基层社会治理视阈下民族地区人民调解实践困境的路径研究——基于W省M瑶族自治县的考察

侯保疆 赵倩萍

（广东技术师范大学 广东广州 510669）

党的十九大报告提出，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，对推进基层社会治理现代化具有重要意义[2]。为维护基层社会和谐稳定，发挥人民调解化解矛盾纠纷的第一道防线作用，我国相继出台了一系列的法律法规。1954年《人民调解委员会暂行组织通则》将人民调解的任务、原则、工作内容、方式方法等予以明确，标志着人民调解制度在中国的确立。1989年《人民调解委员会组织条例》将设立人民调解委员会用法规的形式确立下来。2010年《中华人民共和国人民调解法》的正式实施，使这种非正式解决争端的调解方式正式走上法治化的道路。人民调解作为解决民间纠纷的一种活动，通过人民调解委员会的说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，这种调解方式在基层社会治理中发挥着重要作用。学界研究表明，人民调解从诞生之日起，不只仅限于一种纯粹的纠纷解决方式，更体现为一种集社会政治动员、民众参与、道德教化、基层组织、纠纷解决和治安等融为一体的基层治理机制。人民调解从创设到法律制度规范，都融合了基层社会治理、传统文化传承、纠纷预防和解决等独特的社会功能和政治功能[3]。由此可见，人民调解是一种蕴含了自治、法治和德治相结合的基层治理机制[4]。在民族地区基层社会治理中，人民调解的上述作用是否得到充分发挥，其运行过程面临的问题和困难何在，值得我们关注。本文基于W省M瑶族自治县的田野调查，对民族地区人民调解的实践困境加以探究，并寻求相应对策，以更好发挥其社会治理功能。

一、M瑶族自治县人民调解的实践现状

为了解民族地区人民调解现实状况，探究其面临的实践困境，笔者于2020年10月15-28日以及2021年11月21-23日到M瑶族自治县进行了为期16天的实地考察调研。通过实地访谈、交流等方式对该县七个镇人民调解的总体情况进行了解，具体走访了大坪镇、三排镇、大麦山镇以及牛路水村、连水村、山溪村、新寨村等镇村。此次调研对象主要是县司法局、镇司法所和乡镇政府工作人员；村委会成员；“瑶老”人民调解员和纠纷当事人等。以下结合笔者实地调研所收集的材料、具体案例、访谈内容对该县人民调解的实践现状、现实困境等进行具体分析。

（一）组织设置：人民调解组织结构

该县人民调解组织设置呈纵向分层横向分块的结构样态[5]。纵向分层：由县-镇-村-组四级构成。M瑶族自治县已建立人民调解委员会87个，其中：县一级设置9个行业性、专业性人民调解委员会。在县司法局设立的县调委会于2021年年底取消，但其主要的人民调解工作还是由司法局工作人员承担，县司法局在人民调解中并不直接参与，而是对镇村级人民调解委员会的运行间接参与指导。该县共7个镇，每个镇都成立相应的镇级调委会，负责出面调解村级无法调解的矛盾纠纷。各镇所属村分别成立村级调委会共71个；村级人民调解委员会延伸到全部自然村共成立了516个自然村人民调解小组，采用网格化管理领导工作的形式预防和排查相应的矛盾纠纷工作。从纵向维度上看，该县已经形成县、镇、村、村民小组四层人民调解委员会调解格局。横向分块：全县共有71个村庄，按所辖村进行分片设置，即每个村（居）分别设置相应的人民调解委员会，主要负责各个村内矛盾纠纷隐患的排查和化解。当村调委会无法调和矛盾纠纷时，在向镇级调委会上报矛盾纠纷案件的同时，村委会、镇综治维稳中心、派出所、法院等都会不同程度接收到关于处理矛盾纠纷的情况信息。因此，从横向维度上看，当村内矛盾纠纷无法调解时，即形成镇级调委会、镇综治维稳中心、派出所、法院等多部门调处矛盾纠纷的调解格局。

（二）调解队伍：专兼职调解员构成

M瑶族自治县下辖7个镇71个村（居）委共469名人民调解员，其中专职人民调解员108人，兼职人民调解员301人，该县通过合同聘任制方式聘任专职人民调解员，村镇级兼职人民调解员分别由村委会和司法所、综治办等政府工作人员兼任。专兼职人民调解员共同构成该县人民调解队伍整体，担任排查和化解该县矛盾纠纷工作。其中“瑶老”专职调解员作为化解该县矛盾纠纷的基础性力量。“瑶老”人民调解工作，将传统文化价值与具体人民调解相结合可以更好发挥民族地区将矛盾化解在基层的第一道防线作用。

（三）调解运行：制度机制建构

为确保调解的有效运行，该县已出台一系列相关制度规定。第一，关于调解流程规范方面。该县人民调解工作规定：当出现矛盾纠纷时，镇村级调委会先受理，由调委会派人直接处理，调查矛盾纠纷原因并进行调解，如若调解未果，应当告知当事人向法院起诉或向仲裁机关申请仲裁，如若调解成功，则需签订调解协议，制作调解协议卷宗并进行存档。第二，关于人员培训制度方面。为提高人民调解员的法律素养，该县形成县-镇、镇-村级调委会上下级的培训模式。第三，关于财政经费保障方面。镇村级专职人民调解员采取聘任合同制度方式聘用，案件费用和补贴由县司法局划拨，其中镇级专职调解员每月为1600元的薪酬待遇，包含社会保险等，除此之外，每成功调解并记录在卷宗内一宗案件补贴250元，没有调解成功但记录在卷宗内的案件也有100元的补贴，与镇级调解员不同，村级专职调解员采用多劳多得的补贴方式，成功调解并记录在卷宗内的一宗案件有250元补贴，案件没有调解成功但记录在卷宗之内有100元补贴。镇村级兼职调解员本身有固定的薪酬待遇，在兼任人民调解员工作时并没有相应的福利补贴。第四，关于工作监督考核方面。该县印发镇村级人民调解员相关工作实施方案，规定：镇调委会直接负责指导监督受聘的镇专职调解员对各类矛盾纠纷的调处落实情况，如未及时排查调处，或未登记备案，造成越级上访的将追究该调解员的责任，并结合该调解员遵守纪律、职业道德、出勤表现等履行情况对其开展年度考核，该结果作为对该镇级专职调解员的奖励处分、续聘、辞退的主要依据。规定：村调委会直接负责指导监督受聘的村级专职调解员对各类矛盾纠纷的调处落实情况。制定县司法局、镇司法所和镇综治信访维稳中心对受聘的调解员实施每年一次的考核奖惩制度。县镇综治信访维稳中心对不称职的人民调解员有权向管辖区的村调委会提出解聘建议。

（四）调解特色：打造调解员工作室

M瑶族自治县目前共打造了两个以调解员命名的特色工作室。将了解民情、民风、民俗、语言相通、为人公道、热爱调解工作的“瑶老”与人民调解工作相结合，成立了三江镇“立哥”个人调解工作室；大麦山镇退伍老兵“盘六斤”个人调解工作室。在村一级成立具有该地区民族特色的调解工作室，是探索基层民主自治建设，发挥民族地区传统特色化解矛盾纠纷的一项重要举措。自2014年至今，在这些“瑶老”人民调解组织的示范带动下，“瑶老”调解员共受理矛盾纠纷5311件，调解成功5275件，调解成功率达99%，在社会治理方面取得了良好的治理效果。

二、M瑶族自治县人民调解的现实困境

该县人民调解预防和化解矛盾纠纷的第一道防线对于该地区基层社会治理水平的提高具有助推作用。但实践过程中其作用并未充分发挥；另外作为瑶族人口居多的民族地区，独特的传统文化、公共道德、习俗等社会规范在该地区人民调解工作的实践过程中也未充分彰显，制约其作用的充分发挥[6]。

（一）调解组织结构内部尚未形成有机整体

该县纵向到底、横向到边的人民调解组织，形式上看较为完备，但实际运行中，存在着如下问题。纵向上，人民调解组织结构单一、各层级的调解组织缺乏互动；横向上，各部门间、村级间调解组织缺乏交流合作，组织结构发展规范性建设程度不高。

从纵向维度上来看，调委会组织已全部覆盖的M瑶族自治县，实际运行中存在“一套人马，两块牌子”的情况。实地走访各个镇发现，村级调解员大部分主要由村委会成员担任，镇级调解员的成员主要来自司法所、综治办等部门。在该县三排镇连水村实地调研中发现，该村人民调解委员会的9名调解员中，7名兼职调解员均为村委会成员，该村村委会主任、村党支部书记兼任调委会主任。另外，三排镇镇级人民调解委员会共9名调解员，仅有2名调解员为镇级专职人民调解员，其余7名兼职人民调解员均来自司法所、综治办等部门。人民调解组织结构单一性情况非常明显。另外，当发生矛盾纠纷时，由于专职人民调解员较少，加上地处山区调解路途艰险、村级专职调解员年纪偏大、镇级专职调解员调解经验较少，当出现专职调解员无法调解矛盾纠纷时，会由村镇调委会的兼职调解员出面调解。一方面兼职调解员作为村干部或镇级各政府部门人员的身份在调解矛盾过程中拥有一定的权威性，无法保证调解过程中的公平公正；另一方面兼职调解员本身作为村干部、各政府部门工作人员工作任务繁重，各层级组织之间缺乏互动，调解人员缺乏，在调解矛盾时会出现力不从心，进而导致调解工作效率低下的情况。

从横向维度上来看，该县首创的1+1+N社会矛盾调解模式，即一名村级调解员加一名镇级调解员和法律顾问、驻村干警、政协委员等共同参与社会矛盾的调解过程并没有实际发挥作用。当出现两个村以上的重大纠纷案件时，镇级调委会派调解员绕过村级调解员直接出面调解，出面的调解员其随意性较强，调解员的分工安排不清晰，职责范围不明确，缺乏人力物力财力的合理化分配。另外，村委会、镇综治办、派出所等也都会有不同程度地参与人民调解，但在实际参与过程中，各部门间、村级间调解组织缺乏交流合作，并没有明确的行业法律、法规对这些参与人民调解组织的成员进行规范指导，人民调解组织结构发展缺乏规范性建设。

（二）调解运行的规范化程度不高

该县以“瑶老”人民调解组织为特色，瑶老调解模式的产生主要来源于村内德高望重的老人按照瑶族习惯法坚持平等对待、公平处理且不收取酬劳来维持村内社会秩序的一种具有少数民族特色文化的调解模式。在与大坪镇某调解主任的访谈交流中得知，当村内发生矛盾纠纷时，“瑶老”人民调解员作为村子里具有威望、德高望重的人参与矛盾纠纷调解过程，通常依靠本地习惯法、人情化手段处理各种矛盾纠纷。“瑶老”群体法律知识虽匮乏，但社会阅历丰富，根据自己的生活经验采取主观性较强的“讲道理”的方式，来评判双方的过错并进行劝解，并且还会依靠吃饭、喝酒等维护人际情感交流的方式去解决纠纷，这种调解工作的程序缺乏规范性，越过了法律法规，调解方法过于粗糙。调解虽有文书备案等方面的要求，但在调解过程中，更多会按照口头协议去履行双方的义务和职责，因此调解过后补写书面口头协议的现象屡见不鲜，但其所写文书中的协议规定由于时间间隔较长、应付了事或者由于调解员不识字由他人代替而与当时双方规定的口头协议大有偏差等原因对人民调解协议工作程度的规范化产生一定的阻碍作用。

（三）调解队伍有待优化

1.调解队伍年龄结构不理想

该县在处理基层矛盾纠纷的过程中，村级专职人民调解员年纪较大，在40-60岁之间，矛盾纠纷大多为山林纠纷，调解员在调解这些矛盾纠纷时需要走山路，去纠纷的地点勘察纠纷问题。但山地地形崎岖复杂，年纪较大的调解员在实地调解矛盾纠纷时，容易发生摔倒等对身体造成危害的情况。若在调解的路途中发生意外，后果只能自己承担，并没有相关的社会保障方面的规范服务，导致村级专职调解员工作积极性不高，工作效率低的问题。

2.调解员专业知识水平参差不齐

该县镇村级兼职调解员较村级“瑶老”调解员具有大专及以上学历的人数较多，文化水平相对较高，村级“瑶老”调解员学历层次相对较低，甚至有一部分调解员仅上过小学或者没有上过学，文化知识水平较差。在调解矛盾纠纷时，村级“瑶老”调解员相比于镇司法所的人民调解员更熟悉当地的民风民俗，使得案件的调解更具有人情味，矛盾双方会在有威望的村级“瑶老”调解员的劝解下使得矛盾更易化解。但当调解矛盾过程中涉及一些法律条文、合约协议等方面的问题时，“瑶老”调解员专业文化知识较为欠缺，相关的法律知识、协议文书方面的内容掌握得较少，调解员的专业知识水平相差较大。因此，在处理矛盾纠纷过程中，需要法律知识、合约协议等专业知识水平相对较强的兼职调解员联合调解，可以提高解决矛盾纠纷的效率。

3.调解队伍缺乏稳定性

在与新寨村的瑶老调解员盘六斤的访谈中得知，在熟人社会的村寨中，村民之间的矛盾很少上升到法律层面，更多的是讲道理、说人情等方式来调解双方之间的矛盾。此外，调解员在调解双方矛盾的过程中无法保持完全的中立客观，容易得罪人，再加上调解成功的薪酬较少，仅为250元，且调解案件不固定，所得的薪酬也不固定，社会保障等方面的福利待遇欠缺，对于年轻有能力的村民来说，去城市谋求工作会比做调解员所得的收入更多。因此，当村内调解员因为身体情况辞掉工作时，很难找到新的专职调解员。导致该县各个村专职调解员越来越少，当邻里纠纷问题增多时，就会出现专职调解员短缺的情况，在调配兼职人民调解员处理矛盾纠纷时，谁有空谁就去调解矛盾，缺少相应系统规范性的制度化安排。

三、M瑶族自治县人民调解面临困境的路径优化

针对上述问题，可以从完善人民调解组织队伍建设、提高人民调解工作规范化程度以及健全人民调解激励机制方面寻求解决问题的路径[7]。

（一）纵向上各级人民调解委员会形成联动机制，横向上各部门合力加强人民调解队伍建设

M瑶族自治县人民调解，在以“瑶老”人民调解为特色的基础之上，先后建立了村、镇县级人民调解委员会，县级信访、婚姻、交通事故等不同类型的人民调解委员会。人们遇到不同的矛盾纠纷时，可以寻求调委会、镇司法所、镇综治办、派出所、法院等进行调解，但不同级别的调委会、不同的政府部门、派出所、法院处理矛盾纠纷时是独立进行的，由于矛盾纠纷类型多样、语言障碍、调解人员短缺等方面因素在一定程度上影响纠纷案件的调处效率。因此，制定村镇县三级调委会共同联动调解矛盾纠纷制度，在村级调委会无法调解矛盾纠纷需要镇级或县级调委会出面时，联合村级调解员共同参与到矛盾纠纷的调处过程中，建立规范的纵向多级调委会联合调处矛盾纠纷的制度[8]。从横向维度上看，大多矛盾纠纷产生在村庄内部，当村级调解员在调处矛盾纠纷时，由于法律、文书知识等方面的欠缺，会影响调解工作的顺利进行，但是镇综治办、派出所、法院等工作人员受教育程度相对较高，熟悉法律文书方面的工作，因此联合各部门共同参与到人民调解的队伍建设中，有利于整合调解资源，形成共同联合调解的工作格局，提高人民调解队伍化解基层矛盾纠纷的能力，从而发挥人民调解组织的整体效能。

（二）强化程序意识，规范调解工作有序运行

为将矛盾纠纷化解在基层，充分发挥基层人民调解“第一道防线”的作用，需进一步强化基层人民调解程序意识，制定规范的调解程序制度。县司法局、镇司法所应进一步加强各村级人民调解员有关法律知识的培训工作。重点学习《人民调解法》和调解工作中常用的法律法规，现行方针政策，制定培训学习的具体目标、周期和时间，通过举办培训班、组织交流、经验演讲、表演汇演等多种形式的培训方式，使不同文化水平的村级人民调解员尽可能熟悉所培训的内容，掌握调解过程中常用的法律知识。对每一宗案件进行详细登记，调解处理的案件材料要由双方当事人签名按指印后送到村调解委员会审查备案造册上报。村调解委员会将调解员调解处理的案件分列造册登记整理成台账一并上报镇级人民调解委员会，防止在调解过程中基层人民调解员由于文化知识方面的欠缺阻碍调解工作的有序进行，每个村级人民调解委员会可配备一名熟悉文书方面的工作人员在每一次调解过程中帮助基层人民调解员处理调解文书中的工作并监督调解的程序是否规范，强化其程序意识，以使调解工作更加规范有序运行。

（三）完善调解经费补助制度，健全调解激励机制

多方筹措调解资金，保供稳增人民调解经费的可持续，在财力允许下加大对村寨基层调解经费的投入力度。对于各村级“瑶老”专职人民调解员的调解费用将“以案定补”的工作报酬发放制度变为底薪+“以奖代补”的工资发放制度。这样有利于调动调解员工作的积极性，拥有稳定的工资报酬可以提高调解员的生活水平。建立完善人身意外险等方面的福利待遇，建立健全基层人民调解激励机制，有助于吸引更多有能力有威望的村民加入到人民调解的工作队伍当中，为人民调解增量赋能。