论中外合作办学高质量发展的立法保障

石茂生,郭德鑫

(郑州大学 法学院，河南 郑州 450000)

在我国教育现代化进程中，有两种重要促进力量：对外开放是重要推动力，教育法治是重要支撑力。其中，中外合作办学是我国教育体系的重要组成部分，也是教育对外开放最为深层次、最具影响力的表现形式之一；而《中外合作办学条例》(以下简称《条例》)则是我国教育法律体系的重要组成部分，也是涉外法治体系建设深入推进、持续发展的重要成果之一。总体而言，中外合作办学是教育国际化和教育法治化的共同着力点，并最终有机统一于我国教育现代化的战略目标之中。在《条例》及其实施办法的有效推动下，中外合作办学取得了长足发展。具体表现为：机构和项目数量不断增多，物质投入逐步加大，教育资源更加丰富，招生规模逐渐扩大，生源质量获得改善，师资队伍日益壮大，管理经验日趋成熟，培养质量稳步提升，国际合作愈显成效。(1)2020年12月22日，教育部举行教育2020“收官”系列第六场新闻发布会，介绍了“十三五”期间我国教育对外开放的发展成就。截至2020年底，中外合作办学机构和项目共有2332个，其中本科以上1230个，在读学生已超过30万人，我国已成为世界一流大学的重要合作方。

然而，随着中外合作办学由“规模扩大、外延发展”逐渐转向“质量提升、内涵建设”，中外合作办学现实状况与发展目标之间的矛盾逐渐暴露，《条例》内容与中外合作办学实践需求之间的张力也更加凸显。例如，引进国外教育资源的结构和层次有待优化和提升，国际化人才培养模式和质量有待创新和改善，审批准入制度和退出机制有待改革和规范，办学质量评估和保障体系建设有待完善和加强。总体而言，加快修订完善《条例》，对实现以高质量立法推动中外合作办学高质量发展具有基础性价值和关键性作用。

“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”《条例》的修订需要实现教育法制发展与教育改革发展的有机统一，切实将教育法治作为中外合作办学高质量发展和治理现代化的重要支撑和根本依托。具体而言，在建设高质量教育体系、推动教育对外开放以实现高质量内涵式发展、进一步打造教育法治工作高质量“三个高质量”和实行高水平对外开放、开展高水平中外合作办学“两个高水平”要求下，《条例》修订应当总结实践经验，回应现实需求，规范立法技术，贯彻立法理论，提高立法质量。

一、技术反思与内容审视

《条例》修订，应从科学、客观、准确评价其立法质量开始。立法后评估中的立法质量评估主要包含三个层面，即合法性、合理性、技术性[1]。高质量的立法需要实现内容与形式的有机统一。因此，在对《条例》进行评价的过程中，一方面，要以立法技术和立法原理为参照，找到其形式上存在的不成熟、不规范问题；另一方面，要同法治理念和社会现实相比较，找到其内容上存在的不符合、不适应问题。

(一)立法技术的反思

立法质量评估中的立法技术评估具体包括三个方面，即形式结构技术、实质构造技术和语言文字表达技术[2]。其中，《条例》的实质构造技术和语言文字表达技术还存在以下问题。

1.立法依据

制定某一具体法律的法律依据和事实依据，通常会出现在“立法目的”条款中，并作为立法依据的重要组成[3]。根据《立法技术规范(试行)(一)》，《条例》的法律依据还应当增加《宪法》和《高等教育法》。(1)开展中外合作办学具有坚实的宪法基础。《宪法》中有诸多关于对外开放和教育的条款，主要包括《宪法》序言第七、十二自然段，以及第十九、二十三、二十四、三十六、四十六、八十九条。(2)中外合作办学是我国高等教育的重要组成部分。《高等教育法》第十二和三十六条明确了国家对高等教育对外开放的态度，以及高校在其中的作用。

2.法律词语

法律词语是构成立法语言的基本元素，应当尽量选择通用的法律概念[4]。(1)“资不抵债”。中外合作办学因“资不抵债”被终止，可以适用《企业破产法》组织清算。而“资不抵债”并非该法中的规范表述。(2)“刑律”。“刑律”是学术概念，此处应当使用“刑法”。另外，根据法的内容和形式协调一致原则，作为行政法规的《条例》不能规定应当由刑法规定的内容，例如“依照刑法关于……的规定，依法追究刑事责任”[5]。(3)“取缔”。“取缔”不是一个严格的法律概念，既没有行政程序的规定, 也不属于具体行政行为命名的范畴[6]。《条例》至少应当明确“取缔”的具体措施，如撤销办学许可证、没收违法所得等。

3.文本风格

立法语言应当具备“明确、肯定”“通俗、简洁”“严谨、规范”等特点[5]。《立法法》第六条第二款对此也进行了规定。(1)“优质教育资源”的标准不够明确。尽管《条例》及其实施办法以及教育部“意见”和“通知”对此进行了限定，但是目前引进教育资源良莠不齐的问题依然存在[4]。(2)外方“选派一定数量的教师”的规定不够具体。虽然教育部后来对外方教师的课程门数和教学时数做出了具体规定，但是教学时长缩水、“飞行教授”集中授课和“巡回教授”流动授课等问题依然存在[7]。

4.标点、数字

标点符号和数字的使用，也是立法语言技术的重要方面[5]。(1)顿号的使用不够规范。根据《标点符号用法》(国标GB/T 15834-2011)，《条例》在列举标有书名号的法律名称时，并列成分之间不应使用顿号。(2)部分阿拉伯数字的使用不够规范。根据《立法法》及《立法技术规范(试行)(一)》，《条例》中除了法的公布、修订、施行等日期可以用阿拉伯数字表述外，其他数字应当用汉字表示。

(二)实质内容的审视

立法质量评估的“合法性原则”重点考察法律内容合法性和立法程序合法性；“合理性原则”重点考察立法目的合理性和法律内容合理性[1]。具体而言，此二者都要求从实质内容上对《条例》进行审视。

1.立法目的

立法目的在法律制定时影响着立法活动的具体方向；在法律实施后，又会引导着法律主体的守法行为[8]。《条例》基本上延续了原国家教育委员会《中外合作办学暂行规定》的价值取向，因此，它突出强调政府的管理职能，而几乎不涉及政府的服务职能。立足中外合作办学高质量发展的新阶段和要求，《条例》修订应当为推进合作办学治理现代化、实现教育对外开放高质量内涵式发展、建设高质量教育体系以及建成教育强国提供坚实的法治保障。

2.调整范围

在调整范围上，《条例》所规定的与实际的调整范围存在差别。目前，中外合作办学主要有三种类型，即独立法人机构、非独立法人机构和合作办学项目。根据《条例》相关规定，“项目”主要由其实施办法调整，而《条例》则主要调整“机构”。但事实上，中外合作办学的主要组成是“项目”，而非“机构”(2)在2332个中外合作办学机构和项目中，本科层次以上具有法人资格的机构只有10个，不具有法人资格的机构有125个，而项目则有1096个之多。。高质量立法应当科学准确界定调整对象及其范围，如果不同时将“项目”纳入《条例》的实际调整范围，既会削弱中外合作办学的法律地位，也会削弱《条例》的法律意义。

3.法律原则

法律原则是制定其他法律规范的价值基础[9]。《条例》确立的法律原则比较全面，但文字表述有待进一步优化。(1)第三条第二款中的“基本方针”。在加快和扩大教育对外开放基础上，应该强调“扩大开放、内涵发展”；在全面推进依法治教背景下，应该强调“依法办学、规范管理”。(2)第五条第二款中的“培养目标”。《条例》应当吸收《教育法》第六十七条和《高等教育法》第四条的相关规定，突出强调高水平国际化人才培养。(3)第六条中的“禁止准入原则”。根据《教育法》第八条，实施宗教教育的机构也应该排除在外。

4.法律衔接

法的横向关系和纵向关系，都要保持协调一致[5]。《条例》与《刑法》《公司法》《行政处罚法》等其他法律的衔接还不够充分。(1)根据《刑法》，滥用职权罪或玩忽职守罪的犯罪主体只能是中外合作办学审批机关的工作人员，而不能是审批机关本身。(2)在处罚虚假出资和抽逃出资上，《条例》的罚款额度大于《公司法》。而根据《行政处罚法》，行政法规对行政处罚的具体规定不能超出法律规定的范围。(3)《条例》规定的从业禁止期限是十年，超过了《刑法》所规定的“五年”的最长期限。尽管《条例》也可以对从业禁止进行规定，但应当给出合理且充分的理由。

二、指导思想与基本原则

立法指导思想注重立法主体以何种理论依据、思想依据制定何种法律规范，从而将其法的意识体现于立法活动整体之中；立法基本原则可以直接作用于具体立法行为，从而实现立法指导思想与立法实践活动的有机融通[5]。具体而言，《条例》修订要将习近平法治思想作为指导思想和价值旨归，将立法学基本原理作为技术支撑和理论参照，将宪法以及法律相关规定作为法律依据和活动边界，将中外合作办学的现在和未来作为《条例》修订的经验基础和重点方向。

(一)民主立法原则

立法要坚持以人民为中心，体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉[10]。这一指导思想要求，《条例》修订要坚持民主立法的基本原则。对此，《立法法》第五条的规定具体涉及两个方面。(1)从民主的本质来看，立法内容应当具有人民性，“积极回应人民群众新要求新期待，系统研究谋划和解决法治领域人民群众反映强烈的突出问题”[10]。具体到《条例》修订中，就是要注重满足人民群众的多样化高质量教育需求；保护学生的各项基本权利和切身利益；保障中外合作办学的办学自主权和财产权益。以学生的合法权益为例，《条例》第五十一、五十二、五十五、五十七条对违法行为进行处罚时，仅有退还向学生收取的费用的规定，未对学生受教育权遭受损害的其他救济途径进行规定。(2)涉及民主的方式和途径，即要求立法过程和立法程序具有民主性，“完善立法工作机制和程序，扩大公众有序参与”[10]。根据《立法法》，《条例》修订草案可以吸收中外合作办学领域的专家参与起草，或者委托教育立法研究基地、教育对外开放研究中心、跨境教育研究中心以及中外合作办学研究中心等科研机构或教育智库进行起草；同时也要通过座谈会、论证会、研讨会等多种方式和渠道，广泛听取社会公众意见。

(二)依法立法原则

加快形成“科学完备、统一权威”的法律规范体系，是建设中国特色社会主义法治体系的重要任务[10]。这就要求《条例》的修订应坚持依法立法的基本原则。关于“依法立法”，《立法法》第三条和第四条主要包含三个要求。(1)依宪立法，即遵循宪法的基本原则，贯彻宪法关于“一个中心，两个基本点”、国家外交和教育、公民权利和义务，以及国务院职权和职能的相关规定。(2)依据法律体系立法，即坚持法制统一原则，遵守规范立法活动的相关法律，遵循教育领域的法律、行政法规等规范性文件，处理好与其他相关法律法规的衔接问题。《条例》修订要严格遵守《立法法》《国务院组织法》等相关规范立法活动的法律，遵循《教育法》《高等教育法》《职业教育法》《民办教育促进法》等相关教育法律法规，与《行政许可法》《行政处罚法》《企业破产法》《刑法》等相关法律做好衔接；也要采取一揽子修改方式，集中完成其实施办法的修订工作[11]。总体而言，要实现《条例》不与上位法相抵触，不与同级法相矛盾，形成逻辑严密、内在协调的法律体系。(3)依据立法权限和立法程序立法。《立法法》第三章对行政法规立法主体的立法权限和立法程序做出了详细规定。《条例》的修订应当严格遵守相关规定。

(三)科学立法原则

科学立法是新时代法治建设的关键环节，是严格执法、公正司法、全民守法的前提和基础[12]。《立法法》第一条和第六条关于“科学立法”的规定注重解决四个问题。(1)从实际出发，遵循客观规律，具体包括立法活动的基本规律、社会发展的客观规律、教育事业的发展规律以及法律体系的内在规律[13]。《教育部2021年工作要点》提出，要全面推进依法治教，提升教育领域依法治理能力和水平，组织开展中外合作办学条例立法调研。通过立法调研，可以发现《条例》与中外合作办学实践的不协调、不适应之处，为《条例》的修订指出正确方向。(2)从改革切入，发挥立法的引领和推动作用，处理好立法与改革的关系[14]。一方面，要用规范的立法语言总结中外合作办学的成熟经验，吸收教育部“意见”和“通知”的相关内容；另一方面，要继续加大中外合作办学改革力度，推进治理体系和治理能力现代化。(3)科学合理地规定权利与义务、职权与职责，充分发挥政府的管理和服务职能。教育行政部门依法行政、严格执法，改善合作办学治理方式；中外合作办学者要严格遵守法律法规，保证教育教学质量。(4)从立法技术入手，改进法的实质构造技术，遵守立法语言文字规则。要彻底解决现行《条例》形式上的立法依据列举不完整、法律词语选择不规范、立法语言文字不严谨、标点数字使用不恰当等问题，以及内容上的立法目的相对滞后、调整范围比较狭窄、法律原则不够完善、法律衔接有失协调等问题。

(四)涉外法治原则

坚持统筹推进国内法治和涉外法治，是建设法治强国的必然要求[10]。因此，《条例》修订要坚持维护主权的基本原则。具体而言，要善于运用法治思维和法治方式，积极应对风险和挑战，坚决维护国家主权、尊严和核心利益。根据《宪法》序言第十二自然段、《教育法》第六十七条第二款和《条例》第五条，“维护国家教育主权”应当完成两个任务。(1)解决合作办学培养目标这一根本问题。《条例》第三十条和第三十一条分别对中外合作办学的课程、教材和教学语言做出了规定。在此基础上，《条例》还要充分体现党的全面领导，全面贯彻党的教育方针，坚持社会主义办学方向，贯彻立德树人根本任务，坚持教育的“四为服务”[15]。同时，也要充分发挥中外合作办学的优势，培养具有中国情怀、民族精神，具有世界眼光、国际视野的高水平复合型人才。(2)明确合作协议的主要内容及签署过程。《条例》第十四条及其实施办法第五条、第十五条确立了合作协议签订的平等协商原则，也明确了合作协议的必要内容，包括但不限于办学宗旨与培养目标、合作内容与期限、双方权利与义务以及争议解决办法。中外合作办学合作协议应当符合法定要求，同时，在具体组织与管理运行过程中，要坚持中方主导原则，从领导体制机制上奠定维护主权的制度基础。

三、重点方向与具体方案

《条例》修订，首先应当进一步完善立法技术，同时还要回应中外合作办学的现实需求。具体而言，要以开展高水平中外合作办学为逻辑起点，以党的教育方针为根本遵循，以同世界一流教育资源开展合作为直接目标，适应培养高水平国际化人才、推进合作办学治理现代化、实现国家经济社会高质量发展的客观需要。进一步看，则要重新厘定中外合作办学在我国教育体系及国家发展战略中的地位和作用，提升中外合作办学法律的效力层级，制定一部体系完整、逻辑严谨、内容充实的中外合作教育法律或法规。

(一)重点方向的把握

开展高水平中外合作办学，需要引进更加优质的世界一流资源，着力提升国际化人才培养质量，加快完善合作办学内部治理结构，充分发挥政府的管理和服务职能，畅通社会参与治理的途径和渠道，提升风险治理的能力和水平。总体而言，《条例》修订要牢牢把握全面推进依法治教的总要求，改革完善中外合作办学法律制度与管理体制，以法治思维和法治方式推进中外合作办学治理现代化。

1.加强党的全面领导

在中外合作办学中，必须推进党的领导制度化、法治化，不断完善党的领导体制和工作机制[5]。(1)增加党建条款。《条例》具体可以参照《公司法》第十九条之规定，保证中外合作办学实现以高质量党建推动高质量发展。(2)明确党组织负责人的地位。在中外合作办学管理体制中，党组织负责人应当充分发挥其政治功能。(3)贯彻党的教育方针。合作办学要坚持社会主义办学方向和坚持立德树人根本任务；特定课程应当使用在中国境内出版的中文教材，并由中方教师用中文授课。

2.完善内部治理结构

科学完善的内部治理结构，是保证中外合作办学良好运行的内在基础，可以有效发挥其内部各组织机构的自治效能[16]。(1)明确领导机制。中方人员在理事会、董事会或者联合管理委员会中应当占据主导地位。校长(院长)或者项目负责人要对相应管理机构负责。(2)明确会议程序。规定理事会、董事会或者联合管理委员会会议的最少出席人数，以及决定重大事项的相关必经程序(3)根据《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》(国发〔2013〕19号)，中外合作办学机构聘任的校长或者主要行政负责人，不再需要经审批机关核准。。(3)设立督导小组。中外合作办学内部设置专门机构，负责审核引进教育资源、监督教师教学行为，确保教材、课程、外籍教师教学活动符合相关规定，保证教育教学质量和综合办学水平。(4)加强权利保护。完善师生权益保护机制，健全师生内部申诉制度，建立法律衔接机制，确保权利救济渠道畅通。

3.提升外部治理水平

政府应当积极履行统筹规划、综合协调和宏观管理的职责，优化行政管理，加强社会服务，形成政府、学校、社会“三位一体”的质量保障体系。(1)加强政府宏观指导。健全政府引导机制，优化合作办学学科专业结构，提升服务创新发展能力。加强信息共享和办学监管平台建设，充分发挥政府的职能职责。(2)实现政府权责一致。贯彻落实“放管服”改革，完善审批程序，设置听证程序，规定专家评议期限，提高行政审批效率。明确审批机关违法行为的法律责任，并及时有效解决办学中的重大问题。(3)完善教育督导制度。明确教育督导机构的法律地位，发挥其在督政、督学、评估检测等方面的职能作用。(4)鼓励社会参与治理。完善社会组织参与办学评估的体制机制，强化评估结果利用的法律意义；明确社会力量的职能以及相关权利义务关系。

4.增强风险治理能力

新冠肺炎疫情全球大流行使得中外合作办学师生跨境交流活动中断或受阻，对我国教育对外开放产生了深刻影响。这在一定程度上证明，“风险”已经成为现代社会的重要特征[17]。中外合作办学必须积极应对内外双重风险，提升风险防范化解能力。(1)健全突发事件应急机制。规范疫情防控常态化情况下的线上远程教学活动，保证教育教学质量。明确合作办学接收出国留学受阻学生的必要条件和招生程序，保障社会公平正义(4)为缓解疫情导致的出国留学受阻问题，教育部推动94个中外合作举办的大学、机构和项目临时扩招，共录取3031人。2021年8月25日，教育部发文称，将继续支持以中外合作办学等方式缓解疫情影响下学生出国学习的困难。。(2)加大教育行政执法力度。全面增强教育部门依法行政能力，依法处置办学违法违规行为，保障学生合法权益，营造适应合作办学高质量发展的良好环境。(3)明确合作协议签订过程。加强国际法运用，建立中外合作常态化机制，维护国家教育主权，共同应对全球性挑战[12]。

(二)具体方案的构想

中国特色教育法律制度体系，是全面推进依法治教的重要抓手；而编纂教育法典，则是中国法典化时代完善教育立法、践行教育法治的发展方向。《条例》修订应当在此背景下慎重考虑。目前，我国已经形成了较为完备的教育法律制度体系，为教育事业的发展稳定提供了坚实的制度基础和法治保障。并且，这个体系仍在进一步发展完善之中(5)关于我国教育法律体系的纵向结构和横向结构，参见杨颖秀编《教育法学》，中国人民大学出版社2014年版，第34-40页；叶芸编《教育法学》，北京师范大学出版社2015年版，第6-9页。。目前，《教育法》已完成修订，《家庭教育法》已正式出台，《职业教育法》修订草案已提请审议，《学前教育法》正加紧制定。教育法律的体系化，即构建结构完整、层次分明、统一协调的教育法律规范体系，是教育法典编纂的前提基础[18]。因此，必须把《条例》的修订放到整个教育法体系中来把握，科学判定中外合作办学法律应处的效力层级，选择最佳的立法类别和立法形式。

1.提升立法效力层级

从中外合作办学法律的效力层级来看，制定中外合作办学“法”具有必要性与可行性。(1)从教育法律体系本身来看，《条例》的效力层级与其调整的对象和范围不协调。在我国教育法律体系中，《职业教育法》与其他教育法律是按照“知识—应用”逻辑划分的，《民办教育法》和其他教育法律是按照“公立—私立”逻辑划分的，而《条例》和其他教育法律法规是按照“中国—外国”逻辑划分的。在此基础上，《条例》与《高等教育法》《职业教育法》《民办教育促进法》的调整范围又相互交叉。在其中，只有《条例》属于行政法规，效力层级低于其他几部教育法律。(2)从中外合作办学实践来看，《条例》的效力层级与其实际的地位和作用不相称。与其他涉外办学法律法规相比，《条例》的效力层级是最高的，但这仍然与其在我国教育体系中的地位和作用不相称。中外合作办学是我国教育对外开放最深层次的表现形式，制定《中外合作办学法》是明确其法律地位、完善其法律制度、推进其治理现代化、实现其高质量发展的必然要求。并且，制定《中外合作办学法》已经具备了坚实的法治基础和完整的实践经验[4]。

2.优化法律名称表述

从中外合作办学法律的名称表述来看，制定中外合作“教育”法具有科学性和合理性。(1)从法的名称的法律功能来看，“教育”更能反映出立法目的。法的名称可以直接反映出法的内容[5]。教育法律基本上都以“教育”来命名，其中，《民办教育促进法》既强调“办学”又突出“教育”，而《条例》仅强调“办学”。一定程度上，这是由管理型政府的思维导致的，随着政府职能的转变，中外合作办学必然会回归“教育”本身。据此，《条例》目前的命名方式，与它实际所确定的中外合作办学的地位之间存在矛盾。(2)从合作办学的目标前景来看，“教育”更能激发其发展潜力。总体上看，高等教育领域的中外合作办学机构、项目占其总数的90%左右；在校生规模大约55万人，已经毕业的学生超过200万人；涉及11个学科门类200多个专业；合作对象涉及36个国家和地区，800多所外方高校，700多所中方高校(6)2020年12月16日，第十一届全国中外合作办学年会线上举行，公布了中外合作办学的相关数据资料。。尽管中外合作办学目前的规模不及民办教育(7)根据教育部发布的《2020年全国教育事业发展统计公报》，2020年，民办普通高校771所(含独立学院241所)。普通本专科招生236.07万人，在校生791.34万人。硕士研究生招生1260人，在学2556人。，但在我国教育事业发展和经济社会发展中发挥的价值和作用不容忽视。在提质增效的总体要求下，中外合作办学必将实现跨越式发展，因此，中外合作办学不仅仅是一种简单的“办学”活动，其在“教育”层面的潜力有待被进一步挖掘。

综上所述，教育法典应当注重体系规划、体现时代前瞻[19]。因而，《条例》修订必须重新确定其在我国教育法律体系中的地位。制定一部内容详尽、技术领先、体系完整、逻辑严谨的中外合作教育法律或法规，是实现中外合作办学高质量立法、完善我国教育法律体系、加快完成教育法典编纂的必然选择。我们应该放眼于中外合作办学这种教育形式的未来发展，使中外合作办学法律回归“教书育人”的内在特征，回归“立德树人”的初心使命，为培养社会主义现代化建设需要的高水平国际化人才贡献更大力量。

四、结语

习近平总书记在全国教育大会上指出：“教育是民族振兴、社会进步的重要基石，是功在当代、利在千秋的德政工程，对提高人民综合素质、促进人的全面发展、增强中华民族创新创造活力、实现中华民族伟大复兴具有决定性意义。”中外合作办学作为我国教育事业的重要组成，一端连接着教育对外开放，体现着国家对外开放的全面覆盖，另一端连接着全面依法治教，反映着全面依法治国的纵深推进。回到教育本身，它还关系着我国高质量教育体系的建设目标，承载着满足多样化高质量教育需求、培养高水平国际化稀缺人才的重要使命。因此，《条例》修订要有多重价值取向。从教育发展来看，要提升中外合作办学质量，实现教育对外开放高质量内涵式发展，建设高质量教育体系，加快推进教育现代化。从教育法治来看，要改进立法技术，提高立法质量，完善中国特色社会主义教育法律制度体系，在法治轨道上推进教育治理现代化，统筹推进国内法治和涉外法治。简而言之，就是要将教育强国建设和法治中国建设的顶层设计统筹贯彻于教育法律法规的制定与修订之中，同时也要将《条例》修订的具体工作深度融入我国教育法治的理论建构与实践探索之中。