“双减”背景下义务教育减负的困境与出路——基于利益相关者理论

许冰茹，杨英

（喀什大学教育科学学院，新疆 喀什 844006）

在我国，减负问题是教育界持久未解的难题，是党和国家基于民族未来发展综合考量而日益关注的新焦点[1]。为减轻学生负担，促进学生德智体美劳能够全方位的发展，我国几乎每隔一年就颁布一次减负的政策法令，减负政策大量出台，但是执行效果却差强人意[2]。2021年两会期间，围绕义务教育减负难、教培行业乱象丛生等问题，中共中央办公厅、国务院办公厅于2021年7月出台了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（简称“双减”政策）。“双减”政策校内、校外减负两手抓，配合多项配套措施，体现了我国解决减负问题的决心，促使教育回归育人本位，落实立德树人的根本任务。但是“双减”政策落实过程中依然会遭遇困难，义务教育减负仍面临许多的困境，本文针对义务教育减负面临的困境，深入分析原因并寻找破解之策。

一、利益相关者理论与义务教育减负的联系

（一）利益相关者理论

利益相关者一词最早出现在18世纪一本英文词典中，至20世纪60年代斯坦福研究中心因受到一出“股东”戏的启发，随将利益相关者用来表示与公司利益密切相关的人，随后，利益相关者首次被运用在管理类文献中。自弗里曼于1984年在《战略管理：利益相关者方法》一书中明确提出利益相关者理论，随即在学术界掀起了对利益相关者理论研究的热潮。弗里曼、米切尔、克拉克森等研究者对利益相关者的定义进行发展与完善，其中弗里曼与克拉克森对利益相关者的概念界定最具代表性。弗里曼认为一个组织目标的实现能够影响或被影响的任何团体或个人，那么他们是利益相关者[3]。克拉克森认为利益相关者是在企业活动中投入实物资本、人力资本、财务资本或其他有价值东西并为此承担一定风险的个人或群体。在弗里曼、唐纳森、克拉克森、卡罗尔、布莱尔等学者们的共同努力下，利益相关者理论得到迅速发展，并应用到其他研究领域中。该理论认为企业的本质就是由参与企业活动的各利益相关者组成的。利益相关者理论将一开始的个体研究视角分为企业视角和利益相关者视角，打破原有的“股东利益至上”，追求“利益相关者”共同治理，弥补个体研究视角中只关注管理者的感知，忽视其他利益相关者感知的缺陷，由关注单边治理向关注企业与利益相关者关系双方互动转变。也就是说利益相关者为企业运营投入资本，并承担着一定的风险，因此企业在决策管理中必须考虑利益相关者的切身利益，并且尽量满足，否则，他们就会撤出其资本，从而影响企业的生存与发展[4]。因此，平衡好各利益相关者的利益诉求，就成为利益相关者理论研究的重点。

许多研究学者为了更好地利用利益相关者理论解决企业管理中出现的问题，主张将利益相关者进行分类。例如，查克汉姆依据群体与公司是否存在交易性合同关系，将利益相者分为契约型和公众型[5]。米切尔总结以往对利益相关者的分类，按照合法性、权力性、紧迫性三个指标，将利益相关者分为确定型、潜在型和预期型[6]。以共同利益为核心，在管理者的照料下促使各种关系大体上朝着相同的方向移动，各利益相关者的诉求得以平衡[3]。义务教育减负也存在着政府（管理者）、学校、教师、家庭、校外学科类培训机构等关系复杂的利益相关者（见图1），而且，必须厘清各利益相关者之间的关系，管理者才能根据各方利益诉求进行调整，并顺利推进义务教育减负工作的落实。本文在借鉴弗里曼与万建华观点的基础上，依据义务教育减负中各利益相关者的合作潜在性与威胁潜在性[7]，将利益相关者划分为支持型、混合型、防御型[8]，支持型利益相关者在义务教育减负工作中是坚定的维护者，制定相关政策、采取配套措施推动义务教育减负工作的落实，呈现高合作性、低威胁性特征；混合型利益相关者在义务教育减负中的态度不明确，为了学生身心能够健康发展，这类群体会呈现高合作性，但他们也会出于对升学、社会阶层流动等问题的考虑，而阻碍减负工作的进程，呈现高威胁性。防御型利益相关者是指对义务教育减负支持度低、阻碍性强的群体，呈现低合作性、高威胁性的特征，见表1。

图1 义务教育减负中利益相关者的分布矩阵

表1 利益相关者划分依据

（二）义务教育减负中的利益相关者分类及关系矩阵

首先，政府是义务教育减负的支持型利益相关者，具有高合作性、低威胁性特征。政府颁布“双减”政策，就是为了避免教育资本化，解决校外学科类培训机构因大量资本投入所带来的无序扩张问题，减轻家长因校外培训机构过度宣传所产生的教育焦虑，在这个过程中，政府负责协调、回应各方群体的利益，以此实现利益的整合与平衡。

其次，家庭、学校和教师作为义务教育减负的混合型利益相关者，呈现高合作性、高威胁性的特征。家庭与义务教育减负有着紧密联系，教育减负能够落实将极大减轻家庭教育投资的负担，维护教育公平，家庭直接享受教育减负带来的利益[9]，如果家庭能够以孩子的身心发展为主，改变以往“鸡娃”（家长们为了孩子能考出好成绩，不断给孩子安排学习和活动）行为，便会促进义务教育减负落实，反之，就会成为义务教育减负的阻碍。学校和教师如果能够积极落实义务教育减负，则会成为义务教育减负的巨大推动力。但升学率是家长择校首要考虑的因素，也是地方政府考核的标准之一，迫于升学率压力，学校及教师对于学生参加校外学科类培训是默认和鼓励的，这就会阻碍义务教育减负的进展。

再次，校外学科类培训机构是义务教育减负的防御型利益相关者，呈现低合作性、高威胁性的特征。“双减”政策明确培训机构的定位是非营利性的，学科类培训必须向素质类培训转型，并且“双减”政策中还加大了对于资本投入教育市场的管控，以学科类为主线业务的培训机构纷纷倒闭，对于很多学科类培训机构来说，“双减”政策出台直接使其经济利益受到损害，因此，在义务教育减负中校外学科类培训机构被分类为防御型利益相关者。

二、利益相关者视角下义务教育减负的困境

减负政策如果不能体现各利益相关者的诉求，加之生存性资源紧张和教育竞争加剧，人们对减负政策的支持就会转化为消极对待，即减负行为个体化、利己化、不合作化[10]，各利益相关者都处于义务教育减负的博弈困境中，必须具体分析各方之间的利益博弈，才能据此提出有针对性的对策。

（一）支持型利益相关者与混合型利益相关者之间的利益博弈

以政府为代表的支持型利益相关者与以家庭、学校和教师为代表的混合型利益相关者在义务教育减负问题上存在利益博弈。二者之间存在支持型利益相关者积极推动义务教育减负与混合型利益相关者受其他客观因素影响难以按照支持型利益相关者的要求去落实义务教育减负的矛盾。其中双方利益博弈主要聚焦在以下几个方面：

一是教育资源分配不平衡问题。基础教育资源分布不平衡使得各个地方对于义务教育减负工作的落实存在较大差异。虽然截至2020年底，全国累计已有26个省份、2 809个县实现县域义务教育基本均衡发展，县数占比达到96.8%[11]。但各省域在公共教育支出、人力资本积累和经济增长协调发展方面区域差异仍比较明显[12]，特别是农村基础教育资源配置水平总体还偏低[13]，城乡和校际差异较大[14]。在基础教育原本就不平衡的情况下，就近入学使得部分人接触不到优质教育资源，这使得学生以及家长为缩小与享有优质教育资源学生之间的差距，只得通过校外学科类培训机构来获得教育信息。基础教育资源配置偏低地区难以完成教学目标，无法关注到义务教育减负问题或者对于义务教育减负并未具体落实。基础教育资源优质地区，教育改革早已走在前列，义务教育减负工作落实到位，已构建起完善的教育生态系统，家校社能够共同致力于学生减负难的问题。因此，义务教育减负关键在于缓解基础教育资源不平衡问题，否则，基础教育资源配置偏低地区的混合型利益相关者难以将教育减负提上日程，义务教育阶段学生减负问题难以解决。

二是社会阶层流动、固化及“少子化”问题。在“全国义务教育阶段学生家长‘双减’政策态度”调查中，其中87.0%的家长表示在孩子教育问题上感到焦虑，73.2%的家长表示自己很难辅导好孩子[15]。“双减”政策明确规定少布置作业、小学低年级不安排考试，家长对政策的此项规定也是喜忧参半，一方面希望能减少孩子学习的压力，另一方面担心孩子在小学低年级阶段没有夯实基础，到高年级学习时会感到吃力。家长因自身原因难以辅导孩子功课，加上“双减”政策加大了对校外培训机构的限制，家长随之开始焦虑孩子的学习问题。其实，社会阶层流动与“少子化”是造成家长对“双减”政策出台感到焦虑的根源，“少子化”使得孩子从一开始就成为家庭的核心，社会阶层流动及阶层固化的焦虑迫使父母从关注自身消费转向对孩子的教育投入。中国父母很好地诠释了舒尔茨人力资本论中所描述的那样，对孩子的教育进行投资，而后投资转化为知识，孩子在教育投资转化为未来知识的过程中完成社会阶层的转变，最终改变个体的命运[16]，在这个过程中，家长们承担了很多的经济压力，学生自身也会承担很多学业上的压力。

三是升学率成为地方政府与家长考核学校的标准。升学依赖于考试所呈现的分数，分数不可避免地成为学校衡量学生入学资格的一个重要因素。学校选拔高分学生是为了保证有优质的生源，配合一定的教学方式提高升学率，而后成为家长为孩子择校时的优选项，形成一个“优先择生权——提高升学率——成为‘高升学率’学校——获得地方政府拨款——获得更多优质教育资源——优先择生权”的循环链，因此，大部分学校一贯坚持题海战术、考出成绩的原则监测学生在校学习情况，以此保证这条循环链正常运行。但是“双减”政策中规定减少作业布置、减少考试，学校担心无法掌握学生的学习状态，造成学生考试分数下滑，升学率无法保证，无法完成地方政府的考核，这会在一定程度上影响地方政府对其考核的结果，影响学校的优先择生权。

四是教师权益保障及教学问题。“双减”政策中规定学校课后服务结束时间原则上不早于当地正常下班时间，对有特殊需要的学生，学校应提供延时托管服务[17]。延长了教师的工作时间，也增加了教师在校教学的工作压力，因此，保障教师在校工作的个人权益成为义务教育减负工作落实的关键点。另外，在减少作业布置的情况下，保证学生的学习效果对于教师来说也是一个挑战。

（二）支持型利益相关者与防御型利益相关者之间的利益博弈

以政府为代表的支持型利益相关者与以校外学科类培训机构为代表的防御型利益相关者之间存在利益博弈。支持型利益相关者要推行义务教育减负，要减少校外学科类培训机构的数量、禁止资本流入教育市场与防御型利益相关者想要进行教育资本投入获得经济利益之间的矛盾。

首先，校外学科类培训机构在“双减”政策出台后遭遇了发展的困难时期，在“双减”政策出台后，教育培训机构的广告投放已被叫停，“双减”政策对于培训机构宣传学科辅导的行为予以明确禁止，这一举措切断了培训机构的资金流来源，直击培训机构的要害；机构的上市融资渠道遇阻，不得上市融资，严禁资本化运作，切断了增量资本的来源，使得大型培训机构只得裁员、缩小办学规模；机构的资金被强制监管，防止有些机构由学科类转向素质类失败后携款潜逃，而造成社会秩序紊乱；培训机构要填补退费的缺口，有些校外学科类培训机构预收秋季课时费用进行资金周转，“双减”政策出台后面临着退费问题，资金周转困难的校外学科类培训机构难以维持正常运转。由学科类转向素质类需要大量的专业人员指导实施素质类课程的开设，并且素质类课程对于场地、设备、器材的要求更高，需要耗费大量的资金去置办，许多小型学科类培训机构与资金周转困难的学科类培训机构无法完成转型，继而纷纷倒闭或携款潜逃。

其次，学科类转向素质类培训的道路异常艰难，在这条全新的赛道上，转型类的培训机构不仅要与龙头玩家竞争，也要和这条赛道上的老玩家竞争。升学率与社会阶层流动使得家长对校外学科类培训机构有很大的依赖性，校外学科类培训机构依然有市场，部分校外学科类培训机构表面上是在寻求转型，但实际上是“新瓶装老酒”应付监管，与非学科类培训打包销售[18]，将多人的大班课转变为一对一、或一对二的小班辅导，把学科培训类逐渐向贵族化、隐蔽化方向发展。因此，依然有培训机构打着政策的“擦边球”在进行学科类培训。

（三）混合型利益相关者与防御型利益相关者之间的利益博弈

以家庭、学校、教师为代表的混合型利益相关者在许多客观因素下（教育资源分配不平衡、社会阶层流动和固化等）是否要依赖以校外学科类培训机构为代表的防御型利益相关者之间的矛盾。

首先，学科类培训机构作为家长对孩子教育投资的一种载体，其重要性不言而喻，但随着资本大量涌入，教育资源失衡愈加严重，被资本控制的教培行业已经危及社会教育的公平，并且使得家长对于孩子的教育焦虑有增无减。校外学科类培训机构掌握着升学经验、教学内容等绝大部分信息，但是家长无法辨别这些信息的真实性（接受教育的是孩子而非家长），在这种信息不对等的关系中，在校外学科类培训机构的宣传与利益诱导下，家长在培训机构选择方面也在相互竞争，希望得到更优质的校外培训资源，帮助孩子顺利进入师资丰富、教学水平高的学校，但是在这种信息不匹配、盲目选择培训机构的过程中，家长对于孩子的教育投资越来越趋向于“剧场效应”。家长作为义务教育减负的混合型利益相关者、学生教育的投资者，迫于“少子化”、社会阶层流动及阶层固化等压力，通过加大对孩子的教育投资来完成阶层跃升的观念难以改变。

其次，校外学科类培训机构在教育资源匮乏地区成为学校、教师教学的重要辅助，校外学科类培训机构具有和学校相同的教学功能，因为资本大量流入，校外学科类培训机构在师资配备、教育信息等资源上优于当地学校，学生通过校外培训弥补在学业上的不足，并且“双减”政策出台前，校外学科类培训机构有着托管、学生作业辅导等业务，许多家长都会选择辅导班为孩子辅导作业，校外培训机构通过此项业务获得经济利益，教师与学校工作压力与“双减”政策出台后相比相对较轻。同时，学校需要保证升学率吸引学生来校就读，校外学科类培训机构依靠短时间内提高学生分数又为学校保证了升学率，二者在升学率问题上又默契地达成一致，找到双方共同的利益点并处于平衡状态，因此，校外学科类培训机构能够长久地存在于学校教育之外。但是，教培行业中学科类培训机构凭借“提高分数”“作业辅导”吸引学生与家长，短时间内得到迅速发展，这也导致学校教师的教学与辅导作用逐渐被弱化，并且校外学科类培训机构与学校在教学方面存在矛盾，如果大部分学生因参与校外培训机构而对所学知识已经掌握，那么学校教学就变成校外培训机构的补充，教师教学任务逐渐被校外培训机构替代。另外，教师在教授新知识时，已参加校外培训的学生与未参加的学生在课堂上容易产生两极分化现象，具体表现在学生回答问题的积极性、新知识的接受程度、学习进度、各项测试等方面，因此，教师必须采取相应措施解决学生学习进度差距过大的问题，以保证能够照顾到未参加校外培训的学生。

三、利益相关者视角下义务教育减负的路径

（一）支持型利益相关者调适政策制度，促进各方协同合作

政策的制定与落实会在不同程度上损害各利益相关者的利益，落实义务教育减负过程中也一定会受到各种群体的干扰，因此，“双减”政策想要具体落实，推动义务教育减负的进展，就须考虑各利益相关者的利益诉求，既要意识各利益相关者之间存在的利益冲突，也要意识到各利益相关者之间存在的共同利益。政策的制定要注重统一性与差异性，政府作为管理者去平衡教师、学校、家庭、校外学科类培训机构的利益诉求，各方利益者才能够彼此协同合作，共同推动义务教育减负工作的落实。

首先，以政府为代表的支持型利益相关者在推进义务教育减负时，不能采取“一刀切”的措施，在出台“双减”政策后，义务教育减负过程中应实行弹性政策。各地基础教育资源存在差距，教育改革发展并不同步，因此，各地在落实“双减”政策时应该结合当地实际情况予以分析。各地区因经济发展不同，教师薪资就会存在差异，经济发达地区教学设备、薪资、晋升机会吸引了大量的优质教师，而经济不发达地区，师资力量一般，并且城乡差距较大，师资力量缺乏。这种情况下，各地政府应结合当地的实际情况，制定符合义务教育减负的配套措施，逐步完成义务教育减负。

其次，高位推动教育教学改革，具体体现在中考上，加强对于中考科目设置与试题难易程度的把控，督促各地落实学科结业考试，生物、地理结业考试成绩纳入中考成绩，中考时生物、地理两门学科不再设置考试。积极推动小升初与中考选拔人才方式的转变，由唯分数向多层次、多元化评价标准的人才选拔方式转变。在人才选拔方式的转变中，要时刻关注人才选拔方式的公平性，做到选拔标准合理、选拔过程透明、选拔结果公开，建立完善有效的监督机制。中国社会尤其重视人情关系，外加社会资源相对紧张，民众的公平忧患意识与渴望也较别国更为强烈[19]。因此，相关教育监督机构人员的任职可实行定期、随机的跨区域流动，避免多层次、多元化的人才选拔方式逐步异化为学生家庭资本的较量。

（二）混合型利益相关者合理诉求得到满足，调动减负积极性

首先，地方政府可为家长与孩子提供更多学习的途径，加强乡镇、县、市文化资源建设，县、市公共图书馆能够提供自习室，为中小学生寒暑假提供学习的场所，这样会减少家长对于辅导机构的依赖；各地方乡镇重视对于青少年的教育工作，积极建设乡镇图书室，为农村孩子提供学习的渠道，提供免费的纸质版书籍，培养孩子的阅读兴趣，还可以考虑开设乡村小型学习自习室，为有需要的孩子提供学习场所；有地方特色的乡镇、县、市加大对地方资源的利用与开发，免费开放博物馆、红色文化教育基地供家长和孩子参观，满足家长和孩子对于精神文化的需求。如此，家长的重心将逐渐从辅导培训转为对孩子的陪伴学习。

其次，实施“双减”政策对于大多数家庭来说，可缓解一定经济压力，但是并不能缓解教育焦虑。因此，满足混合型利益相关者的合理诉求就要关注教育资源分配不平衡的问题，提出合理的建议，在一定程度上能改变当前教育资源分配不平衡的现状。在混合型利益相关者中，教师是学校改进中的重要领导者，在专业发展、教学改进、学生学习和学校变革等方面可发挥重要的领导作用[20]，不可否认的是教师在义务教育减负中也扮演着至关重要的角色，义务教育减负需要由上及下的推动，也需要教师、家庭、学校由下及上的反馈与支持。解决好地区、学校之间教师资源差距过大的问题，家长便会减少校外培训机构的教育投资，将重心转到学校教育上。

为基础教育资源配置偏低地区、学校引进优质教师，弥补地区、学校之间教育发展的不平衡性。可由政府出台文件，挖掘校外培训机构的优质教师资源，一方面可以缓解教育培训行业大量人员的失业问题；另一方面也可以为学校引进优质教师，解决地方学校优质师资流动困难的问题。提高教师的薪资水平，完善教师职称评定制度，吸引优秀教师来校教学。对于教师职称评定制度应有相关文件予以明示，教师权益得到维护，教师对义务教育减负的认同感就会增强，对义务教育减负的执行力就会提高，教师资源得以平衡的同时促进义务教育减负的落实。在这个过程中，家长对于教育资源失衡产生的焦虑也得以缓解，对于课外辅导的需求就会降低，从而使得义务教育阶段学生能够实现真正的减负。

再次，学校加强对教师的人文关怀，使得教师在学校大集体中获得归属感。教师既要完成教学任务、参与教研活动，还要做好学校与家庭沟通的中间人，本身就承担许多教学以外的工作，学校应尊重教师的权利，对于教师的考核评价应公平公正，给予每个教师平等的晋升、学习机会，对于教师所做出的贡献给予肯定，营造公平公正、氛围融洽的工作环境，调动教师工作的积极性，使得教师能够在工作岗位上发挥自己的创造力。对于教师进行课后服务，学校应当给予足够的人文关怀，多倾听教师对于课后服务的看法，真正将课后服务时间利用好，而不是只停留在形式上。

（三）防御型利益相关者转型发展，成为学校教育的补充

首先，以校外学科类培训机构为代表的防御型利益相关者能够依照国家政策规定正常经营，不打政策“擦边球”，主动由学科类培训向素质类培训转型。学科类培训可转为绘画、雕塑、编程、舞蹈、口才、逻辑思维等课程培训，为学生提供不同于学校学习的方式，绘画、雕塑、舞蹈培训课程则从艺术领域去培养学生对于美的感知；编程培训课程培养学生的思维与创新能力，在利用编程语言解决复杂问题的过程中培养学生的思维能力与创新能力；口才培训课程等则是对学生的表达能力进行训练，提高学生的沟通能力。这些素质类课程在一定程度上弥补了学校教育的不足，打破学校偏重教授书本知识的僵局。

其次，校外学科类培训机构应利用好原有的优质师资、丰富的教育信息等优势，为家长与学生提供多样化的服务。要坚持办好教育，而不是以做生意的原则转型到素质教育；机构可以提供咨询类服务，为家长和学生提供全面、专业的教育信息；开设学习规划课程，培养孩子自我规划的能力。在立足自身发展的基础上，探索并开设更多优质课程资源，满足家长和孩子的多种需求。校外培训机构只有提供学校不具备的功能，才有可能在义务教育减负中占据有利地位，才能使得自身利益受损最小。

再次，校外学科类培训机构还可以向成人职业培训转型，之前培训机构大部分的关注点都在中小学阶段，对于已经工作的成年人职业培训需求关注较少，并且国家政策支持成人职业教育发展，在这个越来越重视知识的时代，终身学习观念越来越深入人心，成人职业教育在当下及未来都有着一定量的社会需求。校外学科类培训机构已成为政府、学校、家庭教育生态圈中的一部分，在一定程度上影响着义务教育减负的落实，校外学科类培训机构必须清楚自身定位，积极向质类培训或成人职业教育转型，顺应教育发展的大趋势，才会有更加广阔的发展空间。

结语

义务教育减负难的关键就在于各方利益相关者都在追求教育带来的利益，“双减”政策的出台在一定程度上缓解了教育功利化问题，促使各方利益相关者从关注学生“分数”向关注学生身心健康转变。但不可否认的是各地教育发展水平差距依然存在，因此，我们需要理性看待“双减”政策的实施，不能忽略各地教育发展的差异，更不能以“一刀切”的方式去落实“双减”政策。另外，“双减”政策的实施需要明确一个问题，“双减”减的是课外培训机构和课业负担，而不是削减学生的素质与能力，这就需要学校、教师与家庭努力构建家校一体的合作机制，共同促进教育健康发展，积极配合政府落实立德树人的根本任务。