行政生态学模型视角下的“小官巨贪”治理研究——基于38起案件的分析

◎卢文刚 邓倩蕾

近年来，中央对治理农村基层经济腐败频出重拳。自2000年以来的不完全统计，金额在100万元以上的农村基层腐败案件有300余件，贪腐1000万元以上的有45件，涉案亿元以上的有10件。在农村发生性质恶劣、影响重大的腐败案件，必须依法依规坚决惩处，遏制农村基层干部的腐败[1]。对此，要加强廉政治理研究，强化基层组织建设，让权力摊在阳光之下，摆在百姓眼前，回归铁笼之中，这对推进农村肃贪倡廉具有重要的现实意义。

本文以贪腐千万元以上为标准，选取全国38个代表性的农村“小官巨贪”案件为典型案例，应用行政生态学模型对农村基层干部贪腐现象进行剖析，揭示农村“小官巨贪”治理不力的行政生态困境，并据此提出针对性的治理策略和建议。

一、“小官巨贪”的类型特点及其危害

“千里之堤，溃于蚁穴。”小官虽小，但千万个小官宛如蝗虫，搜刮民膏，侵吞百姓，危害不容忽视。

（一）“小官巨贪”界定

据《中华人民共和国刑法》规定，国家工作人员是贪污贿赂罪的主要犯罪主体，即国家各级权力机关、公检法机关以及国家事业机构中的工作人员是国家监察委的重点监督对象。相对省部级及以上的领导干部而言，“小官”有两层含义：一是指在职级序列中处于较低层级的领导职务；二则是指在基层实践中手中所持能“翻云覆雨”的微小公共权力。在基层，村民自治是农村治理的主旋律，村支书和村主任虽不属于行政编制，但他们在村民自治中执掌“生杀大权”，因此称之为“官”。

对于“巨贪”的标准，学术界存在“百家之言”，缺乏公认明确的定论。根据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》中，“数额特别巨大”的标准为贪污贿赂数额达到三百万元人民币及以上[2]。

本文所指的“小官”则是指农村基层干部，“巨贪”指的是获取非法利益达到1000万元及以上人民币。

（二）“小官巨贪”腐败类型

根据官员腐败的显著特征，贺恒扬将其划分为：交易性腐败、占有性腐败、行业垄断性腐败、流失性腐败、支出性腐败、挥霍性腐败、决策性腐败、经营管理性腐败、吏治性腐败和数字“掺水”性腐败等10种类型[3]。参照对腐败的此种分类，结合38个农村“小官巨贪”的典型案例，以腐败方式和腐败目的为标准，本研究细化出三类主要的农村基层干部贪腐类型：

1.交易型腐败

交易型腐败，顾名思义即是进行利益交换的腐败形式。农村基层干部以权换钱、以权要权，其实质是金钱交换性腐败，通过“微小”权力换取巨大私利，以拆迁和土地开发等为桥梁，利用权力和资本进行交易寻租。例如辽宁省庄河市昌盛街道打拉腰社区主任王仁财贪污土地补偿款和貂款9000余万元。

2.占有型腐败

占有型腐败的显著特点是农村基层干部利用集体经济资源的管理职务之便，贪污、挪用和侵吞集体财产的犯罪行为。主要发生在需大力建设改造的城乡接合部和城中村，以资源外包、承接城市项目等名义，与开发商互相勾结获取个人私利。例如北京市丰台区花乡高立庄村党总支委员陈伟杰利用从事土地征收之便索贿1625万余元并用于个人荒淫无度的消费。

3.挥霍型腐败

挥霍型腐败主要是指农村基层干部利用公款吃喝送礼、修建豪宅等挥霍浪费型行为，利用贪腐钱财用来赌博、“包二奶”等行为和现象。例如河南省郑州市二七区齐礼阎村村支书贪污受贿2000余万元，用于赌博、包养情人等。

（三）“小官巨贪”腐败特点

1.腐败主体身份多样化

农村基层干部虽掌握“微小”的公共权力，但在农村地区却掌控着决策权、管理权和资源分配权等重要权力，经过放大效应尤显权威。在基层实践中，农村贪腐干部主要有三类：一是同时担任村主任和村书记，一人双岗，公共权力一肩挑；二是村里“一把手”与企业董事长合一，监守自盗防不住；三是镇里的干部成员与村里的书记主任同时并举，乡镇合谋搞贪腐。多样的身份表明农村基层干部手中既控制乡镇企业发展，又统领乡镇村建设；既当“裁判员”，又做“运动员”。自身的素质修养不过硬，加之权力的过分集中，极易滋生贪腐念头，从而诱发监守自盗、权力寻租等堕落行为，跌入违法犯罪泥潭。

2.抱团式群蛀现象严重

由于个人作案风险高、难度大，且在利益链条的刺激下，“小官”们进行“合谋”，构筑“利益共同体”，相互勾结，利益均沾，主要体现在三个方面：一是本村的村主任、村支书与村委会委员等权力中心人员彼此勾结；二是不同村的主要当事人之间竞相合谋，利益均沾；三是基层干部与不法商人狼狈为奸、暗度陈仓。[4]贪腐的基层干部手握微小权力，但却脚踩巨额私利。他们以钱权交易为核心，官官相护，最后形成了一起起触目惊心的“小官巨贪”案件。

3.贪腐手段隐蔽方式多样

“小官巨贪”案件往往隐蔽手法刁钻。经过相当长时间的信任人员挑选筹备、贪腐手段精心策划和犯罪过程互相隐瞒，农村基层干部利用农民对政策不清晰、信息不对称的劣势，用巧妙手段、钻政策漏洞为个人和小团伙牟取私利。基于互联网技术的飞速进步，“小官”不再囿于传统现金等直观、直接手段，还利用微信红包等相对更为隐蔽的手段收受贿赂。[5]

“小官巨贪”方式灵活多样。从38个具有典型性的农村基层干部“小官巨贪”案例中看，有的干部挪用征地补偿款，肆意挥霍；有的干部利用职务之便诈骗购房款，监守自盗；有的干部则是家族势力齐上阵，共同作案。

4.民生领域是涉案重灾区

在“小官巨贪”案例中，土地征收领域是贪腐重灾区，还涉及其他资金流动较大的民生领域，如房屋拆迁、集体资产管理等。由于国家扶贫、惠农等政策的施行，政府将大量建设资金下放到农村，个别农村基层干部趋于利益的诱惑，用手中所掌握的资金管理等实权为剑，在贪腐道路上“勇往直前”“披荆斩棘”，在腐败深渊里“乘风破浪”“激流勇进”，在重要的民生领域如蝗虫过境般大肆敛财，严重冲击削弱基层政府的公信力。

（四）“小官巨贪”腐败影响与危害

1.与民争利，破坏执政基础

巨贪的农村基层干部往往凭借一己贪念，罔顾他人利益，利用手中执掌的能够“呼风唤雨”的微小权力牟取巨额私利。一些基层干部在土地征收过程中挪用截留国家划拨钱财，最终占为己有；有的大肆赌博、包养情人，最终以钱情两空而锒铛入狱。对38个具有典型性的农村“小官巨贪”案例涉案金额进行粗略计算，共涉及18.89亿元。巨大涉案金额无不与村民利益息息相关，直接侵害村民的切身利益，在一定程度上破坏党的执政基础。

2.肆意妄为，败坏执政形象

巨贪的农村基层干部在日常生活中往往以肆意为“风度”、以妄为作“仪表”；在仕途中，以血缘姻亲结成的家族犯罪网络为“砝码”，借当地人人痛之恨之的黑恶势力为“东风”，狼狈为奸、互相勾结，形成贪污受贿的犯罪链条。在38个农村“小官巨贪”典型案例中，大多是家族式贪腐，父母子女共参与，亲戚朋友齐上阵，以家族姻亲为强大纽带网络，以黑恶势力为坚实后盾，依靠在村中的权威和势力进行违法犯纪不正当活动，严重败坏党“为人民服务”的良好形象。[6]

3.欺上瞒下，损害政府公信

农村基层干部离群众最近，是群众的指向标，一举一动皆在群众目光之下，从而更易产生涟漪作用和放大效应。如农村基层干部在房屋拆迁中侵吞国家划拨款项，乡镇政府认为钱财已到位，拆迁工作应顺利进行；而村民则认为政府办事不力，拆迁款项遥遥无期。两者相持引发一系列的政府信用危机，加剧官民互信冲突，直接冲击和降低政府的权威与公信力。

二、基于行政生态学模型的“小官巨贪”剖析和治理路径

高斯是运用生态学理论解释公共之现象的“吃螃蟹者”，并创立了行政生态学学科。所谓行政生态学，指的是“自然、文化环境与公共政策相互影响”的科学，以生态学中生命主体与生存环境相互影响的理论为奠基，借此类推适用于行政系统与社会环境之间的相互作用。[7]

里格斯则将高斯的行政生态学理论进一步发展完善，并形成自己的创新点：他认为影响一个国家行政系统的五要素分别是经济要素、社会要素、沟通网络、符号系统和政治构架。经济是国家发展之命脉，是民族复兴之根基，经济要素是影响一国行政系统的首要且不可或缺的因素。社会要素指的是自然团体和社会团体：自然团体是以血缘姻亲为纽带结成的、难以分离割舍的群体，如家族等；社会团体则是以利益关系、钱财驱动而联成的、有共同目标的群体，如政党。沟通网络指的是语言使用状况等文化状态以及交通通勤情况等通讯状态等连接而成、能够相互交流的沟通渠道。符号系统则是具有抽象象征意义的政治符号，包括政治规则、政治章程与习惯惯例等。政治构架是由政治的组织系统与结构所组成的、使一国政治足以“独立行走”的骨架，其模型框架如图1所示。[8]

依据以上原理和模型分析“小官巨贪”产生的行政生态环境，不仅可以帮助我们发现基层干部腐败治理不力的主要原因，而且有利于我们寻找净化农村基层行政生态环境，有效治理“小官巨贪”，推进农村基层反腐败斗争的路径。

（一）“小官巨贪”治理不力的行政生态困境

1.经济要素：社会主义市场经济体制仍需完善

鉴于我国市场经济蓬勃发展、国家实行“三农”优先的政策、资源配置向农村倾斜，特别是随着国家“三农”政策的大力实施和扶贫政策的推行落实，国家建设资金大量涌入农村，农村资源逐渐资本化、密集化，而社会主义市场经济体制还没有完全成熟；国家资金的落实缺乏完善的监管与制度化的审计，从而为极个别农村基层干部提供了滋生腐败的空间。[9]有的人跌入贪腐深渊，即使及时醒悟也难以抽身。

2.社会要素：社会结构与人际关系转型仍须加强

随着国家监察法的施行和国家监察委的设立，国家反腐力度进一步加大，基于人情网形成的相互包庇、公权私用等的现象大为减少，但社会要素的影响难以消除，且随着时代发展表现出一定程度的变化和新特点：基于血缘、地缘和业缘关系形成的社会团体内部之间的包庇转变为基于共同利益链条而形成的对贪腐的容忍甚至纵容。农村上下级之间在发展经济、谋求晋升等利益趋同的背景下，出于谋求晋升的需要和个人私利的满足，对贪污腐败有较高的容忍度，并且为了逃避问责而加强利益勾结。正是这种相互的精心掩护的社会要素，为基层干部贪腐提供了内部保护伞。基于巨大利润的驱使，“小官”们积极搭建“利益共同体”，在上下级平级之间相互勾连，在一定程度上降低了“小官”被查处的可能性，从而使他们在贪腐路上毫无顾忌，在清廉道路上渐行渐远。

3.沟通网络：农民反腐参与度仍待提升

虽然互联网已经进入千家万户，但是在广大的农村地区，互联网的普及程度仍参差不齐，总体处于较低水平，农民在一定程度上不能很好地通过互联网、新媒体等及时接收反腐信息，进而对农村基层干部进行监督。再者，迫于生计、外出务工的农村青壮年人口不在少数，余下大部分皆是黄发垂髫的“留守者”，加之文化程度往往不高，对相关政策内容以及对政策执行的监督处于一种懵懂未知的状态，从而影响农村基层干部的反腐倡廉工作。与此同时，地处农村的妇女虽不愁温饱，但对参与民主监督的意愿普遍较低。由于农民反腐参与度不高，外部监督纠察力度不足，加之政民之间沟通渠道不畅，导致农民对政府政策认识不足、举措不明，“小官”从外部被查处的可能性降低，使他们有胆量铤而走险，为侵吞各种款项提供了现实可能。

4.符号系统：社会廉政教育与文化建设尚未完成

从党的十八大至今，国家对于党员和公职人员的思想建设予以高度重视，全方位多管齐下，全身心陶冶情操，力求消弭我国从古至今的“官本位”思想以及功利主义。然而，这种思想建设多局限于公职人员本身，辐射范围有限，为个别农村基层干部家族式贪腐提供了机会和温床。同时，由于当前我国一些地区对普通群众的反腐教育“蜻蜓点水”、浅尝辄止，停留在浅表层面，一些商人在开发时，出于对地方权威的敬畏和利用，为了“好办事”和“效率高”，往往会对基层干部进行行贿。而长期受官本位思想影响的一些农村基层干部认为收受贿赂是对其工作的嘉赏，接受赃款理所应当，面对贪腐犯罪毫无羞涩。

5.政治架构：权力配置与监督机制还需理顺

鉴于我国的行政体制是压力型的，上级政府往往将监督考核等压力细分均摊给下级政府，农村以村民自我管理为主旋律，以村民自我治理为基调，农村基层反腐压力难以传导。农村基层干部在实践中承担大量事务，手中的权力自然被放大。再者，不少地方农村党组织书记和村委会主任一肩挑，权力较为集中，加上监督制约机制不够健全，从而弱化了监督的效力，这就容易导致“小官巨贪”。

（二）农村“小官巨贪”的治理路径

重塑风清气正的农村良好政治生态是个系统工程，需要进一步加强基层反腐治理体系和治理能力建设，完善社会主义市场经济体制，大力推动社会结构与人际关系转型，加强农民的反腐参与度，重视思想建设和廉政教育，健全监督体系，助推基层组织力建设。

1.进一步完善社会主义市场经济体制

让市场经济在资源配置中发挥决定性作用，贯彻落实新时代平等理性、注重效率等的价值观念。农村实行的是村民自治制度，要以上级政府为标杆，在领导班子内部强调权力与责任对等，构建责任型职责体系；遵循效率效能原则，努力为村民提供更优质的公共服务，真真正正为百姓做实事；建立健全科学的干部激励机制，激发“小官”的责任感和荣誉感，从民情出发、为民利着想。确立这样一种规范化的经济制度和职能定位，才能为避免农村“小官”误入贪腐提供一个良性环境。

2.大力推动社会结构与人际关系转型

随着国家监察力度的加大，基于“人情往来”人际关系形成的公权私用等现象大为减少，但其贪腐力度仍不容小觑。为了进一步规范权力运行，让任性的权力回归制度的笼子中，必须实行农村“小微权力”清单制度，遏止“圈子文化”的蔓延。在权力清单的设计上，要遵守“权为民用、执政为民”的原则，将村级权力置于百姓眼中，控于监督之下，将腐败连根拔起，铲除干净；在权力清单的宣传上，乡镇政府要深入各村、走入各家派发权力清单手册，通过多种方式对其进行深度解读，做到家喻户晓、深入民心；在权力清单的执行上，要明确基层干部的责任，严格照章办事，纠正不良之风。

3.提高村民群众的反腐参与度

实行村民举报与纪委监察相结合。村民是村里的百事通、消息的“小灵通”，而乡镇纪委是基层的监察机构，两者通力有效合作才能充分发挥各自所长，最大限度预防和减少腐败行为的发生。对于村民举报的情况（包括匿名举报和“微腐败”现象），乡镇纪委都应及时启动响应，通过“查明事实、走访调查、法律判断”等环节，对查实的“村霸蝇贪”和“黑恶势力”根据情节轻重依法依规处理，切实保持基层干部的纯洁性。

4.重视思想建设和廉政教育

村规民约与文明乡风相结合。优秀的村规民约是农民自我学习、自我修正与自我塑造的利器，能够凝聚全村之力，众志成城做好本村工作。在思想建设的内容上，要以本村情况为根据，以村民兴趣为准绳，以弘扬社会主义核心价值观为指引，继承传统文化中对“廉洁”“清廉”的尊崇；在村规民约的践行上，调动村民学习的积极性，组织村民统一定期与不定期学习，将“高高在上”的法言法语转化为“平易近人”的易懂俗语；将村规民约、法律法规相互融合，内化于心、铭刻于骨、融化于血、践之于行。

5.健全监督体系强化监督重点

对于农村基层干部的腐败问题，要抓住重点问题。确定巨贪的重点领域，即土地征用、房屋拆迁、集体资产管理等资金流动较大的民生领域；确定监督的重点地区，如沿海发达地区和城郊接合部等经济富裕或需大力建设的地区；确定反腐的重点问题，指的是农民反映最为强烈的群体事件，以保证群众的根本利益。对于重点领域、重点地区和重点问题进行全方位与实时性的动态监控，确保监督的效果。

结语

遏制农村基层干部腐败需要进一步完善社会主义市场经济体制、大力推动社会结构与人际关系转型、提高村民百姓的反腐参与度、高度重视思想建设和廉政教育以及健全监督体系，助推基层组织力，彻底清除农村基层腐败问题。

在反腐形势依然严峻的形势下，多元主体必须协同共治：既需要上级党委政府纪委监委的引导支持，又需要加强基层组织力，促进农村基层干部与村民的齐心协力，形成多角度全方位防腐保护网。唯有加强基层反腐治理体系和治理能力建设，推进多元主体齐心协力，以攻坚克难的信念、逢山开路的韧劲，将遏制措施运用到农村腐败治理之中，才能通过不懈努力保持和换来农村基层行政环境的海晏河清、朗朗乾坤。

[注 释]

[1][4]刘卫花.乡村振兴战略背景下农村基层“微权力”腐败的防控[J].重庆行政（公共论坛），2019（05）：22-26.

[2]李彦娅，郑盛.新时代“小官巨贪”治理的成效与展望[J].领导科学，2021（06）：29-33.

[3]贺恒扬.“腐败行为”论[J].河南社会科学，2002（05）：123-128.

[5]刘昕裕，秦闯.基于“小官巨贪”现象基层公务员廉政制度建设研究[J].湖北科技学院学报，2016， 36（11）：29-31.

[6]黄红平.家族式腐败的现实征象、诱发因素与治理策略[J].广州大学学报（社会科学版），2019， 18（03）：84-90.

[7][8]唐兴霖.里格斯的行政生态理论述评[J].上海行政学院学报，2000（03）：44-52.

[9]卢文刚.公共部门人力资源管理与开发[M].北京：社科文献出版社，2006： 454.