政治监督的本质、格局和主要方式

◎朱诗柱

2018年12月13日，习近平总书记在十九届中央政治局第十一次集体学习时，发表题为《在新的起点上深化国家监察体制改革》的重要讲话，首次提出“政治监督”概念[1]。此后，他多次反复强调要“强化政治监督”。那么，何为政治监督——是不是只有执政党自身的监督才算是政治监督？监督什么——是不是只监督重大政治任务和政治决策的贯彻落实？谁来开展政治监督——是不是只是承担专责监督职责的纪检监察机关才有开展政治监督的义务？如何开展政治监督——是不是只有围绕重大政治任务和政治决策开展专项检查一种方式？对这些基本问题，理论和实务界现有的认识，似乎还显得不全面、不彻底，从而影响政治监督任务落实及监督治理效果。有鉴于此，本文拟对这些基本问题谈点认识。

一、政治监督：党和国家监督的实质与灵魂

政治监督是为保障党的理论和路线方针政策、党的重大决策部署、党的纪律规矩、国家法律法规得到全面贯彻落实而进行的检查、督促和改进过程。

（一）党和国家监督体系：党领导下的国家治理体系的重要组成部分

无论是从政治学还是从管理学的视角看，监督都是治理的有机组成部分，是保障公共权力规范、有效运行的重要手段。同时，监督职能也是所有领导、管理职能的有机组成部分，“各级领导干部要从政治上认识领导职责中包含监督职责，增强监督意识，履行监督责任”。[2]习近平总书记强调，“监督是治理的内在要素，在管党治党、治国理政中居于重要地位”[3]；“要继续健全制度、完善体系，使监督体系契合党的领导体制，融入国家治理体系，推动制度优势更好转化为治理效能”；“各级党委（党组）要严格日常监督……把管理和监督寓于实施领导的全过程”。[4]

基于党和国家监督地位、作用的理论逻辑和实践逻辑、历史逻辑和政治逻辑，在党的十九届四中全会上，“坚持和完善党和国家监督体系”被纳入推进国家治理体系和治理能力现代化建设的总体布局，既成为党领导下的国家治理体系即一整套中国特色社会主义制度的重要组成部分，而且成为捍卫整个中国特色社会主义制度不动摇，维护制度权威，促进制度完善，提高制度执行力和国家治理能力，把制度优势更好转化为国家治理效能的基础性、支柱性制度体系，即成为在国家治理中发挥保障制度执行、促进完善发展作用的组成部分。

（二）制约权力和防治腐败：党和国家监督的根本任务与目的

腐败问题是我们党执政面临的最大风险、最大威胁，反腐败斗争是一场输不起也决不能输的政治斗争。腐败的本质是权力出轨、越轨，权力不论大小均需受到监督。国家治理的关键是治权，治权离不开监督；监督从来都是对权力的监督，党和国家监督就是对党和国家权力的监督。“反腐倡廉的核心是制约和监督权力”[5]，“我们党全面领导、长期执政，面临的最大挑战是对权力的监督”，“这关乎党和国家事业成败，关乎我们党能不能跳出历史周期率”。[6]

按照执政、权力、腐败、监督之间的上述逻辑关系，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》作出顶层设计，将“健全党和国家监督制度”“完善权力配置和运行制约机制”“构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制”等，规定为坚持和完善党和国家监督体系的主要内容；将“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，增强监督严肃性、协同性、有效性，形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制”，以“强化对权力运行的制约和监督”，“确保党和人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福”，作为其根本目的。这些设计和部署表明，党和国家监督的根本任务，就是对公权机关和公职人员规范、高效行使公共权力、履行公共责任进行监督；其根本目的，就是要以权力制约权力，给权力套上“缰绳”，确保依法用权、公正用权、廉洁用权、为民用权，防止和惩治权力腐败。正如习近平总书记多次强调的：作为“事关全局的重大政治体制改革”[7]，深化国家监察体制改革的“初心”，“就是要把增强对公权力和公职人员的监督全覆盖、有效性作为着力点，推进公权力运行法治化，消除权力监督的真空地带，压缩权力行使的任性空间，建立完善的监督管理机制、有效的权力制约机制、严肃的责任追究机制”[8]。健全党和国家监督体系的目的，“就是要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子”[9]，做到有权必有责、有责要担当，用权受监督、违法要追究。

（三）维护党和人民意志这个最大的政治：党和国家监督的实质与灵魂

由于“社会主义国家的一切权力属于人民”，党和国家的监督本质上就是要确保公共权力按照党和人民的意志去行使与运行，确保公职人员按照党和人民的意志去行权与履责，说到底就是要保障党和人民的意志得到全面贯彻。由于党领导下的国家治理体系即一整套中国特色社会主义制度承载、体现的是党和人民的意志，因此，作为融入国家治理体系并在其中发挥着基础性、保障性作用的党和国家监督体系，保障国家制度和治理体系有效运行，本质上也是要保障党和人民的意志得到贯彻落实。由此可见，与个人对日常生活的监管以及企业对日常经营的监管不同，以保障公权机关和公职人员规范、高效行权履责作为根本任务与目的的党和国家监督工作，其本质就是要坚定维护党和人民的意志，也就是要监督检查党和人民意志的贯彻落实情况。

由此也可见，在当代中国，整个党和国家的监督本质上都是政治监督，都是严肃的政治活动。换言之，政治监督是党和国家监督的实质与灵魂。之所以如此定性，则是由政治的本源意义和当代中国政治的现实含义决定的。按照马克思主义的观点，本源意义上的政治“是以经济为基础的上层建筑，是经济的集中表现，是以政治权力为核心展开的各种社会活动和社会关系的总和”[10]。也正是在这种本源意义上，习近平总书记强调“政治问题，任何时候都是根本性的大问题”。[11]由于中国特色社会主义是近代以来中国人民历尽千辛万苦、付出巨大代价而取得的根本成就，而中国共产党领导又是中国特色社会主义最本质的特征、是中国特色社会主义制度的最大优势。因此，在当代中国，从广义上讲，“政治”的本质就是党的主张和意志，具体表现为党的理论和路线方针政策，党的纪律规矩以及党领导下制定的国家法律法规。基于中国共产党的性质、宗旨和党性原则，党的主张和意志代表的就是中国最广大人民的根本利益和意志，也就是最根本的“民心民意”。“讲政治”就是要贯彻执行党和人民的意志即党心民心这个“最大的政治”。从狭义上讲，在当代中国，最根本的“政治”就是要坚持和加强党的全面领导，因为这是党和人民意志的集中体现，“是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、命运所系”[12]；而坚持和加强党的全面领导，核心是“两个维护”；“讲政治”就是要做到“两个维护”。[13]新时代党和国家的监督本质上是要保障党的全面领导地位不动摇、保障人民当家作主的权利不受损，归根结底是要保障党和人民的意志得到全面贯彻，因此它是一种政治活动，承担的是政治使命和政治责任。监督责任落实和监督效能发挥如何，事关党和国家的政治本质、政治立场、政治基础、政治安全，事关党、国家和民族的前途命运。同时，鉴于中国共产党是中国“最高政治领导力量”及其“领导一切”的政治地位，党和国家监督的上述主要任务和根本目的，与习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上指明的新时代强化政治监督的四个着力点——坚持中国特色社会主义制度不动摇，推动党中央重大决策部署落实见效，督促落实全面从严治党主体责任，保证权力在正确轨道上运行[14]（即通常说的“捍卫制度、落实决策、履行责任、行使权力”）是完全一致的；与《中国共产党纪律检查委员会工作条例》规定的党的纪律检查委员会强化政治监督的4个主要任务，也是完全一致的。

二、政治监督格局：党内监督主导、各类监督贯通协调的体系

监督是纪检监察机关的基本职责、第一职责，但党和国家的监督本身是个体系，而不仅仅是纪检监察监督。按照党的十九届四中全会《决定》所作的顶层设计，新时代党和国家的监督体系，是以党内监督为主导，引领带动人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督等各种监督有机贯通、相互协调的整体。

（一）政治监督主体：行使公权力的全体组织和个人

党和国家的监督，既要健全“体系”，使之贯穿于党领导经济社会发展的全过程各方面，实现对全体公职人员、所有权力事项横向到边、纵向到底的监督全覆盖，又是所有行使公权力的公权机关和公职人员的权力、责任和义务，是“1+9”大监督格局的共同职责，而不仅仅是纪检监察机关和纪检监察干部的责任与义务。任何党和国家机关乃至群团组织，任何管理、治理、领导职责中都肩负监督职责。党中央对领导干部的要求，首先是政治上的要求，政治标准是衡量领导干部的首要标准，政治素质是干部最重要的素质，政治能力是干部第一位的领导能力。因此，任何将有关“捍卫制度、落实决策、履行责任、行使权力”情况的政治监督责任全部推给纪检监察机关的做法，都是不合适、不合规的。纪检监察机关不是“包打天下”，事实上也包不了。各级领导干部特别是主要负责同志都应当牢固树立抓政治监督是本职、不抓是失职、抓不好是渎职的意识，切实担负起政治监督责任。党和国家的各级组织及其工作部门都应当按照“职责所在、监督所向”原则，严格履行政治监督职责，把好“第一道关口”，做到问题早发现、监管早跟进、风险早处置。

（二）党内监督：政治监督中的主导性、引领性监督

按照党的十九大和十九届历次全会作出的重大制度安排，坚持和完善党和国家监督体系，根本要求是党统一指挥、全面覆盖、权威高效；根本途径是以党内监督为主导，引领推动各类监督有机贯通、相互协调、形成合力。之所以要坚持以党内监督为主导，坚持和健全以党的集中统一领导为根本特征的中国特色监督体系，这是由我国的政治体制即中国特色社会主义政治发展道路所决定的。

第一，中国共产党是中国的最高政治领导力量，处于领导一切的政治地位，对我们党及其政府的监督，应当主要是内部监督、自我监督，而不可能搞成像西方国家那样的外部监督、异体监督，搞多党制、轮流坐庄、三权鼎立、相互攻讦那一套。习近平总书记曾深刻指出，“对我们党来说，外部监督是必要的，但从根本上讲，还在于强化自身监督”[15]，还在于党的自我净化、自我完善、自我革新、自我提高。坚定走中国特色的执政党自我监督之路，这是基于我国基本国情和党情，根植于中华优秀传统文化和党的政治传统，遵循“以党的永不变质确保人民的红色江山永不变色”的逻辑，而对有效监督路径的独特探索。事实证明，这是一条迥异于迷信“异体监督”或依赖“外部监督”的道路。[16]以党内监督为主导，是一以贯之坚持党的全面领导地位的保障。

第二，勇于自我革命是我们党最鲜明的政治品格、也是我们党最大的优势。深化全面从严治党、勇于推进自我革命，是继“发展人民民主、接受人民监督”之后，党在十八大以来探索出的回答“窑洞对”、跳出历史周期率的“第二个答案”[17]，是党在长期执政条件下依靠自身力量、解决自身问题的“成功路径”，充分体现了我们党在坚持性质宗旨和初心使命基础上的强大政治自信和果敢政治勇气。而坚持和完善党和国家监督体系则是党在长期执政条件下推进自我革命的重大制度安排和重要实践形式。以党内监督为主导，是马克思主义执政党建设的内在要求，是一以贯之坚持党的自我革命精神的体现。

第三，我们党是执政党，只有这种来自党组织自身的内部监督，特别是上级对下级的监督，才能够真正体现“权力对权力的监督”，因而才是最有力量、最为有效的监督，也才有利于推动监督融入国家治理，形成对权力进行全面、有效监督的整体政治环境和社会氛围。[18]

第四，也是最重要的，就是中国共产党的全面领导地位，还决定了发挥好党内监督的主导作用是各类监督实现贯通协同、同向发力的前提条件。“上梁不正下梁歪”，党内监督有力有效，才能发挥政治引领作用，为其他各种监督提供方向和标准，其他监督也才能发挥应有功能，才能“推动形成系统集成、协同高效的中国特色监督体系”[19]。党内监督如果不能有力有效发挥主导作用，那么全面从严治党就会失去根基，党内出现违规违纪违法问题就无法得到正常解决，根基不稳、党内政治不清明，其他各类监督必然会失效、甚至走向反面，贯通协调各类监督更是一句空话。总之，“党的执政地位，决定了党内监督在党和国家各种监督形式中是最基本的、第一位的”[20]，应当在整个监督体系中居于主导地位，发挥主导作用。

（三）纪检监督：政治监督中居于主干地位的监督

从党内监督层面看，也不仅仅是只有纪检监督，而是在党中央统一领导下，使党委（党组）全面监督、纪检机关专责监督、党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督、党员民主监督等五种监督相互结合、融为一体、同向发力的体系。换言之，党内监督是全党所有组织和成员的责任，第一位的是党委（党组）的全面监督。但纪检监督是党内的专责监督，纪检机关“是党内监督的专责机关，是党推进全面从严治党、开展党风廉政建设和反腐败斗争的专门力量”。[21]当然，从专责监督层面看，也不是只有纪检监督。总体上说，纪检监督、监察监督、派驻监督、巡视监督都是专责监督，但纪检监督的地位更显本源。社会主义制度的本质和执政党的地位，决定了国家监察必然是党内监督的拓展和延伸。[22]正如习近平总书记强调的，“我们党的执政是全面执政，从立法、执法到司法，从中央部委到地方、基层，都在党的统一领导之下”，“因此，监督国家公务员正确用权、廉洁用权是党内监督的题中应有之义”。[23]党的十八大以来，党中央一体推进党的纪律检查体制改革、国家监察体制改革、纪检监察机构改革，纪委监委合署办公，“实行一套工作机构、两个机关名称，履行党的纪律检查和国家监察两项职责，实现纪委监委领导体制和工作机制的统一融合，集中决策、一体运行”。[24]《中华人民共和国监察法》第二条规定：“坚持中国共产党对国家监察工作的领导”；《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第六条规定：“中央纪委和地方各级纪委贯彻党中央关于国家监察工作的决策部署，审议决定监委依法履职中的重要事项，把执纪和执法贯通起来，实现党内监督和国家监察的有机统一。”这些改革举措和制度规定，明确了纪委监委合署办公的基本内涵，形成了纪委监委统一融合、集中决策、一体运行的领导体制和工作机制。而派驻监督本身就是纪检监察机关的派驻，是纪检监察监督的延伸。巡视监督也主要由纪委组织实施。《中国共产党巡视工作条例》规定：巡视工作领导小组组长由同级党的纪委书记担任，巡视机构也都设在同级纪委。再加上实践中强化纪委常委会的领导指导和统筹协调作用[25]，建立健全“四项监督”间的信息沟通、线索移交、措施使用、成果共享等工作机制，这就初步形成了“四项监督”统筹衔接、协同协调的工作格局。由此也可以说，纪检监督是专责监督的母体，其他三项专责监督都是由它派生的。从监督举措来说，运用“四种形态”都是监督，其中第四种形态是最深入、最有力的监督，而运用第四种形态则主要是纪检监察机关的职责。由此可见，纪检监督在党和国家监督体系中应当居于主干地位，其作用发挥如何，关乎整个党和国家监督体系的治理效能，可谓责任重大、使命光荣，责无旁贷、义不容辞。

三、政治监督的主要方式：做实做细日常监督

习近平总书记指出，“自我监督是世界性难题，是国家治理的‘哥德巴赫猜想’，我们要通过行动来回答‘窑洞之问’，练就中国共产党人自我净化的‘绝世武功’”。[26]党的十九届四中全会通过的《决定》阐述了我国13个方面的“制度优势”，同时部署了13个方面“坚持和完善”的制度建设任务，但这两个“13”不是一一对应的：13个“坚持和完善”当中有“坚持和完善党和国家监督体系”的部署和要求，但13个“制度优势”当中却没有监督方面的表述。这说明，“党和国家的监督体系”可能还没有完全成熟定型，各类监督协同衔接还不够顺畅，还需要通过深入的改革探索，来不断地完善这个“体系”，促进党和国家监督制度更加成熟、更加定型，不断增强监督治理效能。正如习近平总书记指出的，“在权力制约和监督方面，我们的制度设计和制度落实存在着一些问题，主要是一些制度执行力不强，权力运行监督体系不完善、不得力，特别是对领导机关、领导干部行使权力的制约和监督形同虚设”。[27]因此，我们既要坚定地坚持，又要不断地完善党和国家自身的监督体系。

（一）增强“行动”与“实干”意识：履行监督责任

从实际工作来看，“日常监督更是‘短中之短’，监督和日常工作‘两张皮’，导致监督不深不细不严不实”[28]，“办法不多、效果不强”。[29]这里的关键，是要充分认识到公权机关和公职人员承担的监督责任，它不只是“领导”“指挥”责任，不只是坐在办公室里构思谋划、作出部署，然后开开会、发发文就行，也不能“把说了当做了、把做了当做成了”；它更是一种“行动”责任、“实干”责任。换言之，要坚持把监督挺在前面，扭转监督是软任务、是“潜绩”的片面认识，把“日常监督”作为党和国家监督的基本方式和手段“实实在在地做起来、做到位”。[30]事实上，监督一定得是日常化、经常性的，抓常、抓细、抓长，而不应当是时紧时松、时严时宽的。按照《中国共产党纪律检查委员会工作条例》的规定，纪委日常监督的方式“主要包括：座谈，召集、参加或者列席会议，了解党内同志和社会群众反映；查阅查询相关资料和信息数据；现场调查，驻点监督；督促巡视巡察整改；谈心谈话，听取工作汇报，听取述责述廉；建立健全党员领导干部廉政档案，开展党风廉政意见回复等工作”。这12种监督方式用的都是动词或动名词，说明监督是“行动”责任、“实干”责任。全体公权机关和公职人员都应当增强“行动”意识、“实干”意识，扭转“坐等问题上门”“离开信访举报就不会监督”，以及不敢、不愿监督等旧有状态，立足工作实际，做到知行合一，找准切入点和关键点，主动监督、靠前监督，“敢于动真碰硬，见物见人见细节，从点滴抓起，从具体问题管起，及时发现问题、纠正偏差”[31]，多做抓早抓小、防微杜渐，惩前毖后、治病救人，夯实基础、利在长远的工作，实现监督常在、成为常态，以推动监督下沉、监督落地、监督于问题未发之时，从而压缩腐败现象的生存空间和滋生土壤。

（二）做实做细日常监督：开展政治监督的主要方式

由上分析可见，政治监督与日常监督，前者是强调监督的政治性、方向性，强调监督的实质，凸显的是监督之“魂”；后者是强调监督的基础性、长期性，强调监督的行使方式，凸显的是监督之“形”。二者虽有所区别、各有侧重，但理念相通、目标一致，紧密联系、有机统一，相互贯通、相辅相成。政治监督集中体现党和国家监督的政治定位和本质属性，是日常监督的根本统领和本质要求；日常监督集中反映党和国家监督的方式方法和实践路径，是政治监督的有效载体和具体抓手，二者统一于生动具体的监督实践中。但在现实中，一些同志对二者的内在关系还认识不清、把握不准：有的简单地从监督事项上划分，把政治监督和日常监督割裂开来，搞“两张皮”；有的不能结合业务特点、找不到具体的切入点，导致政治监督虚化泛化简单化，“高高举起、轻轻放下”；有的在政治监督中不会贯通使用日常监督的方式方法，导致政治监督抓手不多、方式简单，把政治监督等同于专项工作、专项检查，导致多头、重复检查；有的在日常监督中政治站位不高、政治意识不强，不善于从政治上发现问题、分析问题、解决问题，影响日常监督的政治效果。[32]

科学的做法，是把两者有机结合贯通协调起来，既紧扣重大政治任务落实和权力运行开展日常监督，使政治监督寓于日常、抓在经常，实现具体化、常态化；又善于对标对表党和人民意志这个根本政治标准，从具体业务、具体案例中查找政治立场、政治态度、政治担当上的深层次偏差，强化日常监督的政治效果。为此，公权机关和公职人员一方面要准确把握政治监督职能定位，始终坚持把学习贯彻党的创新理论作为首要政治任务，不断提高政治“三力”，确保党规党纪和法律法规得到落实，确保党和国家事业发展行稳致远。另一方面，必须坚持严的主基调不动摇，坚持政治与业务相统一，努力练就政治慧眼，找准“国之大者”和本地区本部门本单位职责任务的结合点融合点，紧盯机关和干部履行职责、行使权力情况，聚焦群众身边的痛点难点焦点，以政治监督为统领来做实做细日常监督，把政治监督内容落实到具体日常监督业务工作中，做到善于从政治上清醒辨别行为是非、精准识别现象本质，善于从具体业务、一般事务中发现政治问题，善于从苗头性、倾向性问题中发现政治偏差。同时善于运用约谈提醒、批评教育、责令检查、诫勉谈话等方式开展政治教育，让一些游走在违纪边缘的干部悬崖勒马，使更多的干部受到警醒，体现严管就是厚爱，维护党和国家的肌体健康。

[注 释]

[1]习近平.在新的起点上深化国家监察体制改革[J].求是，2019（5）.

[2]中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见[N].人民日报，2021-06-2（1）.

[3][4][5][6][7][8][9][14][19][20][29][31]习近平关于坚持和完善党和国家监督体系论述摘编[M].北京：中央文献出版社，中国方正出版社，2022： 59， 60， 176， 14， 54， 58， 55， 37-38， 61， 77， 60， 82.

[10]王惠岩.政治学原理[M].北京：高等教育出版社，2006： 6.

[11]习近平.在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话[N].人民日报，2016-05-03（1）.

[12]习近平.在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话[J].求是，2021（14）.

[13]朱诗柱.何以“根本”及“统领”——从“党的政治建设”本质内涵谈起[J].中国延安干部学院学报，2020（6）.

[15][23][27]习近平.论全面深化改革[M].北京：中央文献出版社，2018： 231， 232， 204.

[16]姚文胜.建党百年：反腐败斗争永远在路上[N].深圳特区报，2021-04-13.

[17]习近平.以史为鉴、开创未来 埋头苦干、勇毅前行[J].求是，2022（1）.

[18]戴焰军.以党内监督为主导贯通各类监督[J].中国党政干部论坛，2021（08）.

[21][24]中国共产党纪律检查委员会工作条例[N].中国纪检监察报，2022-01-05（6）.

[22]蔡志强.加强权力监督发挥治理效能[N].学习时报，2019-12-16（1）.

[25]知信行.如何推动四项监督统筹衔接[N].中国纪检监察报，2020-10-29（6）.

[26]习近平谈治国理政：第三卷[M].北京：外文出版社，2020： 511.

[28]知信行.如何把监督寓于日常工作中[N].中国纪检监察报，2021-01-21（6）.

[30]赵乐际.在中国共产党第十九届中央纪律检查委员会第三次全体会议上的工作报告[N].中国纪检监察报，2019-02-21（1）.

[32]知信行.如何把握政治监督和日常监督关系[N].中国纪检监察报，2020-10-22（6）.