国家审计助力中小企业纾困发展

徐家欢

中小企业增长乏力一向受到普遍关注，应收账款长期被拖欠，成为制约中小企业资金流动和正常运转的关键问题。清理拖欠中小企业账款是党中央、国务院的重要决策部署。本文从国家审计视角研究清理拖欠中小企业账款政策落实跟踪审计的作用机制，并通过归纳分析中华人民共和国审计署官网上的审计结果公告，总结清理拖欠中小企业账款政策落实跟踪审计存在的问题，针对存在的问题给出了优化路径，以期从国家审计的角度助力中小企业纾解资金困境。

一、问题提出

中小企业在推动中国经济实现高质量发展中发挥着主力军的作用，但应收账款回款慢使得中小企业成本压力加大、经营困难加剧。为此，国务院多次为中小企业疏危解困提出重大战略部署。2020年7月5日签发的《保障中小企业款项支付条例》中指出：紧紧围绕机关、事业单位和大型国有企业清理拖欠中小企业账款工作，要求政府部门落实政策，审计机关强化监督，持续把清理拖欠中小企业账款审计作为重大政策措施落实跟踪审计的重点内容。政策跟踪审计作为推动国家重大决策部署落实到位，监督检查政策运行实际效果，完善政策内容的重要方式，有助于清理拖欠中小企业账款政策（以下简称“清欠”政策）的落实，建立边审计边规范的“全过程审计”模式。2021年12月1日召开的国务院常务会议要求加大对拖欠中小企业账款的整治力度。通过整理分析审计署发布的国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果公告（以下简称审计结果公告）及地方预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告（以下简称地方整改报告），发现我国“清欠”政策落实跟踪审计的作用机制尚不完善。为纾解中小企业资金困境，应该靶向施策、及时介入、兼顾长远，审计工作由党集中统一领导，应作为建立预防和化解拖欠中小企业款项的长效机制的推手。

前人的研究成果对我国政策跟踪审计建设发挥了重要作用，但缺乏“清欠”政策落实跟踪审计的细化研究，尤其是作用机制方面。因此，本文从审计视角来探索“清欠”政策落实跟踪审计的作用机制、现存问题以及优化路径，促进“清欠”的具体政策转化为中小企业纾困发展的实际效果，也为丰富政策落实跟踪审计理论提供合理参考。

二、“清欠”政策落实跟踪审计的作用机制

有关“清欠”的重大政策一般由中央政府部门制定，省市级政府则根据各地方的政府债务状况出台相应的配套措施，再由本级和下级行政部门执行。政策措施落实情况跟踪审计则是审计机关通过对地方部门落实重大政策的过程和效果情况进行监督，及时发现和纠正不当的措施和行为，促进政策的落实和完善。本文参考马志娟和曾雨（2019）的研究，结合审计的免疫系统理论，探讨了清理拖欠中小企业账款政策落实跟踪审计的作用机制。

（1）预防机制。预防机制作用于审计实施阶段，通过及时介入对清欠政策的配套措施做出审计评价，保证配套措施的政策一致性与可行性。在此阶段，审计机关查阅各机关、事业单位及大型国有企业是否依据国家政策目标执行“清欠”的配套措施；评价配套措施是否适合当地的实际情况以及事物发展的客观规律。“清欠”政策落实跟踪审计通过评价与跟进对“清欠”的配套措施，能及时预判审计风险，从而发挥其预防机制作用。

（2）揭示机制。揭示机制作用于审计组监督“清欠”政策落实的全过程，评价“清欠”措施的合规性与效果性。一方面，审计组需要检查相关单位清偿工作是否存在违法违规行为，如在资金的使用和管理方面存在挪用清欠资金、超概算等。另一方面，审计组还须鉴证“清欠”政策的执行结果与政策目标的符合程度，评价机关、事业单位以及大型国有企业在清偿欠款方面的责任履行、资金使用与项目管理等方面的绩效水平，并针对产生偏差的原因提出完善建议。对计划还款金额与实际还款金额之间出入大、偿还进度慢的相关机关、事业单位及大型国有企业，建立挂牌督办制度。

（3）抵御机制。抵御功能主要在审计终结阶段发挥作用，对揭示机制下发现的问题提出合理审计建议，更注重整改与问责。一是对整改进行跟踪审计，要求相关机关、事业单位及大型国有企业在规定期限内对不符合合规性和效果性的配套措施进行整改，对于整改不到位的地方，究其根源，加强督促和指导，确保政策落实效果。二是审计问责。整理汇总审计中发现的问题，利用审计结果公告等方式向社会公众披露，涉及重大违纪违法问题的线索证据依法依规及时移送纪检监察机关、司法机关，从而达到威慑和抵御的作用。

三、“清欠”政策落实跟踪审计存在的问题

自習近平总书记在2018年11月1日的民营企业座谈会上强调高度重视纠正拖欠民营企业款项的行为，我国清理民营企业款项工作进入了新征程。从2018年第四季度至2021年第二季度，审计署分别发布了10份与“清欠”相关的国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果公告。考虑到地方审计公告能更好地反映清欠问题的地域差异性和全面性，笔者在审计署官网上收集整理了2020年1月至2021年1月有关“清欠”政策落实情况的国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果公告和地方预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告，共30份，其中各地方包括东部沿海地区（辽、冀、津、京、鲁、苏、浙、粤、桂、琼）、中部地区（黑、内、晋、皖、鄂、湘）、西部地区（陕、青、川、甘、宁、云、新、藏）。基于问题导向就审计发现的时间和内容展开文本分析，归纳其映射的“清欠”政策落实跟踪审计的现存问题，具体问题如下：

（一）审计介入不及时，预防机制缺失

审计机关及时介入，监督、评价各地方制定的配套措施是政策落实跟踪审计的初始环节，也是重要环节。但是，在2018年第四季度至2019年第二季度的审计结果公告中，并未涉及清偿拖欠民营企业账款的具体信息。直到2019年第三季度的公告中，将清理拖欠中小企业账款相关审计情况单独列出，交代了审计人员抽查部分地区和部门的清偿情况、清偿金额以及存在的问题。“清欠”是事关经济增长、社会预期、就业民生的一项重要政治任务，但“清欠”政策落实跟踪审计介入并不及时。

（二）审计效果不佳，审计的揭示机制发挥不足

审计结果公告和地方整改报告共同反映了机关、事业单位以及大型国有企业清偿拖欠民营企业账款未落实到位的地方。如下表1所示，“资金不到位”占比10%，其产生的原因主要有：1.项目建设资金被滞留挪用。2.财政资金挂账、虚增财政收入、预算不够细化、精准下达拨付耗时长以及项目推进慢导致的预算支出管理和执行不规范。以上方面，要求审计人员掌握预算执行审计的知识与能力。另外，“台账不完整、不准确”、“瞒报漏报欠款”和“虚增偿还金额”分别占比40%、50%和16.67%，都是多次出现的问题，这些问题在一定程度上反映了审计人员获取信息的难度，由于专业背景的限制，在跨行业审计过程中，审计对象更加复杂，需要审计人员具备综合能力，例如在工程项目审计方面需要具备工程造价专业知识的审计人员。审计单位现有设置与审计需求不匹配使得审计效果不佳，进而影响审计揭示机制的发挥。

（三）评价与问责机制不健全，审计的抵御机制落实不到位

“清偿进度缓慢”、“瞒报漏报欠款”、“虚增偿还金额”等行为不仅是由机关、事业单位以及大型国有企业未切实落实中央清偿政策直接导致的，也是由审计的抵御机制落实不到位间接导致的，主要体现在审计结果运用不足、审计问责效果不明显。第一，审计结果公告信息披露内容过于笼统，只公示单位的问题类型、问题主要表现以及金额，未显示单位名称和具体地区，问题程度和问题原因的描述明显不足。第二，审计结果公告只披露整改过的情况，未披露未整改或整改不到位的单位情况。“清欠”政策落实跟踪审计必须重视审计整改，整改信息披露方式不规范、不完整严重影响“清欠”政策落实跟踪审计的效果，弱化了审计抵御功能。

四、“清欠”政策落实跟踪审计的完善路径

（一）依托大数据，及时介入审计

《条例》是维护中小企业合法权益，优化我国营商环境，促进国民经济稳健发展的重要政策方针，为促进政令畅通，审计机关应当及时把握“清欠”政策落实跟踪审计的介入时点。另外，介入时点需要结合成本效益原则，考虑政策出台背景和内容特征、清偿项目执行周期和审计实施时间等因素。为此，审计机关应当积极与地方政府相关管理部门对接，依托大数据构建实时、动态、准确、高效的机关、事业单位与大型国有企业的数据资产体系，提前介入资金分配与项目立项环节进行审计评价，通过业务数据对比、关联，对财政资金征管用、政策执行、项目建设等问题进行关联比对等大数据分析及时感知高风险隐患。突破事后审计模式，做到审计关口前移，进一步加强对政府债务全流程的监管，以常态化监督构建预防和化解拖欠中小企业账款问题的长效机制。

（二）设立专业的审计组织

专业的审计组织应具备以下因素：（1）专业型和综合型审计人员。负责“清欠”政策落实跟踪审计的审计人员必须具备过硬的专业能力和其他特定行业知识的综合能力。（2）系统的审计制度。逐层设置审计计划、逐项审计的制度。（3）与时俱进的审计方法。利用物联网设备模拟审计人员的技能，利用5G提升数据传输率，人工智能优化数据的获取和分析，利用区块链技术保证审计数据真实完整。（4）部门合力机制。审计机关应加强与市工业和信息化局、市财政局、市住建局等部门有效对接，建立健全常态化部门合力机制。从而解决审计机关现有设置与审计需求不匹配的问题，充分发挥审计的揭示机制。

（三）加强整改信息披露，强化审计问责

建立预防和化解拖欠中小企业账款问题的长效机制，须加强信息披露与问责惩戒，增强审计威慑力。对我国行政型审计模式而言，还没有相应的法律授权和审计体制的结构。国家审计可以依托披露资源配置、政府和官员履职等信息，与政府、纪检、司法等部门合力，从而降低信息风险。信息披露包括“向内披露”和“向外披露”。“向内披露”要求将“清欠”政策落实跟踪审计充分融合预算执行审计、经济责任审计和各类专项审计，并将审计结果纳入地方單位绩效考核中，对失职失责公职人员予以通报，深化审计成效。“向外披露”要求审计部门建立完善的信息披露制度，将审计整改情况，尤其是未整改或整改不到位的地方，向公众披露，增强审计结果公告信息的完整性与可比性。与此同时，探索审计结果公告的新形式，可以融入审计机关的解决建议、审理部门的复核意见等内容。

（作者单位：西京学院）