我国社会保障法律体系构建的经验启示

章 林，何晓夏，安超帆

（1.玉溪师范学院 法学院，云南 玉溪 653100；2.中央财经大学 保险学院，北京 100081）

[基金项目]云南省社科规划社会智库项目“双循环背景下滇中城市群人口集聚动力研究”（项目编号：SHZK2021314），玉溪师范学院横向课题“ 玉溪市上市公司融资法律问题研究 ”（项目编号：202004），玉溪市民营企业融资法律问题研究（项目编号：2021001）。

社会保障制度与人民群众息息相关，涵盖养老、医疗、工伤、社会救助等方面，是收入再分配、保障人民安居乐业和社会繁荣发展的保障机制。自新中国成立以来，社会保障事业的发展从未停歇，并取得巨大的突破，全面建立了覆盖城乡的养老保险制度，逐步形成全民参与医疗保险的局面，社会救助、异地就医、住房保障机制等配套体系的不断完善均表明我国社会保障事业所取得的成就。尽管我国社会保障事业已取得如此显著的阶段性成效，但回顾社会保障发展进程可以发现，我国的社会保障事业起步较晚，改革开放前后两个时期的社会保障制度呈现显著的差异，纵使改革开放后社会保障制度日渐完善，但仍然面临公平性和可持续问题，且社会保障法制建设与实践存在一定的偏离、相关配套法律体系的不够健全及执法力度不严等现象的存在，使得在新时期我国社会保障制度建设和法制建设仍为国家和社会关注的重点。2020年伴随着全面迈入小康社会，标志着我国进入新的发展阶段“十四五”时期，《中华人民共和国经济和社会发展第十四个五年规划纲要》中，对人民生活品质方面做出详细规划并提出：“健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系。”马克思主义是我国的根本指导思想。马克思主义有关社会保障和法制建设的论述对我国的社会保障制度的完善和法制建设的健全意义深远。

一、社会保障制度建设的发展历程

社会保障制度是人类社会文明进步的必然产物，有着调节收入分配、解决现实矛盾与促进经济社会发展的作用。社会保障制度是各国社会建设的关键，具有调节矛盾、稳定社会的作用。社会保障制度最早产生于资本主义社会，为阶级矛盾激化的产物，通过社会保障制度为利益受损的工人阶级进行补偿，以缓和阶级矛盾，维护资产阶级的统治地位。19 世纪末，德国率先产生社会保障制度，由国家支付补偿以维护资本主义制度的稳定性，为社会保障制度的起源。在该模式下，社会保障费用由雇员、雇主和国家共同负担，其中雇员和雇主占主要支付比例。该模式又称为“俾斯麦模式”。随后的工业化进程中的国家，美国、日本与奥地利等国家均采用该种模式。英国于1948 年开始执行《国民保险法》与《国民救济法》等法案，推行全面性的社会保障制度。通过高税收政策以实现高福利，此种模式又称为“贝弗里奇型社会保障模式”。除英国以外，瑞典与北欧等国家均实行全面保障型的社会保障制度。英国和德国的社会保障制度根植于资本主义社会制度，苏联于20 世纪中期建立了社会主义制度下的社会保障制度，源自于列宁提出的社会保险思想—“工人国家保险”，由国家负担社会保障支出，该种保障模式体现了苏联国家制度的优越性。苏联为最早建立的社会主义制度的国家，综合实力和建设经验均具有代表性，其社会保障的制度模式广泛被社会主义国家所引入。上述三种模式对世界社会保障事业的发展至关重要，分别被许多国家借鉴。我国作为社会主义国家，社会保障制度也处于一种不断发展的过程，在改革开放前后，社会保障制度主要呈现两种特征。新中国成立初期的社会保障制度主要基于对苏联模式的效仿并建立国家保险的保障机制，即个人无需承担缴费义务，由国家和单位负担社会保障支出。我国城乡二元经济的特征亦注定在计划经济时期的社会保障制度在不同群体之间的差异性。1951 年出台的《劳动保险条例》为城镇职工享有的保障制度的政策条例，文件对城镇职工劳动保险的缴费和享有的权利等方面进行规范描述，城镇职工不具有缴费义务，由政府和企业双方承担缴费义务，且城镇职工劳动保险的权利能够惠及家属。机关事业单位员工的保障与城镇职工有所不同，其不适用于《劳动保险条例》，拥有公费医疗和适用于退休制度等。而农民的保障则是由集体经济组织所提供的，保障水平仅达到初级状态。新中国成立初期的社会保障制度与苏联模式有高度的相似性。究其原因在于：社会制度均为社会主义国家，实行计划经济体制且具有二元经济属性。我国在实行改革开放初期，国家财政资金不足以支撑各项福利性支出，并且在全面推行市场经济体制的背景下，部分国有企业由于竞争力不强面临破产风险。计划经济体制下的社会保障制度，国家、企业和农村集体合作社无法负担退休金的给付和福利性支出，而使原有的制度难以维持。因此，社会保障制度亟需进行改革。在改革开放的环境中，广泛借鉴国外社会保障的经验，展开中外合作交流，形成全面、多层次的中国特色社会主义的保障制度。经过一系列的试点运行之后，2010 年我国颁布《社会保险法》，确立了权利与义务相结合的模式，明确了公民要享有福利应先缴纳社会保险费。该模式正是借鉴德国的社会保障模式，在主体责任分摊方面，由国家、企业和职工三方共同分担，并不断探索均衡负担的最优模式，避免重复计划经济时期责任分摊所面临的问题。随着政策的鼓励，民间资本、社会资本被鼓励进入社会保障事业，社会保障的分摊机制越发完善。

社会保障法制建设作为社会保障事业建设的重要组成部分，社会保险的立法彰显着社会保障事业法制化的进程。新中国成立以来，社会保险法经历了从无到有，立法不断完善的过程，回顾社会保险法的立法进程，与社会保障制度进程的阶段划分一致，即改革开放前后划分为两个阶段。新中国成立时颁布的《中国人民政治协商会议共同纲领》（简称《共同纲领》）为社会保障法制进程的开端，《共同纲领》中明确指出要“逐步实行劳动保险制度”，该条例为后续劳动保险条例、社会保障法案的拟定奠定总体基调。1951年，政务院颁布了《劳保条例》对劳动保险的征集与保管、劳动保险的待遇规定、劳动保险金的用途及监督机制等方面做出了详尽的规范。新中国成立初期以解放生产力为主，企业职工作为主要的劳动群体对经济建设发挥着至关重要的作用。《劳保条例》旨在构建以企业职工为核心的劳动保险条例，这与新中国成立初期的基本国情相一致。劳动保险条例的内容涵盖了医疗、养老、工伤、生育等多个方面，与国际上的社会保障制度接轨，符合社会保障制度的发展规律。1953 年，《中华人民共和国劳动保险条例实施细则》（简称《实施细则》）出台，《实施细则》是新中国成立以来的第一部社会保险领域的行政法规，奠定了我国社会保险法的基础。《劳保条例》与《实施细则》均以保障职工为出发点，二者的设计架构和原则为后续社会保险法的出台提供一定的参考价值。《劳保条例》中未对权利诉求、救济等程序进行规定，基于存在可以改善的不足之处，《实施细则》做出了改进。《实施细则》中：“工人职员对劳动保险基金的收支及企业行政方面或资方直接支付的各项劳动保险费用，发现疑问或错误时，可报告工会基层委员会处理，如情节重大，得越级报告上级工会组织或当地人民政府劳动行政机关处理之。”《实施细则》针对《劳保条例》中的不完备之处进行了规范补充。新中国成立初期虽着重落实和保障工人、职工的劳动保险制度，但对公务体系、农民等其他群体的保障制度尽管没有定立明确的行政法规，但也在逐步建立和完善相关的权益保障政策。改革开放之前，公职人员的生活保障范围较为全面，尽管尚未形成法律条例，但公务人员的权益保障得到较好的执行。农村户口群体的保障主要依靠合作化的途径，即人民公社和集体经济等，农民住房保障制度（即农村宅基地制度）是独具特色的中国式的保障方式。除了农村宅基地制度，以合作社的组织形式，在我国农村地区建立了农村合作医疗制度，农村合作医疗制度虽未被纳入立法范围，但该项政策的实施，既改善了农村地区人口的健康状况，也推动我国社会保障事业的进程。而针对农村地区的老年人、残疾人和孤儿，在互助共济理念的基础上也形成了独具中国特色的“五保”制度，所需费用由乡镇集体筹集，政府给予一定必要的帮助。2006 年，国务院常务会议通过“五保”制度的法律条例《农村五保供养工作条例》。经过分析可知，改革开放前我国社会保障事业虽一直处于发展中，但尚未形成明确的社会保障法律条例。

社会保障制度的关键节点是退休制度，退休年龄的设定和退休后的养老金给付水平均为社会保障制度的核心点。改革开放后，经济体制面临新旧转换，企业运行和社会制度建设尚处于探索阶段。与此同时，国有企业自1978 年起逐步迈入深化改革时期，国有企业进行市场化改革，在自主经营、自负盈亏，精简组织结构与提升经营效率的宗旨下，部分国企员工面临提前退休。《国营企业职工待业保险暂行规定》的出台旨在解决国企改革中劳动力可能遇到的失业问题，建立失业基金以解决失业职工的生活费用、养老、医疗等费用支出。1980 年，全国人大常委会决议通过《国务院关于老干部离职休养的暂行规定》，规定中对离退休干部的工资、编制等进行了较为全面的解释，对未来公务员退休制度的设立提供借鉴意义。关于其他企业退休职工的保障制度有《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》，其中规定，劳动工人退休后可以到街道和社队生活，街道和社队等集体所有制单位如需雇佣退休的劳动工人工作，所支付的工资与工人的退休费（退职生活费）之和不得超过工人在职时的工资水平。关于企业职工退休的制度安排虽未形成法律法规，但其社会化养老安排的制度体系对未来社会保障制度的形成具有值得借鉴的价值。改革开放后，与残疾人相关的保障制度的立法较为全面且领先，主要涉及残疾人就业和社会保障两个方面。其中，1990年出台《中华人民共和国残疾人保障法》是我国社会保障领域的第一部法律。随着中国特色社会主义制度的确立，劳动法、社会保障法等作为调节和规范经济活动必不可少的准绳逐渐被订立，由此开启我国社会保障法制建设的道路。我国社会保障法制进程中，既有综合性立法，又有专门的法律制度，1994 年颁布的综合性立法《中华人民共和国劳动法》中对我国社会保险和福利制度等方面做出规范要求，1996 年《企业职工工伤保险试行办法》作为单行性立法推广，其中明确列示了工伤范围、认定和补偿制度等方面，在此基础上，2010 年对《工伤保险条例》进行修订，相关条例和法规的频频出台，如：《工伤认定办法》《工伤职工劳动能力鉴定管理办法》和《社会保险法》等相关条例的公布实施，意味着工伤保险有较高的法律保障。直至2010 年，我国颁布首部社会保障的综合类的法律法规《中华人民共和国社会保险法》（简称《社会保险法》），《社会保险法》中的对五险的内容和法律责任等做出了规定，立法的通过预示着我国社会保险迈入法制化道路，另外，由于《社会保险法》中存在较多授权条款以及制定时未区分五险的差异而拟定相似的法律条款等不足，故《社会保险法》仍存在改进的空间。社会主义市场经济体制确立后，除社会保险相关的立法外，有关社会救助、低保与军人抚恤等法律规范也相继颁布。社会保障是保民生、促发展的关键，新中国成立以来，我国社会保障事业经历从无到有的发展阶段。不断强化社会保障的法治意识，有利于推动社会保障事业的有序发展，构建和谐稳定的社会。

二、马克思主义关于社会保障制度的论述

社会保障制度是资本主义社会矛盾激化的产物，为了缓和矛盾和安抚工人阶级而由国家出面进行补偿，最终目的是为了维护资产阶级的统治。马克思在《资本论》中深刻分析了资本主义的工资、资本主义扩大再生产与相对过剩人口等，资产阶级掌握生产资料，工人阶级沦为出卖劳动力的生产工具，揭示了资本主义生产的本质。当工人阶级年迈、丧失劳动能力等的情况下，基本的生活将无以为继。在机器大工业生产阶段，工人阶级沦为生产剩余价值的机器，生活境况不断恶化，其健康状况和生命可能会遭受损伤。恩格斯在《英国工人阶级状况》一书中，详细描述了英国资本主义制度下，工人阶级的身心健康和社会地位，用对比的方法分析了工业革命前后工人阶级的身心健康状况和社会地位情况，指出工业革命后的资本主义社会对工人的压迫和剥削的本质。工人阶级所面临的一系列问题加剧资本主义社会的矛盾激化，使得社会保障制度的产生成为必然①恩格斯．马克思恩格斯全集：第2 卷［M］．北京：人民出版社，1957．。

马克思主义认为，资本主义体制下，社会保障基金的费用实质上是由工人自行负担，工人阶级所享有的社会保障来自于剩余价值的扣除，资产阶级剥削的本质使其并不会承担社会保险基金的费用，这部分费用势必会转嫁于工人阶层。资本主义的社会保障制度无法掩盖资产阶级剥削的本质，资本主义制度下的社会保障旨在缓解社会矛盾。在生产资料私有制的资本主义国家，其社会保障制度无法切实保障劳动人民的基本权益，马克思批判了资本主义社会中社会保障制度的欺骗性的本质，并为准确理解资本主义体制下的社会保障制度给予正确的分析思路。马克思虽未系统设计与形成社会保障制度的框架，但其社会保障思想对我国社会保障制度的构建具有指导意义。马克思在其著作中表明，社会保障制度为经济社会建设必不可缺的制度基石。马克思提出生产资料公有制、按劳分配的原则正是我国的基本经济制度，在公有制为前提的基础下，工人阶级的身心健康和社会地位均有保证，社会保障的存在主要为承担意外事件所造成的损失②恩格斯．马克思恩格斯全集：第26 卷［M］．北京：人民出版社，1927．。党的十九届四中全会中提出：“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制。”在我国全面脱贫攻坚战中社会保障制度发挥重要的辅助调节作用，社会保障具有收入再分配的作用，发挥社会保障调节收入分配的作用，建立健全贫困地区的社会保障、社会救济与福利制度，实现精准扶贫与全面脱贫。党的十八届三中全会和十九大均提倡社会保障制度参与国家治理体系。现阶段，我国人民的基本需求已转向为对美好生活的追求，相关部门也呼吁构建多层次的社会保障体系，鼓励商业保险发挥其补充作用，政府和社会资本协同发展我国的社会保障事业。伴随着我国经济社会的发展，人工智能、大数据领域的拓展，使得较多从业者可能存在游离于社会保障制度以外的现象，而且我国已进入人口老龄化社会，社会保障体系面临转型的压力，2020 年突如其来的疫情，面对突发公共卫生事件，医疗费用的报销与后遗症问题的处理等尚未有相关规定，显现出社会保障应急机制在一定程上的缺失。因此，加快社会保障体系与时俱进发展，满足广大群众日益变化的社会保障需求尤为紧要。

三、马克思主义指引我国社会保障法律体系建设的进程

社会保险基金是社会保障制度的基石，用以维持公民的保障性支出，提升国家的福利水平和维持社会稳定的作用，马克思主义对社会保险基金的法制化进程和制度建设具有重要的现实意义。马克思主义中的“六项扣除”理论揭示了社会保险基金的来源。马克思主义表明了社会保险基金法制建设所需遵循的基本要求。首先，需遵守公平原则，马克思主义对社保基金的论述中表明社保基金唯有坚守“公平”的准则，方能实现其设立的初衷；其次，需满足适度性，由于社保基金设立的目的为补偿损失，因此相关法规需对社保基金的提取比例做出细致的规定；最后，实现社会发展的基本理念，马克思在《资本论》中指出社保基金主要用于扩大再生产中，旨在为工人给予补偿。社保基金制度的建设是我国社会保障法制建设的关键之处，马克思主义的上述理论内容为社保基金法制建设提供方向，即：在法律制定时要依据公平性原则，保证社会保险基金的整个筹集过程公平、公正；在缴费比例设定时，既要满足精算公平假设，也要考虑企业和个人的负担情况；在社保基金相关法律体系的制定时，要将其可持续性和保证社会生产发展的稳定性考虑在内。

通过前文对社会保障法制化进程的梳理可知，我国第一部《社会保险法》于2010 年10 月28 日颁布并于2011 年实施，纵观我国社会保障事业的发展可知社会保障法制建设起步较晚，与国外一些国家相比，其法制化程度较低且滞后于实际的需求。产生这一现象的主要原因在于法律制度建设往往滞后于经济的发展，新制度的产生往往面临着不断改进、新旧并轨的过程。社会保障法制建设的滞后于社会保障发展情况符合历史规律。马克思主义哲学思想表明任何科学都是认识与实践的辩证统一，且实践是检验真理的唯一标准。党的十八大会议提出全面依法治国的方针路线，法制建设是我国社会发展的目标之一，社会保障法制化建设为全面推进依法治国的关键。由于我国社会保障法制建设存在滞后性，导致社会保障体系的稳定性和运行效果受阻并衍生出较多弊端。由前文分析可知《社会保险法》中的授权性条款较多，大部分规章制度由国务院另行规定，除此之外，实际中因突发事件的存在，还需要对特殊情况做另行规定，多方规定与临时制定是社会保险制度中普遍存在的现象，这从某种程度上导致法律准绳在全国范围内无法统一口径，不利于社会保障制度的发展。制度建设往往落后于实际发展需要，《社会保险法》中的相关概念、规定存在与现实脱节的情况，如：农村和城镇居民养老保险已合并，但《社会保险法》中仍然按城乡划分，医疗保险亦是如此。制度建设的滞后性是阻碍社会保险发展的因素之一，现行立法和社会保障发展的趋势存不配套情况也是社会保险发展的主要阻力，如：社会保险基金的账务处理与《预算法》、社会保险基金投资运营的改革方针存在一定的互斥性；社会保险法制建设中新旧制度转轨是不可避免的现象，《社会保险法》制定时考虑到转轨的情况，这种特殊情况被纳入《社会保险法》的法律条例会对社会保障的公平性和可持续性造成一定的影响。马克思主义哲学思想指引着我国社会保险法制建设的历程，“事物发展是一个螺旋上升的过程，正所谓‘前途是美好的，道路是曲折的’”，社会保险法制建设正是遵循这一社会规律，制度不断革新期以实现认识与实践的统一，我国社会保障法制建设要注重关注现实中的问题，在实践中明确法制建设的重点和方向。制度的执行中也存在法律规定实施不到位与法律规范的可操作性问题等，如在实际中存在预算体系的不全、尚未实施统一征缴社会保险费以及信息披露机制不健全等法律法规实施不到位的现象，亟需相关的政策条例以保证社会保障法制的具体实施进程，而且在某些方面《社会保险法》存在仅提出未来建设的架构但在实际运行中的可操作性存在阻力，如权责划分机制不明晰、某些法则在实施中存在分歧等。马克思主义哲学思想对我国社会保障法制建设的指导意义非凡，社会保障法制建设与实施均要切实实现从实践中来到实践中去，不断改进原有法制体系的不足，完善相关配套法规的拟定和实施，提升我国社会保障法制建设的深度。

四、马克思主义对我国建立健全社会保障法律体系的意义

社会保障制度是一项惠及民生的重要工程，发挥着收入分配的调节、脱贫攻坚与维护社会公平稳定等的作用。在经济发展的新时期，马克思主义对社会保障以及社会保障法制建设仍具有理论和现实的指导意义。

马克思主义对我国社会保障制度的启示概括为以下三个方面。第一，毫不动摇坚持公有制为主体的经济体制。马克思在《资本论》中批判了资本主义社会的保障制度剥削的本质，并指出生产资料私有制与社会保障制度的互斥关系，唯公有制经济能够与社会保障的本质相契合，公有制为主体的经济体制才能够切实发挥社会保障制度保障工人阶级身心健康和生活水平的作用。改革开放以来，我国经济呈现多元化发展的局面，多种所有制形式并存，为实现社会保障设立的目的，必须毫不动摇的坚持公有制为主体的经济体制。第二，不断强化推进社会保障参与国家治理。在全面打赢脱贫攻坚的时期，我国的社会矛盾已发生显著的变化，人民的基本温饱问题早已解决，人民群众更加注重生活质量的提升，社会保障制度除了发挥其风险损失分担的作用，更重要的是为广大群众解决后顾之忧。党的十九大等会议精神中均表示社会保障制度是国家治理体系的重要组成部分，鼓励多方资本参与社会保障制度建设，发挥市场调节作用，完善社会保障制度，保证人民群众生活水平日益提升，实现我国治理水平的现代化。最后，注重制度建设与实践相结合。纵观社会保障制度建设历程，面临经济结构改革、新旧制度交替、技术创新与行业多元化发展等局面，如何使制度建设解决实践中面临的问题尤为关键，对此，马克思主义为我国社会保障制度的建设指明方向，唯有结合实践中的诉求方能良好发挥社会保障的作用。

社会保障制度的建设和运行离不开法律制度的规范，马克思主义的法制思想对我国社会保障法制化建设影响深远。首先，社会保险基金的制度构建中要考虑公平性和可持续性。在人口老龄化趋势下，社会保险基金承担较沉重的支出压力，筹资中的公平性对社会保障事业的可持续性发展意义显著，因此社会保险基金法制体系的构建中应坚持公平原则。其次，完善《社会保险法》以及相关配套法律体系的构建。制度建设通常具有一定的滞后性，法律制度的滞后势必会对社会保障的发展产生阻碍，因此相关的法律体系的完善被提上日程。在完善《社会保险法》时，应保证其统一性的特征，保证在全国范围内统一制度标准，权责清晰并设立相关的监督机制。在相关配套的行政法规设立时，将国外的先进经验与我国的实际情况相结合，全面推动我国社会保障法制建设走向成熟化。最后，在全面依法治国的背景下，要实现有法可依、执法必严。在前文的分析中可知，社会保险领域存在监督和惩罚机制执行不到位的现象，强化法治意识，做到违法必究，严守法律的底线，从而为我国社会保障事业营造有序、良好的发展格局。