由此可见，城市公共服务的成本和收益达成平衡且由受益者承担，不同的住房土地使用成本高低隐含着业主承担城市公共服务成本的多寡及其能够享受的城市公共服务水平高低［18］。因此，城市社区以国家为主体的土地制度安排意味着：第一，土地使用权可以在土地二级市场自由转让，个体可以根据自己的经济实力购买房产，城市社区成员身份具有高度开放性和流动性，从而形塑一种开放的经济社会关系结构。第二，市民在购买房屋时支付了城市公共服务的成本，因而城市社区公共服务成本需由政府财政负担。

（二）城乡二元空间结构

根据西方的空间政治经济学理论，城市空间作为资本逐利的场域具有重要的资本属性［19］。西方社会的城市更新实际上是资本为克服其所遭遇的过度积累危机而进行的复杂空间布局变更［20］。然而，中国基于社会主义的制度性因素没有形成资本主导的市场经济发展路径，政府相对于资本在城市经济发展与建设方面发挥着主导性作用，因而城市空间是服务于经济发展的重要资源而不只是资本的工具。城市的本质是生产和消费公共服务，城市发展水平的高低首先体现为公共服务水平的高低［21］。这就决定了城市的土地用途与农村有所不同，即城市土地属于国有建设用地，主要用于建设工厂、商场、学校、医院、小区、桥梁、道路等公共设施，而农村土地主要用于农业生产。城市的发展过程就是在有限空间内以较低成本提供更多更好的公共服务，建设更多基础设施，如此才能降低城市发展的平均成本。这就使得城市土地和空间成为一种极为稀缺和宝贵的资源，而且随着公共服务内容不断增加、公共服务水平不断提高，城市空间随之不断升值，从而强化了城市空间的资源属性。

由于城市空间具有极强的资源属性，对城市空间的规划和利用就显得尤为重要，以尽可能提高城市空间的经济效益，实现空间利用的功能最大化目标。因此，城市空间具有两个重要特点：一是功能性规划，即将城市空间按照不同功能进行空间布局、分配和设计，不同空间布局承担不同的功能，且不同功能性空间之间界限明晰，以提高城市空间利用与公共服务的效率。二是结构性紧凑，即城市的空间布局极其密集，这不仅与城市空间的资源属性有关，更重要的是，随着城市规模不断扩大、人口密度增加，城市需要对其空间进行充分开发和利用以满足更多的生产生活需求。城市社区空间作为城市空间整体的构成部分，城市空间的属性与特征也会映射到社区空间，成为认识社区空间结构的基础。

相比之下，农村空间的资源属性并不明显，这使农村空间的结构布局与城市有显著不同。首先，农村空间较为稀疏，村民居住相对分散且呈现水平式延展的特点，空间资源利用低效。一方面，农村土地类型复杂多样，除了可利用的农地和宅基地，还有河港、山林等难以利用的土地。尤其是在山区农村，尽管村庄辖区的面积很大，但大部分是山林，空间的广阔性反而增加了村庄社会交往和村庄治理的难度。另一方面，随着务工经济兴起，大量农村青壮年劳动力进城，造成村庄空心化，增加了农村空间资源的闲置率。其次，农村空间具有多功能重合性，空间利用缺乏明显的功能性规划，空间分布显得模糊、混沌，同一空间可能发挥多种不同功能，而不同空间可能发挥同一功能。这种多功能重合的空间利用形态恰恰蕴含着农民深厚的日常生活实践。村庄空间通过农民与土地的关系得以标定，并呈现为“聚落”的外在形式，具有厚重的历史底蕴与较强的自主实践逻辑［22］。

因此，我国城市（社区）与农村分别形成两种完全不同的土地产权制度与空间结构特征，人们在特定的土地产权制度安排与空间结构下开展相应的社会交往与经济活动，形成不同的社会关系、经济关系与行为模式。转型社区作为城市化快速发展背景下的特殊过渡性社区，其“半城半村”的“城乡混合结构”实际上是城乡二元结构在转型社区场域内的投射，因而对转型社区的认识必须将其放在城乡二元连续体中。尽管转型社区的实践类型具有多样性、丰富性和复杂性，但这些社区无一例外都是从农村演化而来，这就意味着转型社区从其转型之日起就带有强烈的农村印记，其中集体土地产权制度尤为重要。因此，土地产权性质及其变化是理解和分析转型社区一切经济社会活动的基础和前提。其次，空间结构变革是农村向城市社区转型的另一个重要表征。如果说土地产权性质是转型社区从农村转变为城市社区的“内核”，那么空间结构则是其“外壳”，是土地利用的空间特征，二者共同构成对转型社区的基本认识。

三、转型社区的土地产权性质与主要类型

张雪霖针对当前社区概念在农村和城市的泛化使用导致其内涵与属性趋于模糊的问题，区分了名义社区和实质社区［17］。所谓名义社区是指向城市社区过渡但仍然保留集体土地产权性质的农村社区，而实质社区则是土地性质国有化且政府承担城市公共服务成本的城市社区。就转型社区而言，其土地产权性质的变化直接决定了转型社区是名义上的城市社区还是实质意义上的城市社区，并隐含着不同的经济关系、社会关系以及公共服务关系。从实践经验来看，转型社区的土地产权性质主要有三种情况，即保留集体土地产权、集体土地产权国有化以及土地产权部分集体所有部分国有的混合型产权。

（一）保留原有的集体土地产权

保留原有集体土地产权是转型社区中比较普遍的情况，如珠三角发达地区农村以及其他大城市城中村，集体土地产权基本上没有发生根本变化。在制度设计上，农村向城市社区的转型主要有四个方面，即村委会改为居委会、村民转为城镇居民、农村土地集体所有改为国有以及集体经济组织转为股份合作社［23］。但研究发现，转型社区尤其是城中村转制过程中对土地产权的改造大多流于表面，形成土地的伪国有化，结果增加转型社区改造治理的障碍［24］。城中村不愿改变土地产权的一个重要原因是，其位于城市中心区的地理位置优势使城中村有强烈的冲动将集体土地进行非农化利用，从而直接分享城市公共服务外溢产生的土地增值收益，如小产权房的出租收入。尽管这种土地利用形式不合法，但由此形成的大量增值收益可以转化为集体内部福利，对村庄发展与村民福利水平提高都极为重要，因而城中村的土地转制尤为困难。

尽管这类转型社区大都完成了村改居的行政建制与居民户口转换，表面上与城市社区差别不大，但由于土地产权性质没有发生根本性变化，转型社区基于优越的区位优势与集体土地资源优势形成发达的集体经济，在两个方面与城市社区形成显著区别。一是集体经济的福利性分配强化了原始居民之间的利益关联，形塑出一种封闭性的社区经济关系结构。转型社区基于原有的集体土地资源形成丰富的集体经济，而且这些集体经济只在集体经济组织内部分配，非集体成员无法分享集体福利。这种福利分配对外来人口的排斥直接影响了本地人与外地人之间的社会交往与身份认同，在社区内部制造了一种区隔感。广东顺德S村有外来人口近万人，但股份分红等集体福利仅限于本村居民，外地人只享有居住权以及共享村庄环境卫生和交通道路等公共服务。二是社区公共服务供给主要由集体经济承担，丰富的集体经济为社区治理提供了充裕的资源。不同于城市社区居委会干部工资以及社区公共服务资金全部由政府财政负担，这类转型社区的社区干部工资很大一部分是由集体经济承担，同时社区为满足居民公共服务需求产生的临聘人员工资以及各种基础设施维护管理费用、公共活动等也都由集体经济承担。S村辖区内有各种企业一百六十余家，集体经济收入高达每年二千五百多万，主要用于村民股份分红以及村庄环境卫生和基础设施维修等公共服务，形成集体主导下的公共品内生性供给形式。

（二）集体土地产权国有化

集体土地产权国有化主要通过征地拆迁的形式完成，政府通过征地将原有集体土地全部征收，并根据城市发展的整体性需要对征地拆迁后的农村土地进行重新规划利用，原村民被安置到现代化的单元楼小区，生产生活方式发生了巨大变化。征地拆迁后，原来的农村消失，完全融合到整个城市体系中，城乡高度一体化。由于转型社区的土地转制直接触及农民切身利益，对于地方政府来说不仅难度大而且成本高，所以这种情况一般对地方政府的统筹能力要求比较高，且主要发生在城市化起步阶段，即城市化发展带来的土地增值收益尚未在村集体内部形成固化的分配模式。如苏州G社区以及湖北宜昌的D社区，二者都是在城市化发展初期地方政府就将农民土地全部征收，农民的地利意识尚未形成，大部分农民都愿意接受征地拆迁。

土地产权国有化的关键是集体经济如何处置的问题。土地转制前的集体经济主要有两种形式：一是东部发达地区农村通过厂房、综合市场、门面房等出租形成的租赁型经济，二是中西部欠发达地区农村以集体山林、荒地、河塘等为主的资源型经济。第二种类型可以通过征收实现国有化，而第一种类型则难度比较大，需要地方政府有较强的治理能力。在苏州G社区和浙江B社区调查时发现，这些社区征地拆迁之前都有一定的集体资产并通过出租形成集体收入，但征地拆迁后政府都统一整治了土地利用不合法、违建等行为，集体经济也因之大大衰落。一些集体经济不多的转型社区通过股权量化的形式用于集体内部福利分配，随着时间延长，集体经济存量逐渐减少，等到“分光吃净”的时候集体经济组织也就自然瓦解了。

这种经过整体性拆迁改造的转型社区是嵌入城市体系程度最深、过渡阶段最高、与城市社区最接近的类型，征地拆迁不仅对原有的土地产权关系进行重新界定，而且还通过重新安置对原有的社会关系网络进行重组，实现了原有村落的终结。一方面，集体经济的削弱使其难以承担社区内部的公共服务成本，随着土地产权国有化以及基层管理体制转为居委会建制，其公共服务成本也主要由政府财政负担。基于少量集体经济形成的内部福利分配仍然会在短期内造成社区居民的身份区隔，但随着集体经济的衰落与解体，原始居民之间的利益关系也会随之瓦解。另一方面，拆迁后新的居住格局与不同的安置形式会弱化村民原来的社会关系网络，且安置房出租和买卖等市场交易行为会增加社区人口结构的异质化与多元化，增强社区的流动性，从而逐渐打破原有的封闭性经济与社会关系结构。如G社区作为街道最大的拆迁安置社区，有常住人口八千八百多人、外来人口约两万，原村籍人口与外地租房户混合居住，社区边界模糊。由此看来，即便是土地产权完全国有化的转型社区依然与城市社区存在某些显著的区别，农村向城市社区的转型是一个漫长的过程，而非仅仅通过征地拆迁这种一次性改造就可以完成。

（三）部分集体所有部分国有的混合型土地产权

这种类型主要是前面两种情况的混合，实践经验中主要呈现为两种形式。一种是在珠三角集体经济比较发达的转型社区，村集体拥有厂房、商铺、综合市场甚至酒店等大量集体物业，直接分享城市化发展带来的土地增值收益，并以股份分红与福利分配的形式转化为每个村民的私人利益。这种情况下，政府很难对集体经济进行改造，而只能将少量未利用的土地通过征地补偿转变为国有。实际上，这类转型社区的土地产权极其复杂，除了集体产权和国有产权，甚至还有早期土地管理不规范造成的所有权限不同的私人产权。但这类转型社区的土地产权仍是以村集体为主导，无论是增值收益分配还是公共服务供给都在集体中完成，本质上类似于产权集体所有。

另一种是由于部分征地拆迁造成的集体产权分割现象，如大城市近郊村受城市化扩张的影响，其辖区内部分土地通过征地补偿转为国有，其余部分则继续保留集体所有。这类转型社区正处于从农村向城市转型的起步阶段，随着征地拆迁的推进程度不同，社区的土地产权性质与社会关系网络重组的程度也不同。但随着征地拆迁的结束，这类转型社区的结果必然是土地产权国有化，原来以村为主体的经济社会关系也随之瓦解，社区公共服务也转变为政府承担。如笔者调查的南京X村，位于城乡结合部，于2013年开始征地拆迁，目前还有4个自然村未拆迁，辖区内已建成3个安置小区。由此，X村形成国有土地产权基础上开发建设的工业园区和安置房小区与原有集体土地产权性质的村庄和集体资产并存的城乡社会交错分布的混合社会形态。

四、空间变革视角下的转型社区

空间结构变革是转型社区城市化的重要外在表征，尽管空间结构变化并不必然意味着转型社区向城市社区的转变，但高度城市化的转型社区必然伴随着空间结构的重大调整。具体而言，转型社区的空间结构变革主要有两种情况：一种是在原有空间结构的基础上改变空间利用方式，以提高空间资源的利用效率；另一种是通过征地拆迁彻底改变原有的空间结构，并以空间转移的方式再造新的社区空间。当然，还有一种情况是政府通过征地拆迁对原有社区空间进行部分改造，但这在现实中往往表现为第一种情况的补充或是第二情况的初始阶段，其最终结果必然走向前面两条路径，故不再单独讨论。

（一）集体主导的局部空间改造

如前所述，城市空间结构与农村空间结构有着显著区别，由于城市空间具有很强的资源属性，通过功能性规划形成了结构性紧凑的分布特点，而农村空间稀疏宽敞以服务于农民日常生活实践，形成多功能重合的特点。转型社区作为城市近郊农村，受城市化扩张与城市经济辐射的影响主动或被动纳入城市体系，其空间结构也随之发生变化。在那些尚未拆迁改造的转型社区，如城中村，空间变革主要体现为空间的局部改造，即在村集体的主导下以既有的空间结构为基础对剩余的可利用空间进行充分开发利用，提高空间资源的利用效率，以获取更多城市发展红利。如武汉X城中村，在村集体的主导与默认下形成小产权房、农民自建房以及各种小散乱经营场所等多种空间形态并存的局面，大大增加了社区治理难度。

显然，在城市化发展的影响下，转型社区的空间形态与结构特征已经不同于原来的农村。由于原有的空间利用形式难以实现空间资源化带来的经济效益，空间就成为大家竞相争夺的资源，谁能获得更多空间就意味着可以分享更多城市化发展带来的增值利益，转型社区空间立体化、紧密性的特征凸显。在原有的集体土地产权性质没有发生根本改变的情况下，这种局部空间改造在村集体的主导与默认下进行。然而，由于原有的空间结构依然保留，如农民的居住形态不变，农民对既有空间的功能性认知以及由此形成的生活方式、思维观念等仍然停留在原来的乡土社会阶段。这种城乡两种空间结构并存的状况导致城中村空间利用极其不规范、空间布局无序且非常混乱。例如，很多城中村的空间利用都存在建筑密度奇高、容积率高、绿化率低、基本公共活动空间与设施缺乏等特点，这种独特且怪异的空间结构形态常因与标准化的现代城市风格不匹配而成为被改造的对象［25］。

（二）行政主导的整体性空间再造

另一类转型社区的整体性空间改造主要通过行政主导的征地拆迁进行，并以安置小区的形式再造了新的社区空间。换言之，从乡土村落到安置小区的空间变革源于政府的征地拆迁，政府以其资源优势对农民的生产生活进行改造，在城乡空间结构变革中居于主导地位。与集体主导的局部空间改造不同，征地拆迁对转型社区的空间改造力度更大、范围更广，改造过程具有更强的规划性，对农民的影响也更加深远。如果说局部改造主要影响转型社区的经济关系形态，那么整体性改造则涉及对原有社会关系网络以及农民心理认知和传统生活惯习的全面改造。简言之，这种整体性空间再造主要从两个方面形塑了转型社区的特殊性：一是居住格局与空间结构变化对农民行为模式与思维观念的重构，二是空间结构对社区社会交往与社会关系的重塑。

首先是空间结构变化对农民行为模式与思维观念的重构。征地拆迁后农民的居住空间从传统的乡土村落转变为现代单元楼小区。单元楼小区区别于乡土村落的重要表现在于，不仅空间结构紧密、空间规模大大压缩，而且空间规则清晰［26］。无论是私人空间与社区公共空间还是公共空间内部各功能分区之间，不同的居民活动要在不同空间内按照相应的公共规则进行。然而，乡土村落中并没有如此明确的空间规则，村落社会中不同空间结构之间边界模糊，乡土空间秩序的维持是通过约定俗成的不成文规定而非明文规定的制度规范。因此，乡土村落混沌模糊的空间结构使农民难以对公私空间形成明确的规则观念。拆迁安置后，农民基于传统生产生活模式和空间结构形成的行为方式和思维惯习与标准化、规则化的城市社区空间结构之间的差别尤其突出，成为转型社区物业管理的普遍难题。其次是转型社区的空间再造很大程度上冲击了原有的社会关系网络，通过影响村民之间的社会交往重构出新的半熟人关系。征地拆迁后，原有的空间结构瓦解导致村落熟人关系减弱；同时，新的居住空间增加了村民之间社会交往的难度，导致原有的社会关系难以维持，新的社会关系也难以建立。一方面，空间结构的立体化增加了村民之间社会交往的成本。尤其是公寓楼的楼梯设置会增强村民社会交往的心理成本，降低村民参与社会交往活动的动力和积极性［27］。另一方面，半私密空间的消失与公私空间的截然分离，使村民缺乏“触手可及”且自由舒适的社会交往空间，新的社会关系网络难以孕育。拆迁安置的转型社区以标准化、规则化的公私空间取代了原来模糊的半私密空间，私人事务与公共事务变得“条理化”与“分割化”，由此形成的社会交往就显得缺乏人情味，居民之间的社会关系也更为平淡。

五、转型社区的类型化及其治理的相关思考

由上可知，转型社区从农村到城市社区的转型不只是人口市民化、经济非农化以及治理体制社区化，更主要是土地产权与空间形态的转变。不同的土地产权性质与空间结构布局形成了不同的转型社区实践。根据转型社区的两种土地产权形态（由于第三种形态是前面两种情况的变形，为方便讨论不再单独赘述）与空间变革路径，可构建转型社区的四种理想类型（如表1）：

表1 转型社区的四种理想类型

第I种类型保留集体土地所有制且由村集体主导转型社区的空间变革，最典型的是城中村。城中村基于城市区位优势形成的土地增值收益归村集体，集体经济比较发达，从而为村民福利保障与社区公共服务供给提供了重要的经济基础。因此，城中村转型社区的治理资源相当充裕。然而，分享城市增值收益的冲动使村集体有强大的动力对剩余空间进行充分开发，从而加剧了转型社区因空间利用不规范产生的空间混乱和无序状态，既增加了转型社区的治理难度，也凸显了其与城市社会的不协调。同时，城中村基于其在城市体系中的“边缘”位置形成了相对低成本的城市化路径优势，从而吸引大量外来人口，并衍生出各种非正规经济。这使得城中村面临极度复杂的治理任务，包括流动人口管理、出租屋管理、安全生产管理、环境卫生管理、公共交通管理等等。在治理体制上，由于土地产权性质没有变，大多数村改居的城中村实际上仍以原来的村治体制为主体，同时村两委又在很大程度上主导着集体经济的分配，这既有利于充分发挥原有的自治体制优势解决复杂性治理任务，也有可能使村集体陷入过分追求经济利益的盲区而导致公共服务瘫痪的困境。当然，城中村由于区位条件、社会基础、集体资源等方面的具体差异呈现出不同的实践形态，其面临的治理问题也有所区别。

第II种类型是政府主导进行整体性拆迁改造后转型社区的土地产权仍然归集体所有，实践中这种情况比较少，因为政府征地的目的就是将土地集体所有转为国有。但实践中存在的一种情况是，政府根据需要以征地拆迁的形式对转型社区进行局部空间改造，从而形成土地产权部分集体所有、部分国家所有的混合型产权形态，这可视作第二种类型的变形。这类转型社区大多位于城乡结合部，正处于转型过渡的起步阶段，村庄社会被分割为城乡两个部分，征地拆迁成为转型社区治理的中心工作。由于征地拆迁涉及农民切身利益，围绕拆迁补偿的利益分配很容易引发农民与政府之间、农民与集体之间以及农民之间甚至家庭内部各种矛盾纠纷，使村干部不仅面临自上而下的拆迁工作压力，而且面临内部的纠纷调解压力。由于原来的村落还没有完全解体，村庄熟人社会关系网络部分保存，治理体制仍以原来的村治体制为主，这就为转型社区的拆迁改造顺利推进奠定了重要的社会基础。随着征地拆迁的完成，村落完全终结，转型社区的土地产权性质国有化，其社区形态就呈现为第Ⅳ种类型。

第III种类型在实践中几乎不存在，因为土地产权国有化本身就意味着转型社区已经通过行政主导的征地拆迁完成了整体性的空间再造，已经成为一个半城市化社区，所以也就不存在集体主导的局部空间改造。

第IV种类型主要是政府通过整体性拆迁改造形成的拆迁安置社区。这类转型社区无论是从居住空间形态上还是居民生产生活方式与户籍身份上看都与城市社区差别不大，但安置社区基于历史遗留的集体经济和共同生产生活的历史记忆使原始居民之间仍然保留一种弱经济关联与社会关联。伴随空间转移与空间再造，安置社区普遍面临因居民原有生活惯习与标准化社区空间不匹配产生的治理困境。但作为城市社区的组成部分，拆迁安置社区一般参照城市社区的管理模式设置居委会体制，社区干部工资由财政负担，政府承担安置社区的大部分公共服务成本，再加上遗留的部分集体经济，使安置社区的治理资源相对比较充足。除了经济资源，安置社区还有大量可利用的老干部、积极分子等，这些人或是有丰富的干部工作经历，或是有闲暇时间，或有热心和积极奉献精神。把这些社会力量组织动员起来有助于解决安置社区居民因传统生活习惯和思维观念产生的且正式的专职社区干部难以用政策规则来解决的各种疑难杂症。因此，尽管安置社区面临着比一般城市社区更为复杂的治理任务，但其混合的社会结构性质也为转型社区治理提供了潜在的治理资源。

由此可见，不同的土地产权性质与空间变革路径形塑了转型社区的不同实践类型，相应地，转型社区的经济形态、社会关系、管理体制等各方面都呈现出不同特征，其所面临的治理问题、治理目标以及治理策略和方法均有所不同。无论是哪种类型，转型社区的治理路径选择都应该结合社区自身的发展过程及其属性特征。当前普遍存在的转型社区治理问题既不单纯是原来的村治体制弊端，也不完全是城市社区管理体制简单复制的问题，而是与转型社区自带的属性特征有关。只有先认识转型社区是什么样的社区，才能进一步探讨其有效治理的问题，这也是学界有待继续研究的问题。

六、结 语

转型社区是从农村发展而来的过渡型社区，从理想的角度看，转型社区的前途是发展为现代化的城市社区，但前提是转型过程顺利。如果转型过程不顺，所谓的转型社区就可能会沦为城市社会的贫民窟。而农村向城市社区的完全转型不只是居民户籍身份、社区管理体制以及组织形态等方面的转变，更主要是土地产权性质与空间结构的完全改变。既有研究关注到城市化发展与行政推动对转型社区生成的作用以及转型社区的城乡混合结构属性，但仍然没有触及转型社区何以成为“第三类社区”的核心。作为城市化发展与城乡二元结构的产物，转型社区的性质特征必须在城乡二元结构体系中理解，而不能孤立起来看。

基于城乡二元土地产权与空间结构的视角对转型社区进行考察发现，转型社区的土地产权存在集体所有、国家所有以及部分集体所有部分国有的混合型产权三种形态，分别形塑了转型社区不同的社区经济关系与公共服务供给模式；而转型社区的空间变革则存在集体主导的局部空间改造与行政主导的整体性空间再造两种路径，使转型社区分别面临不同的治理任务与资源条件。转型社区的空间变革路径与土地产权性质不同，其实践形态也有所区别，面临的治理问题及其相应的治理路径也有所不同。只有先厘清转型社区的土地产权性质与空间变革路径才能实现社区治理有效，进而实现转型社区向城市社区的平稳顺利过渡。从土地产权与空间变革的角度能够解析转型社区的不同实践类型及其属性特征，进而为探讨转型社区的有效治理奠定重要基础。

土地产权与空间变革对转型社区治理的启示在于：首先，土地产权的“变”与“不变”直接影响转型社区的治理资源来源以及社区内生治理能力。在集体土地产权不变的情况下，工业化与城市化发展带来的土地增值收益在村集体内部进行分配，并为社区治理提供重要的经济资源，从而提升社区内生的公共服务供给能力。当集体土地产权完全国有化，转型社区的内生治理能力也将随之削弱，转而依赖政府资源进行治理，由此容易导致“扶植型秩序”［28］。其次，空间结构的变革形式与程度主要影响转型社区的治理内容。在局部空间改造下，转型社区治理主要是对各种不规范的空间利用形式进行规范化治理的问题。整体性空间改造则面临外部规划的空间秩序如何有效维持的问题，核心在于拆迁农民观念与行为的有效转变。因此，转型社区有效治理的前提与基础在于厘清其内在要素与资源条件，而后者在根本上受制于城乡二元的土地产权与空间结构形态。

注释：

①《中华人民共和国宪法》第一章、第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”此外，我国《土地管理法》第二章第九条也同样规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”

②《中华人民共和国土地管理法》第一章、第二条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。国家依法实行国有土地有偿使用制度。”同时，第五章、第五十四至五十六条分别规定，“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得”，“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地。”