法院附设律师调解工作室的困境及出路——以X基层人民法庭为分析样本

李 晨

（湘潭大学法学院，湖南 湘潭 411105）

近年来，随着多元化纠纷解决机制的不断改革发展，国家也开始探索律师调解在多元化纠纷解决路径中所发挥的作用，2017年10月，最高院和司法部联合印发《关于开展律师调解工作的意见》，首次明确提出在法院设立律师调解工作室的工作模式。至此，律师调解的试点工作火热展开，根据2018年底律师调解试点工作推进会的汇报情况，律师调解试点取得了一系列丰硕成果：各试点地区普遍在人民法院、公共法律服务中心、律师协会和律师事务所设立律师调解工作室，积极开展各类纠纷调解工作，有效化解了一大批社会矛盾。11个试点省份共设立律师调解工作室（中心）2357个，律师调解案件3.7万多件，达成调解协议1.6万多件。[1]2019年1月，《关于扩大律师调解试点工作的通知》更提出，力争每个区级行政区域年底都有律师调解工作室。

事实上，法律制度问题的处理最终要交于司法实践，法律制度的形成离不开实践经验的总结或抽象。上述文件中所提及到的律师调解是否真正发挥了期待的作用，有赖于实践的检验。鉴此，笔者于2019年对X派出人民法庭开展的法院附设律师调解工作室的试点工作进行了相关实证调研，发现该模式在试点中折射出许多问题亟待解决，因此本文尝试列举这些问题并分析成因，在此基础上提出可行的解决建议，以期能对律师调解接下来的试点实践有所裨益。

一、X法庭附设律师调解工作室的实践困境

X派出人民法庭位于中部某省的省会城市，该地有人口815.47万人，属于经济发达地区。虽然其只系Y区人民法院的派出机构，但管辖四个街道，辖区面积200多平方公里，辖区人员10万人，一年结案上千件，与普通的基层人民法院结案量基本持平，曾多次被评为“司法公开示范人民法庭”，“全区政法系统先进集体”等。自2018年11月起，为落实最高院提出的律师调解试点工作，X法庭不再沿用先前的法院专职调解员，而是与六家律所合作，专门开展法院附设律师调解工作室的试点工作，流动律师调解员总计不少于30名，上述两个方面可证明X法庭个案的典型性与特殊性，对律师调解工作具有一定研究价值。

然而，从实证数据来看，法院附设律师调解工作室在X法庭并未发挥应有的作用，反而呈现出水土不服之势，折射出一系列问题。

（一）律师调解整体成功率低

笔者通过查阅知网论文和整理分析相关调研数据，发现2018年相关试点法院律师调解的成功率平均不到百分之四十，与法官调解、人民调解相比尚存在不小的差距，[2]而2019年，国家进一步推进律师调解工作后，笔者对X基层法庭的律师调解试点情况进行调研时，发现该法庭的律师调解在试点中同样呈现出整体收效慢，调解成功率及效率不高，与其他调解相比没有明显优势，在调解案件数量和成功率上甚至出现了不如同期的法院专职调解员的特征。

如下表显示，法庭自2018年11月份开展律师调解工作室后，截止到2019年7月1日，调解员们总计受理了386件案件，调成功86件案件，调解成功率为26.8%。而同期的一名法庭专职调解员三个月即调解成功66件案件，调解成功率高达66%。

（二）调解员工作方式存在缺陷

律师调解员的工作方式缺陷，主要体现在两方面。其一，律师调解员的值班模式存在问题，导致律师调解员对调解案件的处理不够及时，案件首办负责制沦为虚设。以笔者调研的人民法庭为例，法庭由于办公场所紧张，资源不足，仅有一个多元化纠纷解决办公室可以提供两个席位给律师调解员进行调解工作，其中一个调解员席位由一家律所独自“承包”，律所每周都会派律师轮流值班开展调解工作，而另一个席位由其余六家律所联合“承包”，六家律所分配好时间轮流委派律师到法庭进行值班，平均一家律所负责一周值班一天，而律师调解员也是一周更换一次，因此律所在处理调解案件时常出现最初负责电联当事人劝说调解的律师和对当事人进行当面调解的律师不是同一人的情况，并且律师调解员在与当事人沟通时通常不愿留下私人联系方式，在一定程度上阻碍了与当事人的有效沟通，一个案件在多名调解员手中流转，处理效率慢，当事人需要等待较长周期，最终导致其易产生迷茫和不满意的情绪，对调解产生不信任和抵触。

其二，不合格的调解员进入特邀律师调解员体系。根据《湖南省高级人民法院湖南省司法厅关于开展律师调解试点工作的实施方案》的规定，律师调解员应当执业三年以上，然而笔者通过调取法庭数据和现场观察发现，这阶段的律师调解员业务普遍处于关键期，往往无法全身心投入调解，有时候为了处理自身业务，会出现约定的值班日期无法前来调解的情况，因而，律所为了稳定和法庭的合作，只能源源不断地调派新的律师入驻法庭，逐渐出现不符合执业年限等相关规定的律师调解员成为实际调解员的不合规行为。

（三）调解员的积极性与参与度不够

笔者通过访谈、现场参与观察、调取法庭调解员名单等多种实证方法，发现当前法庭调解员主力军为年轻律师，能力更强、执业年限更长的律师们来法庭调解的次数偏少，他们对于参与律师调解工作虽然有热情，但所能给予的参与度非常有限，平均一个月只能来三次法庭开展调解工作。

法庭在律师调解工作室试点工作中，主要以律所为单位与法庭展开合作，调解的资源配置取决于律所领导人的合作意志是否强烈。前述已经提到，在法庭里，一家律所独立承包了一个调解员席位，每周都会委派律师值班，而另一个席位是由其余六家律所联合承包的，据笔者随机对部分律师调解员、庭长等人访谈可知，这种差异的缘由主要是前者律所的主任对律师调解工作颇感兴趣，因此愿意投入更多的律所资源，配合支持法院的调解工作；而对于律师个体来说，大部分人对大热的律师调解工作普遍没有多少信念感，他们并不在意法庭所能提供的微薄的金钱补贴和相关的激励机制（在笔者询问他们是否知道律师调解相关激励机制一律摇头可表明），而只是当成律所分配的一种公益性的任务开展工作，因此他们的效率也不高，远远未达到法庭预期的要求。

（四）律师调解的专业化程度不高

据法庭调解的数据显示，实践中，当前法院诉讼爆炸，没办法处理所有案件，大量简易案件被强制诉前调解先行分流至律师调解员，因此，处于法庭工作的第一线律师调解员，其处理的最多的是物业费催收案件等群体性纠纷案件，然而这些简易案件既高强度，又没有太大的技术难度，并未真正发挥律师调解的专业优势。尽管最高院倡导要坚持律师调解的专业化方向，但现实是法院疲于奔命，人手不足，难以把案件进行分类，根据不同类型分配给不同专长的调解员手中，而立案庭对于不同调解员的能力和专长也没有足够的了解，通常都是先行分配给各家律所，然后再由律所根据值班情况对案件进行处理。因此，怎样合理配置律师调解的资源，在诉讼资源紧缺的情形下，最大程度地发挥其优异性，已经成为了一个亟待解决的难题。

二、X法庭附设律师调解工作室实践困境的原因剖析

（一）法庭对调解员的管理与考核机制缺位

上述四个问题，可归因于多方面，但其中一个不可忽视的原因是法庭对律师调解员的管理与考核机制存在缺位。

当下，法庭既未细分调解员的专业与擅长方向，也未明确调解员的管理与考核机制，只依靠律所对调解员加以管理，法庭对律师调解员未实现有效的监督和管理，造成了一系列不良后果。其一，法院放松了对调解员的监督，而大部分律所对调解员的管理也过于宽松，调解人员流动性强，法院没有明确的调解员名单，因而既给法院统计数据工作带来不便，也致使调解员在值班方式、调解效率、值班人员素质等方面都存在诸多不足。其二，不细分方向，笼统地按照值班表分配调解员案件的做法，也导致律师调解专业化程度不高。因为调解员素质参差不齐，调解员们未真正发挥其专业优势所在，才会进而出现没有“对症下药”的律师调解员的整体成功率还低于同期法庭专职调解员的情形。其三，法庭对调解员的考核机制不健全，也是致使大部分调解员不积极主动进行调解的重要原因，没有考核指标这根“大棒”，值班调解员的危机感也相应变得更加薄弱，转而变成应付律所任务式的“坐班律师”，因此调解成功率也不高。

（二）律师调解员队伍素质参差不齐

律师调解成功率整体偏低以及律师调解专业化程度不高，还反映了一个本质原因，即目前律师调解员队伍的整体素质并没有我们预期所设想的那么高。如前所述，法庭调解的主力军为年轻律师，而在这批年轻的调解员中，大部分人专业与调解能力都有限，经验也不足，并且不是人人都适合调解，因此在调解案件过程中往往不如法庭专职调解员、人民特邀调解员那样得心应手。

此外，还存在律师调解资源配置本身不足的问题。律师调解的有限力量和实际需求不匹配[3]，导致为了实现合作，律所只能委派不合规的调解员参与调解。因此，律师调解员队伍的整体素质参差不齐，优秀的调解员固然有，但是能分配给法院的值班时间相当有限，能给法院分流的案件也极其有限，而普通的调解员还需要一定的时间去成长。

（三）律师调解激励机制不健全

律师调解成功率低以及调解员积极性不高，一方面可归于缺位的考核与管理机制导致“大棒”威慑力不强，另一方面还应归因于调解激励机制这根“胡萝卜”还不够诱惑。

当下，我国律师调解的激励机制尚处于“空中楼阁”阶段，据笔者实证调查，以湖南法院为例，自2017年开展律师调解试点实践以来，只有个别律所被授予了关于律师调解的荣誉证书，还未有律师个体得到相关奖励，尽管现在文件中也对律师调解的激励机制做出了相应引导，比如可以对表现优异的律师颁发证书，但现有整体倡导低价有偿的激励机制仍然无法刺激足够数量的律师进入调解领域，因此律师调解工作室能吸收到的调解员大部分都是兼职调解员，其付出与回报难以得到正比，还存在部分律师拿到奖励后迅速退出的情形。而专职律师调解员的生存空间小，收益少，长此以往，这将不利于整个律师调解制度的良性发展。而法院对特邀律师调解员的准入和退出机制也不健全，因此让律师调解员既没有危机感,也没有驱动力。

（四）当事人对调解的认可度低

律师调解成功率低的根本原因，是当事人对调解的认可度低。根据调研情况可以发现，目前，案多人少的困境主要集中在法院这一块，如果当事人不配合，即使法院可以诉前强制调解对案件进行初期筛选，但是大部分案件最终还是会流进法院。这背后的深层原因，是因为随着物质环境的上升以及诉讼费用的下降，社会公众要求法治的倾向日益强烈，[4]更多的公民对诉讼日渐器重，他们更倾向于去拿到一个权威的判决结果而不是主动去寻求多元化的纠纷解决路径解决自身案件，虽然部分当事人对调解、仲裁等非诉机制的观念日趋改变，但是以笔者在法庭所接触到的大部分当事人来看，更多的当事人还是更信任诉讼。如果这个观念不扭转，那么即使让非诉机制挺在前面，仍然无法解决目前法院案多人少的问题，因为虽然每年调解成功的案件数量在增多，但是法院的案件也一样在激增，而且是以比前者案件增长率高多了的速度在激增。

三、法院附设律师调解工作室制度运行的出路

（一）健全法院对调解员的管理和考核机制

1.建立完备的调解员评价与考核机制

法院应当细化律师调解员行为规范，探索建立统一的调解员教育培养、资质认证、职业准入、等级晋升等制度，提高调解员的职业标准和综合素质能力，形成调解资源的共享，并与律协、各律所联手，共同建立调解员的内部数据库，对法院的调解员的调解情况进行详细的归纳总结，统计调解员的调解次数、受案数量、调解案件的成功率、擅长的调解方向、出勤率等等。借助大数据的分析，法院与调解能力强、配合度高的律师加强合作，将那些调解能力不强，没有充足精力投身法院调解的律师予以淘汰，最终形成完备的调解员的评价和考核机制。

此外，在调解员数据库初步建立的基础上，根据调解员的数据分析，可以助力法院对不同类型的调解员的工作方向进行进一步的分工、细化，从而提升律师调解的专业化程度，真正发挥其优势所在。

2.加强对律师调解员的管理与监督

针对目前值班律师调解员所出现的找不到人、案件首办负责制虚设、不合格律师进入调解队伍等问题，法院应当起带头领导和监督作用，与各律所加强沟通，定期开展工作会议，总结问题，从而引导调解员在实践中逐步改进工作方式。如由之前的各律所各自一周值班一天改变为各律所轮番值班一周，落实案件首办负责制，加强对调解员的管理和监督，严格律师调解员名册管理制度，最终建立完善的调解员考核与退出机制。

（二）加强律师调解员的队伍建设

1.扩充调解员队伍的新鲜血液

针对目前有些地区律师的资源配置不够，无法满足律师调解工作室现实需求的情况，一方面，法院可以签约律协和高校打造青年实践基地，志愿者助力减负调解事务。一是引入实习律师。法院可以在诉调对接中心设立“青年律师实践基地”，让实习律师参与半年的见习调解工作。对于那些调解能力强的实习律师，可以适当放低执业年限的要求，邀请他们之后再深度参与法院诉前律师调解的工作。二是引入高校法律专业的大学生、研究生志愿者。与学校签约，以实习的方式，鼓励志愿者参与调解工作，帮助分担诉前调解事务。三是引入退休律师，邀请退休律师加入调解员队伍。

另一方面，加快推进各省市在线调解平台的建设，扩大调解员的招募范围。最后实现以省市为中心，着眼于全国的注册律师调解员进行招募，而不是仅限本省市地区的有限律师资源。有朝一日，所有当事人在网上就可以完成咨询评估、选择心仪调解员、预约、调解成功、电子调解书上传等一系列程序，真正实现高效便民。

2.加强对调解员的培训

各地区法院应当根据实际情况，制定律师调解员的训练细则，明确规定律师调解员开展工作前应完成的培训课时，总课时不少于200，课程内容具体应划分为两部分，一部分是调解理论基础，包括调解技巧、调解中的风险防范、调解员的回避准则、调解职业伦理等方面；另一部分包括实践技巧训练、监督等。获得资质的调解员每两年还须参加30课时的进阶训练，以期在调解员名单上保留资格。[5]培训中，应强调调解质量的重要性，不把调解成功率当做唯一的成功评判标准，磨炼调解员的耐心，提高调解员的素质。

（三）完善律师调解的激励机制

政府应当加大对律师调解的财政扶持力度，并进一步细化调解员评价与奖励机制。其一，法院可根据大数据，从调解成功率、当事人好评率、法院评价等多方位对律师调解员展开分星级评价，细化不同级别下的律师调解员可获得的奖励；其二，律师协会应多次组织宣讲，动员律师参与调解，并针对律师调解员心仪的奖励进行问卷调查研究，完善调解激励机制，转变律师对调解的态度，刺激优秀的律师进入调解员队伍。

（四）扭转当事人对调解的观念

政府应当起带头作用，建立一站式多元解纷机制，切实加强平台建设，利用平台加强对当事人的诉前案件分流的引导工作以及对替代性纠纷解决方式优势的宣传。

其一，切实加强一站式多元解纷机制的平台建设，加强宣传工作。法院、司法局等司法机构可以利用大数据对调解、仲裁等多元化纠纷解决机制的成功案例进行统计，与诉讼进行对比分析，集中于效率、执行率、诉讼成本等突出优势，在立案大厅、法院官网等多渠道平台上开展宣传。

其二，加大对调解等非诉机制的诉讼费减免力度。

其三，要求律师从当事人的实际需求出发，综合考虑当事人对解决纠纷的效率、成本、社会影响等多方面的诉求，在当事人面前多宣传律师调解的优势，通过多管齐下，让当事人真正了解到其优越性，逐渐信任调解，由诉前强制调解变为自愿调解。

四、结语

逐渐成为热现象的法院附设律师调解工作室模式在多元化纠纷解决机制中发挥了一定作用，但也遭遇了一系列隐患，发现并解决隐患，这正是试点的意义所在。要进一步深入推进律师调解试点工作，应当及时总结试点中的经验与教训，转变现有工作方式，建立与律师调解更相适应的机制，并优化整体制度设计，最终促进律师调解更好地发挥解决纠纷的作用。