村委会公共卫生委员会建设法制化研究

徐 婷，刘兰秋

(首都医科大学医学人文学院，北京 100069)

党的十九大报告提出乡村振兴战略以来，农村公共卫生治理一直是乡村振兴的重要内涵和关键一环。近年来，我国农村基层公共卫生治理取得了重大成效，但由于村公共卫生委员会等治理主体尚不健全，导致农村公共卫生治理结构、治理机制、治理手段等存在诸多不甚科学之处，制约了农村公共卫生治理能力的提升。在村民自治背景下，村民委员会(以下简称为“村委会”)下设的公共卫生委员会是农村公共卫生治理的重要主体。我国早在1982年《宪法》第111条第2款中即明确规定，村民委员会设公共卫生委员会。但由于《村民委员会组织法》及其他法律法规关于村公共卫生委员会建设相关规定的滞后甚至缺失，导致实践中村公共卫生委员会建设存在一定形式化、随意化现象。本文拟在介绍村委会公共卫生委员会建设现状的基础上，论证村公共卫生委员会法制化建设的必要性和可行性，并分析法制化的路径及具体内容，以期有助于农村公共卫生治理体系和治理能力现代化，织密筑牢疫情防控网底，推进健康乡村建设，真正实现乡村振兴。

1 村委会公共卫生委员会的建设现状

虽然《宪法》明确规定村民委员会设公共卫生委员会，但1987年11月24日通过的《村民委员会组织法》(试行)第14条做了与宪法不尽一致的规定：村民委员会根据需要设公共卫生委员会。人口少的村的村民委员会可以不设下属的委员会，由村民委员会成员分工负责公共卫生工作。1998年修订的《村民委员会组织法》第25条也基本沿用该规定，未就村委会公共卫生委员会的人员组成、职责承担等问题做出细化规定，2018年的修法仅涉及“公共卫生委员会”名称的变动。这一“根据需要设公共卫生委员会”的立法思路还深刻影响到地方立法，各地为实施《村民委员会组织法》而出台的地方性法规或规章基本都未规定村公共卫生委员会的设置与运行，如《北京市实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉的若干规定(2012修订)》《安徽省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法(2020修正)》《甘肃省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法(2019修正)》均对村公共卫生委员会只字未提。《村民委员会组织法》对村公共卫生委员会规定的“退步”，在相当程度上导致该法颁行之后的三十多年里，全国绝大部分地区的村委会都未按照宪法规定设置公共卫生委员会。

党的十八大以来，尤其是2016年8月习近平总书记在全国卫生与健康大会上强调要把人民健康放在优先发展的战略地位，以及“健康中国”上升为国家战略之后，这一状况逐渐得以改观。各地陆续在村民委员会中设立公共卫生委员会，如北京市于2020年底率先在全国基本实现了村公共卫生委员会的全覆盖；2020年10月22日，安徽省启动村级公共卫生委员会建设试点活动；2021年5月19日，黑龙江省哈尔滨市南岗区的首个社区(村)公共卫生委员会的成立开启了该区169个社区、21个村成立公共卫生委员会的序幕。但由于《村民委员会组织法》对村公共卫生委员会规定的粗疏以及相关地方立法的滞后，各地设立的村公共卫生委员会在人员数量及结构、工作职责、运行机制、经费保障等方面存在较大差异，如在人员数量及结构方面，有些村公共卫生委员会由乡村医生、计生专干、健康指导员、家庭保健员以及社区志愿者等组成，有些则仅由计生专干1人组成，致使各公共卫生委员会的公共卫生治理能力参差不齐，难以有效提升农村基层公共卫生治理效果。

2 村委会公共卫生委员会建设法制化的必要性

2.1 是推进健康中国战略的需要

2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大报告中正式提出了“健康中国”的发展战略，体现了党和国家对人民健康的高度重视。健康关系到我国全面建成小康社会、全面提升中华民族的健康素质、实现人民健康与经济社会协调发展的国家战略[1]。习总书记强调，要“坚持预防为主，深入开展爱国卫生运动，倡导健康文明生活方式，预防控制重大疾病”，实现全民健康不能仅仅依靠提高医疗卫生服务水平，更要注重公共卫生体系的建设。构建公共卫生体系是健康中国的“基石”，也是“习近平公共卫生与健康治理理论”的核心命题[2]。

长期以来，农村地区由于人口多、医疗条件相对差、村民健康素养偏低，公共卫生治理任务艰巨。2021年初河北石家庄疫情的爆发充分体现了农村地区是疫情防控的薄弱地带[3]。习近平总书记强调：“要结合推进乡村振兴战略，以疫情防治为切入点，加强乡村人居环境整治和公共卫生体系建设。” 2021年5月，国务院办公厅发布的《深化医药卫生体制改革2021年重点工作任务》中也提到，要坚持预防为主，加强公共卫生体系建设，要持续推进健康中国行动，推进村民委员会公共卫生委员会建设。村公共卫生委员会建设是构建农村公共卫生体系的关键一环，村公共卫生委员会的法制化、规范化建设有助于筑牢农村公共卫生“网底”，提高农村基层公共卫生治理水平，推进健康中国战略的实现。

2.2 是贯彻全面依法治国基本方略的需要

2014年10月，党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求[4]。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，而《宪法》明确规定村民委员会应下设公共卫生委员会，因此，推进村公共卫生委员会的建设是坚持依法治国的内在要求。法律是治国之重器，良法是善治之前提，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行。2021年8月，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》，也提出要积极推进公共卫生等重要领域立法[5]。因此，以健全的法制规范村公共卫生委员会的建设，有助于推进国家治理体系和治理能力现代化，对贯彻全面依法治国基本方略具有重要意义。

2.3 是实施乡村振兴战略的需要

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，《国家乡村振兴战略规划(2018-2022年)》也强调要“推进健康乡村建设”[6]。2021年中央一号文件《中共中央、国务院关于全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化的意见》中也提到了要“全面推进健康乡村建设”。健康乡村建设是实现乡村振兴的关键一环，也是乡村振兴战略的内在要求。

2021年6月1日起施行的《中华人民共和国乡村振兴促进法》第41条第1款规定，要“建立健全党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制和自治、法治、德治相结合的乡村社会治理体系，建设充满活力、和谐有序的善治乡村”。村级公共卫生委员会作为村民委员会的下属委员会，建设与运行过程中缺乏立法的明确指引与保障，难以做到自治、法治、德治的有机结合。因此，应尽快推进村级公共卫生委员会的法制化建设，坚持自治为基、法治为本，补齐农村公共卫生组织体系的短板，推进健康乡村的建设，进而促进乡村振兴战略的实施。

2.4 是切实解决实践中村公共卫生委员会建设所面临问题的需要

目前，北京市、安徽省合肥市的瑶海区和肥西县等已实现村级公共卫生委员会的全覆盖[7，8]，其他地区也正着手推进成立村公共卫生委员会的建设。由于缺乏立法的规范，村公共卫生委员会在实际建设中存在很多问题与挑战，有相当一部分村公共卫生委员会处于“有名无实”的“形式化”状态，部分村公共卫生委员会甚至“无名无实”，仅仅存在于村干部的回答和上级各部门的统计数字之中。实际运行的村公共卫生委员会也存在运行机制不健全、人员组成随意化、工作职责不尽合理以及缺乏经费保障等问题。

2.4.1 村公共卫生委员会运行机制不健全，存在“非实质化”问题

根据《宪法》及《村民委员会组织法》之规定，村委会内应该设立公共卫生委员会。治安调解委员会等基本已经形成相对完善的制度，并在实践中发挥了作用。但村公共卫生委员会则体现出一定的“非实质化”问题，已经挂牌成立村公共卫生委员会的村落往往也没有明确具体的制度设计。比如，绝大多数村公共卫生委员会都未建立明确的例会制度。例会是群体进行沟通的常态形式，也是实现高效管理的基本手段[9]。定期召开例会有助于提升工作质量、保证工作进度、促进工作经验的交流等。在实践中，村公共卫生委员会没有专门的例会，仅在村民委员会的例会上顺带着分配公共卫生委员会的任务，这与两者间成员的高度重合有关，也源自于公共卫生委员会及村委会对例会的不重视，以及缺乏政策法律的规定。而且，多数村公共卫生委员会都未建立考核评价机制。建立完善的考核评价机制有利于调动工作人员的积极性、主动性以及创造性。但村级公共卫生委员会的工作缺乏考核评价机制，没有针对公共卫生委员会各成员以及委员会整体的定期考核，没有奖惩制度，也没有监督机制，更没有将公共卫生委员会的考核结果纳入村委会甚至乡镇政府年度绩效考评，使得村委会公共卫生委员会无法发挥出应有的作用。

2.4.2 村公共卫生委员会人员组成呈现一定程度的随意化

由于立法未对村公共卫生委员会的人员结构及数量作出明确规定，村公共卫生委员会的建设主要依据相关政策文件进行，在人员组成方面呈现一定的随意化倾向。

以北京市为例，各区村公共卫生委员会成员人数呈现明显差异。如北京市通州区卫健委等部门印发的《通州区推进村委会、居委会公共卫生委员会建设工作实施方案》要求“每个村公共卫生委员会由至少3人组成”，而原北京市怀柔区卫计委等五部门联合印发的《关于做好村委会、居委会公共卫生委员会建设工作的通知》则要求“村委会公共卫生委员会应在5～9人，各村委会可根据常住人口数量确定公共卫生委员会成员人数”，但并未明确如何根据常住人口数量来确定公共卫生委员会成员人数，导致现实中存在有的村公共卫生委员会仅由3人组成，分别为“村委会主任、妇联主任以及一名村委委员”，甚至都难以达到“5～9人”的基本数量要求。各村公共卫生委员会成员构成也各有所异，大致可分为以下几种情况，一是由村委会主任、计生专干或妇联主任及其他村委委员组成；二是在此基础上增加社区卫生服务机构医务人员为委员会副主任；三是在第一种情况的基础上加入了乡村医生。

2.4.3 村公共卫生委员会的职责设定不尽合理

立法的缺失导致各地关于村公共卫生委员会工作职责的规定很不统一，很多地方的公共卫生委员会工作职责设定不尽科学合理，存在工作职责规定不完整、有遗漏以及内容不具体、较笼统等问题。如北京市卫健委组织编写的《北京市村(居)公共卫生委员会工作指导手册(试行)》(以下简称《指导手册》)，包括国家基本公共卫生服务项目宣传、健康教育与健康促进、传染病地方病防控等20项职责的介绍与工作要求，但该《指导手册》并未将目前我国正在实行的垃圾分类这一明显属于公共卫生范畴的任务列为公共卫生委员会的职责。山东省卫健委、民政厅于2021年5月发布《关于进一步推进在村(居)民委员会设立公共卫生委员会的通知》，明确村公共卫生委员会的工作职责为“健康宣教、协助开展基本公共卫生服务工作及疫情防控工作、动员群众开展爱国卫生运动和组织民主评议与民主监督”四大类，并附加兜底条款“协助完成其他卫生健康工作”，该《通知》对村公共卫生委员会工作职责的设定不够具体，过于笼统，如《通知》未明确“维护公共环境卫生”应包含哪些方面，是否应包含饮用水卫生、垃圾分类等内容。广东省卫健委、民政厅等五部门于2021年8月发布的《关于全面推进村(居)民委员会公共卫生委员会建设的通知》中对村公共卫生委员会工作职责的规定也存在此问题，而重庆市卫健委、民政局等四部门于2021年2月发布的《关于推进村(居)公共卫生委员会建设工作的通知》中规定的村公共卫生委员会的工作职责主要包括健康宣教、基本公共卫生服务的宣传与协助工作、开展爱国卫生运动、组建健康管理互助小组、民主评议与监督以及疫情防控等六类，甚至都未提及“维护公共环境卫生”。

2.4.4 村公共卫生委员会的运行缺乏必要的经费保障

由于立法并未对村级公共卫生委员会成立后的运行经费保障机制作出明确规定，也未明确委员会成员的工作性质为义务劳动还是兼职，未明确是否应对其进行补助，因此很多村公共卫生委员会并没有固定的经费支持。村委会虽有财政拨款，但每一笔款项均有规定用途，国务院办公厅于2006年发布的《关于做好当前减轻农民负担工作的意见》中明确指出，“村级补助资金要专款专用”，且在《财政部关于发挥乡镇财政职能作用加强财政预算管理的意见》《中纪委、财政部、农业部、民政部印发关于进一步加强村级会计委托代理服务工作指导意见的通知》《中共中央组织部、财政部关于加强村级组织运转经费保障工作的通知》等中央政策文件发布后，各地纷纷制定地方政策实行“村财乡代管”制度，村委会每一笔支出均需向乡镇政府进行申请，无法擅自将其中部分资金用于建设公共卫生委员会。因缺乏专门的经费保障，即使名义上成立了村公共卫生委员会，也依然是按照原先村委会内部的职责分工，由相应的村委会成员负责各自职责内的公共卫生工作，村公共卫生委员会形同虚设。

3 村委会公共卫生委员会建设法制化的可行性

3.1 具有充分的上位法和国家政策作为立法依据

《宪法》第111条以及《村民委员会》第7条的规定为村公共卫生委员会建设的法制化提供了法律依据。国务院印发的《关于深入开展爱国卫生运动的意见》(国发〔2020〕15号)将“村公共卫生委员会的建设”作为深入开展爱国卫生运动的新工作方式，并强调要加强法治化保障；国家卫健委、财政部等三部门联合发布的《关于做好2021年基本公共卫生服务项目工作的通知》(国卫基层发〔2021〕23号)以及民政部与国家卫健委联合发布的《关于进一步提高城乡社区防控精准化精细化水平的通知》(民发〔2021〕11号)均强调了村公共卫生委员会在疫情防控中的重要作用；国务院办公厅印发的《深化医药卫生体制改革2021年重点工作任务》(国办发〔2021〕20号)更是将“建设村公共卫生委员会”纳入2021年深化医药卫生体制改革重点工作任务中，作为加强公共卫生体系建设的关键一环。这些法律文件与国家政策文件为村公共卫生委员会建设的法制化奠定了基础。

3.2 村公共卫生委员会建设的地方经验及立法尝试是法制化的现实基础

自2018年起，国内多地政府部门陆续发布建设村公共卫生委员会的相关政策及法律文件，指导各村公共卫生委员会的建设与运行，为村公共卫生委员会建设的法制化打下了坚实的基础。如北京市早在2018年就启动了村公共卫生委员会的建设工作，并且在新冠肺炎疫情的防控中，村公共卫生委员会积极参加群防群控，发挥村卫生室、党员干部以及村民志愿者的作用，形成疫情防控工作合力[10]。在法律层面，2020年9月25日起实施的《北京市突发公共卫生事件应急条例》在第6条第4款中规定“设立村公共卫生委员会”，在政策层面，北京市政府部门也相继印发了《关于进一步推进村委会、居委会公共卫生委员会建设的通知》《关于印发加强首都公共卫生应急管理体系建设三年行动计划(2020-2022年)的通知》《关于做好三级应急响应下社区(村)常态化防控措施的通知》等大量规范性文件，为村公共卫生委员会建设的法制化提供了北京经验。

除北京市外，还有诸多地方也开展了村公共卫生委员会的建设实践及地方立法活动。如安徽省于2020年10月22日启动村公共卫生委员会建设试点活动，并对《安徽省爱国卫生条例》进行修订，在第5条第3款增加了“村民委员会依法设公共卫生委员会，办理本居住地区的爱国卫生事务”的规定，此后，安徽省各地级市也纷纷启动了村公共卫生委员会的建设，如肥西县于4月启动村公共卫生委员会的建设，并安排专项经费，纳入乡镇年度目标考评[11]，芜湖市卫健委、财政局等四部门于8月联合印发《芜湖市村(居)民委员会设立公共卫生委员会的实施意见》，对公共卫生委员会的工作职责、成员数量等进行了明确[12]。重庆市、山东省和广东省则分别于2021年2月、5月和8月以多部门联合发文的形式，印发指导村公共卫生委员会建设的相关政策文件，对组织架构、工作职责以及保障措施等进行了明确，重庆市还要求各村公共卫生委员会建立工作制度，如定期召开工作例会，定期向村委会、乡镇政府汇报工作情况以及定期参加乡镇卫生院组织的业务知识培训等。

4 村委会公共卫生委员会建设法制化的路径和具体内容

4.1 村委会公共卫生委员会建设法制化的路径

合法性是乡村现代化治理的必要遵循，缺乏法治理念与制度规范的治理体系面对日益复杂的治理事项，难以形成聚合共识与分解矛盾的长效机制，治理的有效性不足以长久维持[13]。在全面依法治国背景下，对村公共卫生委员会的建设进行立法规范，是提升基层公共卫生治理水平的必然要求。村公共卫生委员会建设的法制化应在宪法的规定之下，遵循如下路径开展：首先，应适时修订《村民委员会组织法》，删去该法第7条中“人口少的村的村民委员会可以不设下属委员会，由村民委员会成员分工负责人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等工作”这一与宪法规定不合且阻碍村公共卫生委员会建设的规定，并对村公共卫生委员会的性质、村公共卫生委员会与村委会的关系等问题做具体、明确的规定；其次，对《北京市实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉的若干规定(2012修订)》《安徽省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法(2020修正)》《甘肃省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法(2019修正)》等各地为实施《村民委员会组织法》而出台的地方性法规或规章进行修订，结合各地实际，在地方立法中明确规定村公共卫生委员会的人员数量及结构、工作职责、运行机制及经费保障等内容。

4.2 村委会公共卫生委员会建设法制化的具体内容

4.2.1 明确规定村公共卫生委员会的性质及其与村民委员会的关系

《宪法》的规定决定了村公共卫生委员会的性质，是村民委员会的下属委员会，与人民调解、治安保卫等委员会具有同等地位。作为下属委员会，村公共卫生委员会应在村党组织与村民委员会的统一领导与管理下、在上级卫生部门的指导下开展工作，这就意味着村公共卫生委员会的人员不能完全是村两委成员兼任，否则就成了“自我领导与自我管理”。村公共卫生委员会工作的专业性、群众性与公益性，决定了其应该是相对独立于村民委员会的群众自治性组织，为更好发挥其作用，应从法律层面保障其一定的独立性，而非依附于村民委员会。独立性不仅体现在“人员组成应大部分非村两委成员”，还应体现在“专门的经费保障”“独立的办公场所”以及“拥有决策自主权”等方面。

4.2.2 明确规定村委会公共卫生委员会的人员数量及结构

首先，应根据行政村常住人口数量确定村级公共卫生委员会的人数，而不宜笼统地规定人数范围，并由各村委会自行确定公共卫生委员会成员人数。例如，可规定“特大型村的公共卫生委员会人数应为7～9人，大型村的公共卫生委员会人数应为5～7人，中型村的公共卫生委员会人数应为3～5人，小型村的公共卫生委员会人数应至少为3人”。其次，应规定公共卫生委员会成员的专业性，比如，至少应有1名医务人员，医务人员可以是本村的乡村医生，或者其他拥有相关知识的村民。再比如，有的地区(如北京市、山东省、广州市等)在农村开发乡村公益性岗位，如河湖巡查与管护、防疫消杀、垃圾分类指导、保洁保绿、管水、养老护理等，其中，部分公益岗的工作内容恰是公共卫生工作的重要内容之一，因此可将此类公益岗人员纳入村公共卫生委员会，减少资源浪费。同时，《国务院关于深入开展爱国卫生运动的意见》提到，推进村公共卫生委员会建设，以基层爱国卫生工作人员为主，以家庭医生、计生专干、专业社会工作者、物业服务人员、志愿者等组成的兼职爱国卫生队伍为辅，因此，计生专干也应成为村公共卫生委员会的一员。但同时也需注意，任何人进入村公共卫生委员会，无论是专职还是兼职，均应通过某种法定程序，例如村委会推荐、村民投票选举、考核等方式，且上岗前应经过相应的专业培训。

4.2.3 应规定村委会公共卫生委员会的工作职责

首先，应明确村委会公共卫生委员会需要承担的具体工作职责，可通过列举的方式进行规定，且应有兜底条款，防止列举不周延。可借鉴《北京市村(居)公共卫生委员会工作指导手册(试行)》中对村公共卫生委员会工作职责的规定，对《指导手册》中所遗漏的进行补充，例如垃圾分类、改水改厕等。其次，应明确哪些工作内容必须由具有特定专业背景或经过专门考核的人员负责，其余的工作内容可由委员会内部讨论决定或由委员会主任直接进行分配。

4.2.4 应明确村委会公共卫生委员会的运行机制

村委会公共卫生委员会应制定章程，并报村委会以及乡镇人民政府备案，立法应明确哪些事项必须在法律中予以规定，哪些事项可由章程自行决定，包括村公共卫生委员会的会议制度、考核制度、奖惩制度以及监督机制等。为提高委员会成员的工作积极性，更好地发挥村委会公共卫生委员会的作用，可将其考核纳入村委会甚至乡镇政府的年度考核中。

4.2.5 应规定村委会公共卫生委员会的经费保障

立法应明确村委会公共卫生委员会的经费来源以及经费使用要求，例如，由政府下拨的经费应首先用于完成上级政府要求的公共卫生工作，同时应明确结余的经费是否可作为奖金发放给工作优秀的委员会成员。若如上文所述，将公共卫生类乡村公益性岗位纳入村公共卫生委员会，则原先用于保障公益岗的资金也应并入村公共卫生委员会的经费中，由委员会统一管理。其次，应规定村公共卫生委员会定期将经费使用情况进行公示，在上报拨款单位的同时，接受村民的监督，最后，对村公共卫生委员会成员的劳动报酬也需通过立法予以明确，对兼职成员与专职成员的岗位待遇也应有所区分。