论法律草案合宪性的双轨审查机制

李昱辰

（西南政法大学行政法学院，重庆 401120）

立法审查是原法律委员会在立法审议过程中，通过法律草案统一审议以及修改稿、表决稿的提出，控制法律草案合宪性的立法机制[1]。彼时，原法律委员会设立的初衷是“维护法制的统一，避免各项法律互相矛盾、互不衔接”[2]，并不具有解决合宪性问题的目的，但这并不妨碍其在立法层面发挥对法律草案的合宪性控制功能。2018年，全国人大及其常委会先后以宪法修改和“决定”的方式，将“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”，并明确其在继续履行原法律委员会统一审议职责基础上，扩展出“推进合宪性审查”等工作职责。通过对原法律委员会职责的继承与扩展，宪法和法律委员会在完整保留立法审查合宪性控制功能的同时，也为合宪性审查介入立法程序奠定了组织基础。在确保法律草案合宪性意义上，宪法和法律委员会一身二任的职责配置，蕴含了“立法审查—合宪性审查”双轨审查机制。

与此同时，也有不少学者对合宪性审查介入立法过程存有疑虑。例如马岭教授认为，在我国，国家立法机关是合宪性审查主体，而不是合宪性审查对象，合宪性审查提前介入立法过程会导致合宪性审查被立法过程所吸收[3]；田伟博士也表达了类似的忧虑，他认为，宪法和法律委员会本身即是立法机关的组成部分，自然很难期待其像法国宪法委员会那样，在法律草案表决通过后立即就法律草案产生新的见解[4]；邢斌文博士则进一步指出，立法过程中对于法律草案合宪性的审查行为并不具有域外事前合宪性审查制衡议会的功能，无法归为事前的宪法监督制度[5]。从中可以看出，学界对于合宪性审查介入立法过程的疑虑有二：其一，全国人大及其常委会既是立法主体，又是合宪性审查主体，由其审查法律草案合宪性不可避免地陷入“自我审查”悖论；其二，法律草案合宪性审查缺乏必要的刚性手段，无法形成对立法活动的有效制衡和监督，反而可能导致被立法机制所吸收。

由于法律草案合宪性审查并不是一项正式的法律制度，学界多从学理层面回应上述疑虑，而少有制度层面的讨论，由此导致对于有关疑虑的回应并不充分。例如有学者认为，我国合宪性审查应当确立基本法律不予审查原则，也即全国人大可以对其常委会制定的“其他法律”进行合宪性审查，而全国人大制定的“基本法律”中的合宪性问题，只能通过立法程序纠正[6]。该观点敏锐地意识到全国人大及其常委会之间存在审查主体与制定主体的分离，在一定程度上消解了“自我审查”悖论。然而，这种有限的合宪性审查在制度启动上却存在很大阻力。根据《全国人大议事规则》第3条、第5条规定，全国人大常委会主导了全国人大全体会议的召集和会议议程的制定。因而，由全国人大常委会召集全国人大全体会议审查自己制定“其他法律”的合宪性在制度上几无启动的可能。由此可见，有必要从制度层面进一步回应学界有关合宪性审查介入立法程序的疑虑。

一、法律草案合宪性审查的制度空间

法律草案合宪性审查并不是一项正式的法律制度，在某种意义上，其“制度空间”源自于现行制度结构下生成发展的可能性。在现行制度结构下，由全国人大及其常委会审查自己制定的法律具有“自我审查”的制度外观，而对法律草案也缺乏必要的刚性手段。前者可能导致在制度上无法实现制定主体与审查主体的分离，后者则可能削弱合宪性审查制度的独立性。是故，妥善回应这两个问题有助于呈现法律草案合宪性审查的制度空间。

（一）全国人大及其常委会内部蕴含“他律”的制度理念

在现代法治国家，“他律”是保障国家权力在法治轨道有效运行的重要理念。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”[7]154，制定主体和审查主体的分离正是“他律”理念在合宪性审查中的体现。依据我国宪法有关规定，全国人大及其常委会既享有立法权，也享有宪法监督权，由其审查法律草案合宪性便会产生“自我审查”的制度外观。我们似乎可以从中推导出“自律”而非“他律”，才是法律草案合宪性审查的制度理念。然而，“自律”的理解更多的是一种外部视角，即在全国人大及其常委会作为一个整体基础上，思考审查主体与审查对象的关系，由此自然推导出法律草案合宪性更多地依靠立法机关“自律”的结论。然而，单纯立法机制并不能完全消除立法过程中的宪法争议，这导致在制度上又不得不求助于“宪法解释”“宪法修改”等宪法制度，由此不可避免地陷入“既当裁判，又当运动员”的逻辑怪圈。

对此，我们不妨从内部视角观察审查主体与审查对象的关系。从全国人大及其常委会内部来看，法律草案合宪性审查实际上可以分为“立法机关—草案起草机关”“全国人大及其常委会-宪法和法律委员会”两种关系。前者使得法律草案合宪性审查表现为立法机关对起草机关草案起草质量的监督，后者则在程序上形成宪法和法律委员会初步审查与全国人大及其常委会最终决定两个环节。由此可见，全国人大及其常委会内部实则蕴含“他律”的制度理念。“他律”的制度理念可以从三个层面分析：

首先，在理念层面，学界对于“自我审查”的理解预设了一个基本前提，即法律（草案）的合宪性审查是立法机关实施合宪性审查的结果。然而，“立法机关”从来不是宪法对全国人大及其常委会的指称，甚至“立法机关”也不是一个宪法概念。从宪法文本来看，“最高国家权力机关”及“常设机关”（第57条）是宪法对全国人大及其常委会属性的唯一描述，而所谓“立法”更多的是在权力划分意义上使用，与之相关的还有“监督宪法的实施”“修改宪法”等国家权力。由此可见，“自我审查”问题的本质是对“自我”的理解出现了偏差，即本应作为“最高国家权力机关”及其“常设机关”的全国人大及其常委会被置换为“立法机关”。尽管立法权是全国人大及其常委会行使最为充分的权力，但仅以“立法机关”指称不免有以偏概全之嫌，“宪法监督（合宪性审查）机关”亦是一种不可忽视的宪法身份。由此可见，法律草案合宪性审查所呈现的“自我审查”表象，在本质上是最高国家权力机关分别行使立法与宪法监督两种不同性质权力的结果。

其次，在组织层面，“他律”源于立法权与合宪性审查权在全国人大及其常委会内部下沉过程中形成的工作分工。在组织关系上，全国人大及其常委会与宪法和法律委员会之间是职权主体与职责主体的关系①。二者区别在于，前者重心在“权”，强调权力的归属；后者重心在“责”，强调义务的履行。具体而言，全国人大及其常委会是立法权与宪法监督权真正的权力主体，并享有最终决定权，而宪法和法律委员会则接受全国人大及其常委会的领导，协助其相应权力的行使。设置专门委员会的初衷是为了更好地协助全国人大及其常委会有关权力的行使，以弥补其会期短、人数多、专业性等方面的不足。故而，专门委员会在工作机制上，往往是一种“议而不决”的制度设计。专门委员会通过提交报告、汇报等形式，交由全国人大及其常委会表决决定，而表决不仅是职权主体行使权力的方式，也可以转化为对专门委员会的监督。因此，全国人大及其常委会通过表决的形式，对宪法和法律委员会提交的报告、汇报表达认可或否定，在其内部形成了“自上而下”的“他律”型监督。

最后，在机制层面，立法审查与合宪性审查是全国人大及其常委会内部固有的审查机制，不因职权主体和职责主体的同一性而混同。早在1982年宪法修改之际，宪法修改委员会曾讨论如何设计宪法委员会[8]。遗憾的是，后来通过的宪法修正案并没有对此作出规定。时任宪法修改委员会副秘书长胡绳解释道，“有的国家设立了宪法法庭或者宪法委员会，现在我们国家要保证宪法实施，设立一个什么样的最高权力机构合适呢？实际上还只能是全国人大常委会……这样一套制度实际上已经起了某些国家宪法法庭、宪法委员会的作用”[9]126。从中体现出修宪者这样一种认知，即真正有效的、权威的宪法监督机关只有全国人大及其常委会。因此，合宪性审查与立法审查均是全国人大及其常委会内部固有的审查机制，而非对其立法权的“制约”。只不过由于长期以来合宪性审查功能不彰，立法审查的合宪性控制功能便在某种程度上发挥了替代性作用，但这并不能掩盖合宪性审查作为内部工作机制的固有属性。

（二）法律草案“柔性监督”的合宪性分析

合宪性审查因其对违宪行为或现象的严厉惩戒，而被誉为“宪法的牙齿”[10]。然而，在现行法律框架下，法律草案的合宪性审查则显得“柔性有余，刚性不足”。现行宪法第70条明确宪法和法律委员会的职责是“研究、审议和拟订有关议案”。这意味着宪法和法律委员会关于法律草案的审查意见并不具有法律上的约束力。有观点因此认为，法律草案合宪性审查缺乏必要的刚性手段，无法对立法活动形成有效“制约”，我国宪法监督意义上的合宪性审查只能是事后的合宪性审查[11]。

从我国宪法监督制度整体来看，对于法律位阶以下的法规、司法解释的备案审查并不缺乏刚性手段②，但为何法律草案的合宪性审查独缺？除了相关制度尚不完善外，更重要的是，这是由全国人大及其常委会的地位和性质所决定的。

首先，法律草案柔性监督源于审查主体的唯一性与审查对象的广泛性。全国人大及其常委会排他地享有合宪性审查权，宪法和法律委员会则是其内部唯一的合宪性审查机构。这意味着终局性的宪法判断只能由全国人大及其常委会作出，而在具体运作机制上也无法绕开宪法和法律委员会。作为一种“一种真正的全覆盖”[12]，包括法律在内的法律规范都属于合宪性审查的对象。随着审查对象效力位阶的升高，合宪性审查在形式上逐渐由自上而下的“他律”转变为横向的“自律”。相应地，审查手段也由撤销等刚性手段转变为以沟通、协商为主的柔性手段。我国国家权力之间是一种非对抗性结构[13]，对于法律草案中的有关问题，“一般可不采取由全国人大及其常委会宣布撤销的做法”[14]，而是与有关方面沟通、协商，在取得共识基础上，由制定主体自觉修正。

其次，柔性监督符合事前审查的预防性功能。全国人大及其常委会是最高国家权力机关，宪法赋予其包括立法、宪法监督、宪法解释、法律解释等多项权力。全国人大及其常委会有能力通过事前的积极预防，保障法律与宪法的一致性，而“事后纠正违宪现象和违宪行为是一种备用的法律手段，只有在迫不得已、确有必要时才出手纠正违宪”[15]101。作为全国人大及其常委会内部的工作机制，合宪性审查与宪法解释、法律解释、立法等制度具有目的与功能的一致性，通过沟通、协商等柔性手段能够消除违宪隐患。此外，法律草案只是立法程序中的“中间产品”，尚不对宪法秩序产生实质性危害，有必要淡化合宪性审查中的惩戒要件。

最后，柔性监督符合全国人大及其常委会“提出——审议——表决”的工作机制。根据《全国人大议事规则》《全国人大常委会议事规则》规定，全国人大及其常委会行使国家权力的工作机制可以划分为提出、审议和表决三个阶段。为了协助全国人大及其常委会更好地行使有关职权，提高权力运行的效率，宪法和法律委员会等专门委员会充分深度参与提出、审议两个阶段，而全国人大及其常委会则主导了表决阶段，作出最终决定。法律草案合宪性审查是全国人大及其常委会内部的程序性工作机制，审查意见的主要功能是为全国人大及其常委会提供技术性参考，而非追究有关主体的宪法责任。

总之，法律草案合宪性审查意见所表现出来的“柔性”实则是宪法监督权完满行使的一个环节，是否追究违宪主体的责任以及撤销、改变违宪行为的决定权在全国人大及其常委会，而非宪法和法律委员会。

二、立法审查与合宪性审查的制度功能分工

确保法律合宪性是立法机关的职责与本分，在此意义上，立法审查的合宪性控制功能并不因职责主体的同一性而有所改变。因此，“立法审查—合宪性审查”双规审查机制并不是要将法律草案中的合宪性问题“打包”地交由合宪性审查处理，而是要建立在合宪性审查与立法审查合理分工的基础上，实现有关合宪性问题的分层、分类审查。为此，应当首先明确立法审查与合宪性审查在处理立法过程中合宪性问题的功能差异与分工。

（一）立法审查合宪性控制功能的有限性

立法审查的合宪性控制功能根植于立法审议实践，其功能的发挥并不能逾越立法权限。因此，立法审查合宪性控制功能的本质是立法过程中的自我纠偏机制，其功能边界取决于立法机关所享有的立法权限。

结合立法审议实践和《中华人民共和国立法法》（简称《立法法》）有关规定，立法审查中的合宪性控制机制主要有以下几个方面：第一，针对立法过程中发生的宪法争议，宪法和法律委员会可以在提交的审议结果报告、修改情况汇报以及修改意见报告（简称“审议报告、汇报”）中，通过援引宪法条文、作出宪法判断的方式，为法律草案的合宪性“背书”；第二，针对法律草案中有合宪性瑕疵或宪法争议的条款，宪法和法律委员会可以在审议报告、汇报中提出修改建议，作出合宪性安排；第三，宪法和法律委员会在提案人提交的法律草案基础上作出进一步修改，提出修改稿、表决稿，从而实质性修改法律草案中存在的合宪性瑕疵或宪法争议的条款；第四，宪法和法律委员会可以通过邀请有关争议主体列席全体会议③、以及召开座谈会、论证会、听证会等形式，与有关争议主体进行沟通、协商，从而达到消除宪法争议形成立法共识的效果，推动法律草案的顺利通过。

尽管立法审查与合宪性审查在形式上有诸多相似之处，但立法审查毕竟是立法程序的一环，其合宪性控制功能的发挥并不能逾越立法权限，这也决定了立法审查不可能完全解决法律草案中的合宪性问题，具体而言：

首先，在立法审查中，援引宪法的基础是“宪法理解”，而非“宪法解释”。宪法和法律委员会在审议报告、汇报中也会援引宪法条文，并对有关宪法条文进行“解释”，但这种“解释”并不是行使宪法解释权的结果，而是作为立法机关“对宪法规范所表达的内容和具有的意义进行的认知、思考和感受”[16]。为了避免宪法理解再次引发宪法争议，宪法和法律委员会主要采取“文面判断方法”[17]118，这一方法并不审查事实问题，而是直接依据宪法文本判断法律草案是否合宪。例如，在审议《中华人民共和国广告法（修订草案第三次审议稿）》时，有常委会委员建议第9条第1项中“国旗、国徽、国歌”表述改为“国旗、国歌、国徽”，以与宪法表述相一致。原法律委员会研究后采纳了这一建议[18]。

其次，立法审查并不以作出宪法判断为必要，回避宪法判断也不会产生怠于履行职责的后果。在立法审查过程中，宪法和法律委员会提出审议报告、汇报的目的是为了更好地呈现审议过程中形成的各种意见，并藉由“汇报”“报告”等形式提出修改建议，以期能够被立法机关所采纳。由此看来，宪法和法律委员会在“汇报”“报告”中作出或回避宪法判断是以能否说服立法机关采纳其修改建议为主要考量，而非宪法判断所可能产生的政治或法律后果。例如，学界一直以来都认为收容教育缺乏宪法依据，但在审议《国务院关于提请废止收容教育制度的议案》时，宪法和法律委员会却回避了宪法判断，并以“收容教育的历史作用已经完成”作为废止理由[19]。尽管没有从宪法层面回应学界期待，但审议结果报告的内容、形式却完全符合宪法和法律委员会的统一审议职责。

再次，在立法审查中，宪法和法律委员会提出的审查意见并不具有更高权威性。一方面，宪法和法律委员会可能会因为全国人大代表、常委会委员、专门委员会的反对，而放弃原本提出的修改意见。另一方面，宪法和法律委员会也不能无视其他审议主体的意见，独断地提出修改建议。《立法法》第20条、第32条、第33条不仅规定审议过程中重要的不同意见应当在“汇报”“报告”中说明，而且要求宪法和法律委员会在没有采纳专门委员会审议意见的情况下，应当向其反馈。此外，第35条进一步规定，专门委员会之间对法律草案的重要问题意见不一致时，应当向委员长会议报告。由此可见，妥善地处理宪法和法律委员会与全国人大代表、常委会委员以及专门委员会之间的不同意见，是立法审查有效发挥合宪性控制功能的重要保证。

最后，宪法争议的消弭也可通过立法审查程序之外的方式达到。例如在审议《中华人民共和国外商投资法（草案）》（简称《外商投资法》）过程中，曾就草案对“外商投资”的界定是否符合宪法第18条产生争议，但在宪法和法律委员会后来提交的“报告”中并未对此说明。后来据有关报道披露，法工委宪法室实际上曾对这一宪法争议“进行合宪性研究，为立法工作提供合宪性支持”[20]，而法工委宪法室也撰文就《外商投资法》符合宪法第18条进行专门说明[21]，这进一步印证了有关媒体报道的内容。有关主体之所以寻求在立法审查程序之外消弭宪法争议，一个可能的原因在于，立法审查本身即是立法程序的一环，具有程序性、阶段性特点，为了避免对后续立法程序的影响，宪法和法律委员会、法工委有必要通过各种途径消弭宪法争议，推动立法的顺利进行。

（二）以合宪性审查补强立法审查的合宪性控制功能

目前，法律草案合宪性审查并不是一项正式法律制度，但有关实践却已稳步推进。据法工委主任委员沈春耀透露，全国人大常委会在审议《中华人民共和国监察法（草案）》《中华人民共和国人民法院组织法（修订草案）》（简称《法院组织法》）、《中华人民共和国人民检察院组织法（修订草案）》（简称《检察院组织法》）以及《关于宪法和法律委员会职责问题的决定（草案）》过程中，有关方面都进行了合宪性审查[22]。结合相关立法实践，“有关方面”指的正是宪法和法律委员会的统一审议工作。我们可以从中看出这样一种制度倾向，即我国事前的合宪性审查更倾向于在法律草案审议过程中，而在非法律草案表决之后、颁布之前展开④。

宪法和法律委员会主任委员李飞对于合宪性审查的实践细节有更为详细的描述：“宪法和法律委员会切实担负起推进合宪性审查的职责，对于审议中与宪法有关的不同理解和相关意见，经过认真研究和集体讨论，通过法律案修改情况报告、审议结果报告等方式，就有关条文是否符合宪法规定、原则和精神予以阐释并作出回应”[23]。结合上述所谓的“合宪性审查”案例与实践细节，合宪性审查从四个方面补强了立法审查的功能边界。

第一，在部分草案审议过程中，具有显著宪法解释的“痕迹”。例如，在《检察院组织法》的审议结果报告中，专门就全国人大常委会修改《检察院组织法》是否符合宪法第67条第3项进行论证，作出“符合宪法有关规定”的宪法判断[24]。其论证逻辑是通过规范命题对事实命题的涵摄证成，即只有“补充修改的内容比较多、幅度比较大”的事实属于“部分补充和修改”“不得同该法律的基本原则相抵触”等规范的外延，才能作为真命题代入规范命题进行肯定前件式的推理，获得形式有效的结论。相较于之前的说明方式，本次论证相对充分，且“事实命题”的引入显然是对“文面判断方法”不审查宪法事实的突破，而颇具“目光在事实与规范之间来回穿梭”的宪法解释意味。

第二，合宪性审查宜进一步规范宪法判断的作出与回避，并做好进一步的技术积累。一方面，“符合宪法精神”“符合宪法原则”等宪法判断涉及宪法解释，宜上升到合宪性审查层面。尽管原法律委员会也曾作出“符合宪法精神”的宪法判断，但这种宪法判断更多地体现为立法机关的自我确证。相较而言，合宪性审查能够藉由宪法解释为有关宪法争议提供权威的判断，有助于进一步落实十八届四中全会提出的“使每一项立法都符合宪法精神”的要求。另一方面，回避宪法判断固然反映了合宪性审查自我谦抑的制度特征，但目前是否回避、何时回避以及如何回避尚未有明确标准，这需要在立法过程中进一步积累经验，做好技术总结。

第三，合宪性审查能够通过独断的方式消弭宪法争议。不同于立法审查中，宪法与法律委员会与其他专门委员会共享对法律草案的审议职责，合宪性审查是宪法和法律委员会一项排他性职责。这意味着，宪法和法律委员会毋须与争议主体沟通、协商，而可通过独断的方式，藉由权威的宪法解释、宪法判断达到消弭宪法争议的功效。需要说明的是，目前，所谓的“合宪性审查”在程序上更加倚重于立法机制，这实际上反映了合宪性审查制度资源匮乏的现状。因此，在后续的制度构建过程中，可以通过设置单独的表决程序、增强说理论证充分性等方式增强其制度独立性。

第四，合宪性审查在程序上具有相对独立性。一方面，立法审查自身即是立法程序的一环，在立法程序终止的情况下，其合宪性控制功能也无法继续发挥，而合宪性审查作为独立于立法程序的审查机制，并不随着立法程序的终止而终止，尤其是在涉及重大宪法争议或争议事项具有普遍意义的情况下，合宪性审查仍有必要继续推进。另一方面，“合宪性审查”的意见具有可识别性，不致与立法审查的修改建议在形式上混同。与《检察院组织法》类似的是，在审议《法院组织法》过程中，同样存在由全国人大常委会修改是否符合宪法第67条第3项的宪法争议[25]。宪法和法律委员会在审议结果报告最后以“还有一个问题需要专门汇报”的方式，与上文中立法审查的修改建议相区分。由此可见，合宪性审查能够通过与立法审查形式上的区分而获得相对独立性。

总之，在法律草案合宪性问题上，合宪性审查与立法审查能够基于功能差异和互补性，而形成“制度功能分工”：一方面，立法审查受制于立法权限、程序不独立等因素，无法完全、充分解决立法过程中的宪法争议，而合宪性审查能够通过宪法解释、独立的审查程序，进一步推动立法过程（尤其是因宪法争议而被终止、暂停情况下）中具有普遍意义宪法争议的解决，补强立法审查合宪性控制功能的不足；另一方面，立法审查也能够消除法律草案中某些的合宪性瑕疵或轻微“违宪”嫌疑的条款，在客观上发挥了对合宪性审查的“过滤”“筛选”功能。

三、从单轨制到双轨制：法律草案合宪性的复合审查工作机制

立法审查与合宪性审查之间的制度功能分工表明，受制于自身制度功能的局限性，单一的立法审查并不足以解决法律草案中的宪法争议，只有与合宪性审查相结合，形成的复合审查机制，才能实现法律与宪法的实质一致性。所谓复合审查机制，不是立法审查与合宪性审查的任意叠加，而是在合理分工的基础上的有序展开。在此基础上，法律草案合宪性的复合审查工作机制可以分为三个层次：立法审查的前置性审查、合宪性审查的实质性审查、表决的终局性审查。

（一）立法审查的前置性审查

前置性审查，是指在法律草案审议过程中产生的宪法争议应当优先适用立法审查机制。一方面，立法审查是所有法律草案表决前的必经程序，充分发挥立法审查的合宪性控制功能有助于落实和强化立法主体“依宪立法”的宪法职责；另一方面，在合宪性审查资源有限的情况下，有必要优先由立法审查先行处理宪法争议，以达到“过滤”部分宪法争议的效果，避免汹涌而来的宪法争议成为宪法和法律委员会“不能承受之重”。

以全国人大常委会立法程序为例，立法审查在程序上主要包括三个步骤：（1）法工委在初审后汇总、整理各方面的审议意见，宪法和法律委员会召开全体会议听取法工委汇报，并对法律草案进行逐条审议；（2）在法律草案第二次审议时，由宪法和法律委员会向常委会提交第二次审议稿、修改情况汇报，法工委在第二次审议结束后，再次对各方面审议意见进行汇总、整理；（3）在法律草案第三次审议时，由宪法和法律委员会向常委会提交第三次审议稿、审议结果报告和表决稿。此外，在法律草案表决前，宪法和法律委员会还会在法工委的协助下，通过座谈会、论证会、听证会以及公开征求意见等形式收集、整理审议程序外有关主体的意见。为了进一步增强立法审查合宪性控制功能，发挥前置性审查的“过滤”功能，有必要进一步完善上述审查程序，具体而言：

第一，在审议程序中引入辩论规则。代表是现代代议制度的核心，经由代表观点充分表达、形成立法共识是立法机关彰显民主特质、获得民主正当性关键所在。在全国人大及其常委会审议过程中，代表或常委会委员由于缺乏具体的规则引导，存在“议事无焦点，讨论无侧重”[26]的现象。这造成有关审议意见归类、整理困难的同时，也导致宪法和法律委员会在审议部分法律草案过程中，更加倚重专门委员会、乃至于国务院组成部门的意见。辩论规则是引导代表或常委会委员有序表达观点的程序规范，在观点碰撞、交流的过程中，更容易凝聚焦点、形成共识。因此，辩论规则的引入能够提高审议效率，促进争议各方合意的形成，有助于宪法和法律委员会迅速明确立法重点难点和焦点问题。

第二，完善审议意见的反馈机制。《立法法》第33条规定，在专门委员会审议意见没有采纳的情况下，宪法和法律委员会应当向有关专门委员会反馈。该条款虽然有助于敦促宪法和法律委员会重视专门委员会的审议意见，但却也可能导致有意或无意地忽略部分全国人大代表或常委会委员提出的审议意见。此外，尽管第16条也规定了向全国人大代表征求意见并进行反馈，但该条款主要限于向全国人大提出的法律草案，并交由全国人大常委会审议的情形，并不是一项常态化机制。对此，有必要建立针对代表和常委会委员的反馈机制，尤其是在审议意见没有得到采纳的情况下，代表和常委会委员可以要求宪法和法律委员会对此进行必要的反馈和说明。此外，考虑到代表和常委会委员人数众多，这种反馈以被动反馈为宜。在制度设计上，可以由提请主体先行向法工委或宪法和法律委员会内设机构提出申请，法工委或宪法和法律委员会内设机构草拟反馈说明草案后，提交宪法和法律委员会决定。

第三，完善与审议程序内外有关主体的沟通、协商机制。一方面，宪法和法律委员会应当充分利用“全体会议”进行沟通、协商的平台作用，在全体会议过程中邀请有关争议主体列席会议，发表意见，在实现充分沟通、协商的前提下，使其提出的修改意见获得各方面认可，推动立法程序的顺利进行；另一方面，宪法和法律委员会可积极主动地邀请审议程序之外的有关专家、部门、地方参与座谈会、论证会、听证会，并建立针对审议程序外有关主体的反馈机制。在制度设计上，反馈机制同样以被动反馈、并由法工委或宪法和法律委员会内设机构先行审查为宜。

（二）合宪性审查的实质性审查

实质性审查，是指经有关主体提请或宪法和法律委员会主动启动，由宪法和法律委员会审查法律草案是否符合宪法规则、宪法原则和宪法精神。实质性审查是宪法和法律委员会在立法程序中履行合宪性审查职责的主要方式。在穷尽立法审查合宪性控制功能仍不能解决，或超出立法权限的情况下，就有必要启动合宪性审查，推动宪法争议的进一步解决。

从既有的“合宪性审查”实践来看，立法审查与合宪性审查具有时序上的共时性特点。在立法审查与合宪性审查共享同一职权（责）主体前提下，合宪性审查在法律制定阶段提前介入便成为我国宪法监督的一个基本模式[27]。并且，唯此才能避免审查资源不必要的浪费，因为宪法和法律委员会不太可能在表决前后作出完全相反的审查结论。在此基础上，合宪性审查可以从以下几个方面完善：

首先，在组织层面，宪法和法律委员会有必要在其内部分别设立负责合宪性审查与统一审议的工作机构，与法工委进行工作程序的有序衔接。一方面，随着职责的明确，宪法和法律委员会已经成为兼具立法职能和合宪性审查职能的综合性机构，有必要在其内部设立不同职责的工作机构，实现立法与合宪性审查的职能分化。另一方面，早在2018年10月，法工委就在其内部设立“宪法室”，专门开展合宪性审查方面的工作，初步实现了立法与合宪性审查的职能分化。宪法和法律委员会有必要设立相应的工作机构与法工委宪法室等内部机构进行组织衔接，以实现不同审查机制间的独立运作。

其次，《立法法》第99条的有关规定对于法律草案合宪性审查的启动仍具有借鉴意义。一方面，启动方式区分为主动审查、要求审查和建议审查，通过启动效果的差异化较好地协调审查机关审查能力和审查需求之间的矛盾。在制度设计上，建议审查可由法工委初步审查，以筛选立法审查无法解决或超越权限的宪法争议；另一方面，主动审查只能由宪法和法律委员会启动，这符合其合宪性审查机构的职能定位，而建议审查主体的广泛性则是“一切权力属于人民”“人民行使国家权力的机关”的宪法要求。此外，为了促进宪法共识的形成，有必要进一步赋予代表、常委会委员以及专门委员会等审议主体提请主体的资格，并且考虑到代表或常委会人数众多，为避免合宪性审查频繁启动，有必要对代表、常委会委员提请审查设置一定的人数上的“门槛”⑤。

再次，在意见提出方式上，合宪性审查意见既可以与立法审查的修改意见一同刊载于修改意见汇报、审议结果报告，也可以由宪法和法律委员会单独提出合宪性审查报告。前者是考虑到合宪性审查是立法程序之外的附加程序，一同刊载有助于提高立法效率；后者则是因为合宪性审查在法律草案表决前都有启动的可能，在立法审查主要程序已经走完的情况下，有必要以单独提请报告的方式推进合宪性审查。目前，全国人大及其常委会的立法工作已经由“数量型立法”转变为“质量型立法”，但这主要针对立法“增量”而言，既有的立法“存量”可能由于当时技术不成熟、社会变迁以及宪法修改等原因，而具有更高的“违宪”风险，为了避免频繁启动合宪性审查，而降低了立法工作的效率，有必要对合宪性审查报告的单独提出进行限制，即只有在特定情况下才能单独提起合宪性审查报告。具体而言：（1）在提交表决稿之后、表决之前。这种情况下，主要的立法审查程序已经完成，再次启动可能造成立法资源的浪费，单独提请合宪性审查报告是比较妥当的方式。（2）显然超出立法权限的宪法争议，在这种情况下，有关主体可以直接提请启动审查，宪法和法律委员会也可主动启动审查。（3）因搁置审议、提案人撤回等原因而终止审议工作，但相关宪法争议具有普遍性，合宪性审查便有必要单独启动，并独立运行。

最后，合宪性审查的运行机制应当符合《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》所确立的“提请——审议——表决”的工作机制。在与立法审查合并提交“报告”“汇报”的情况下，合宪性审查与立法审查在程序上有很大的重合，其本身即是“提请——审议——表决”工作机制运作的结果。单独提请合宪性审查报告在“审议”“表决”阶段的工作机制是明确的，关键在于明确如何“提请”。具体而言，在宪法和法律委员会认为有必要或有关主体建议、要求启动，且符合单独提起合宪性审查报告的情况下，宪法和法律委员会首先应当向立法机关提出合宪性审查议案，由主席团或委员长会议决定是否列入全国人大全体会议或常委会会议。

（三）表决的终局性审查

终局性审查，是指全国人大及其常委会通过表决的方式行使合宪性审查权，并最终决定是否认可宪法和法律委员会的合宪性审查结论。一般而言，在表决环节，全国人大及其常委会所审议的“报告”“汇报”有三种情况：第一，法律草案中的宪法争议通过立法审查解决，宪法和法律委员会提交的“报告”“汇报”仅包含立法审查的修改建议；第二，在立法过程中启动合宪性审查，合宪性审查意见与立法审查的修改建议在“报告”“汇报”中一并提交；第三，宪法和法律委员会单独提出合宪性审查报告。第一种情况仅涉及前置性审查，并不涉及终局性审查的问题；只有第二种、第三种情况存在终局性审查问题。在第三种情况下，终局性审查相对简单。只需要注意设计较高的表决门槛，即采取三分之二以上的“绝对多数”作为表决通过的“门槛”，以显示作为宪法监督机关对于合宪性审查的审慎态度。第二种情况则更为复杂，因为其同时涉及立法与合宪性审查两种权力的行使。

根据《立法法》第24、41条规定，法律草案需要经过民主表决，并达到“过半数”的要求，再经过国家主席签署主席令后公布，方能成为有效的法律。尽管从形式上看，合宪性审查与立法审查均是由全国人大及其常委会以表决形式通过，但表决的背后却是立法与合宪性审查两种不同权力的行使。合宪性审查之所以需要以民主表决的形式获得通过，除了因为实定法已经确立“提请——审议——表决”的工作机制外，更深层的原因在于，在我国人民代表大会制之下，形成了人民与最高国家权力机关具有法理同一性这一独特的法权结构，合宪性审查与立法审查共享这一法权结构的同时，也为合宪性审查“预设了民主审议的功能”[28]。

为了在表决程序中进一步区分合宪性审查与立法审查，全国人大及其常委会可以对“报告”“汇报”中的合宪性审查意见采取单独表决的方式。在表决结果上，全国人大及其常委会可以表决通过认可，也可以表决否定，甚至可以推翻审查意见，并作出截然相反的结论。在未通过的情况下，宪法和法律委员会则需要根据有关意见重新审查，并重新提交审查报告，相应的立法审查工作也应暂时中止。

综上，宪法和法律委员会一身二任的职责配置，为“立法审查—合宪性审查”双轨审查机制的构建与机制转换提供了制度上的便宜。宪法和法律委员会在机制转换中发挥了关键作用，这要求宪法和法律委员会在审议主体之外，还需要进一步构建、形成“审查主体”的身份自觉。唯此，方能在“立法审查—合宪性审查”双轨审查机制的基础上，进一步形成体系化的复合审查工作机制（如图1）。

图1 法律草案合宪性的复合审查机制

结语

“立法审查—合宪性审查”双轨审查机制源自宪法和法律委员会对原法律委员会的继承与扩展：一方面，宪法和法律委员会继续履行原法律委员会统一审议职责，立法审查的合宪性控制功能也被一并保留下来；另一方面，宪法和法律委员会进一步扩展出“推进合宪性审查”的工作职责，为合宪性审查的开展奠定了组织基础。通过分析法律草案合宪性审查在现行制度结构下生成发展的可能性以及与立法审查的制度功能分工表明，合宪性审查不仅具有提前介入立法过程的制度便宜，而且能够与立法审查实现功能上的互补。

与此同时，我们应当认识到，“立法审查—合宪性审查”双轨审查机制是在现行制度框架，确保法律草案合宪性的一种可能的制度形态。寄希望于短时间内合宪性审查的制度化，并一劳永逸地解决法律草案合宪性问题并不现实，立法审查仍然是目前主要确保法律草案合宪性的审查机制。对此，我们仍应保持乐观，并相信随着理论研究的深入以及宪法和法律委员会人员、组织、结构的演进，法律草案合宪性审查终将走向现实。

注释：

①现行宪法第62条规定，“全国人民代表大会行使下列职权”；第67条规定，“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权”。全国人大常委会在《关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》中指出，“宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案等工作的基础上，增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责”。从中可以看出，“职权”与“职责”在主体归属上分别与全国人大及其常委会、宪法和法律委员会相对应。

②《立法法》第100条第3款规定，全国人民代表大会法律委员会、有关的专门委员会、常务委员会工作机构经审查、研究认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触而制定机关不予修改的，应当向委员长会议提出予以撤销的议案、建议，由委员长会议决定提请常务委员会会议审议决定。《法规、司法解释备案审查工作办法》第44条规定，制定机关未按照书面审查研究意见对法规及时予以修改、废止的，专门委员会、法制工作委员会可以依法向委员长会议提出予以撤销的议案、建议，由委员长会议决定提请常委会会议审议。

③根据《立法法》第15条、第27条、第33条、第34条规定，宪法和法律委员会召开全体会议审议法律草案时，应当邀请有关的专门委员会的成员列席会议，发表意见，也可以邀请提案人或有关机关、组织派有关负责人列席会议。

④事前的合宪性审查以法国宪法委员会为最为典型。法国现行宪法第61条规定，“各组织法公布前，宪法第1条规定的法律提案提交公民投票前以及议会两院议事规程在实施前，均需提请宪法委员会审查并就其合宪性作出宣告”。从中可以看出，事前审查实际上是在法律草案经过民主表决后、颁布前介入。参见孙谦、韩大元主编：《世界各国宪法》（欧洲卷），中国检察出版社2012年版，第275页。

⑤从域外经验来看，法国宪法第61条第2款规定，60名国民议员或60名参议员可以在法律颁布前向宪法委员会提请审查。无独有偶，《德国宪法法院法》第13条也规定，联邦议院三分之二议员向宪法法院提议，审查联邦法律与州法律是否同联邦基本法相抵触。人数要求的高低与审查门槛息息相关，并与审查机关的审查能力呈正相关。