事业单位预算绩效管理实施难点和对策分析

文/苏楠（乌鲁木齐市天山区招商服务中心）

长期以来，部分事业单位对于财务工作中的相关概念混淆不清，职责分配不够清晰，事业单位的绩效管理考核更多地倾向于政绩考核，这明显有失偏颇，其考量的方面并非真正的绩效。在绩效管理改革中，事业单位对于财政工作中预算绩效考核的概念逐渐清晰，预算绩效考核管理也对社会的各个方面起着愈来愈多的积极作用，财政资金的使用效率也有了提高，但是大部分地区预算绩效管理还不够成熟，存在较多的问题，预算绩效改革进程也较为缓慢，困难诸多。

一、预算绩效管理的相关概念

（一）预算绩效管理的概念

预算是一种量化政府工作规划、呈现政府资金来源及去向的方式，政府进行绩效预算是其行使自身职能的必然选择，有利于政府对其后续行为进行规划与估计。预算分为狭义的预算和广义的预算，狭义的预算通常是指预算编制，而广义的预算则包括编制，审计、监督、报告、评估等，本文中提到的预算是指广义的预算。预算绩效是指事业单位以公共服务的开展为导向，预测项目实施需要的成本，对政府开展活动中的实际结果进行评估和衡量，最终将预测绩效与实际结果进行对比而产生具有参考价值的可行性报告[1]。预算绩效管理是一种提高绩效与预算相结合的预算制度，其目的是实现预算目标，优化资源配置，落实绩效考核工作，最终使事业单位绩效得到提高。预算绩效管理不仅是为了实现事业单位的合规性，更重要的是控制某些关键因素，实现关键绩效目标，提高工作效率，对预算绩效进行综合管理，将绩效管理与预算管理进行综合，产生协同效应，是经济体实现经济目标不可或缺的方法，也是实现“服务型政府”的必经之路。

（二）事业单位预算绩效管理实施的意义

事业单位预算绩效管理的实施有多个方面的意义，具体如下：

第一，单位预算管理可以更加高效地利用较为有限的事业单位财政资金，在经济增速减缓、税收减少的大背景下，事业单位对于资金的需求并未减少，进行预算绩效管理是有效地利用财政资金最好的方式。

第二，预算绩效管理工作不是某个部门就可以完成的，在预算绩效管理工作进行的过程中需要各个部门的支持，各个部门均需要按照预算绩效管理工作的流程，申报部门计划实施项目，对部门内绩效目标进行编排，此过程还需要各部门从部门切身职责出发，结合部门的工作重点难点，明确工作内容，对于工作完成时间及日期做出测算，并对各项内容进行可行性分析，最终确定申报项目及内容。整个过程不仅是绩效预算管理工作完成的过程，更是一个提升部门自身工作效率、明确工作职责的过程。

第三，预算绩效管理工作的实施不仅对于本单位有实际意义，同时对于其他事业单位也有借鉴学习的意义，会带动周边城市和各级单位的发展。

二、事业单位预算绩效管理现状

（一）预算绩效目标管理不完善

1．预算绩效体系不健全

预算绩效最早起源于西方国家[2]。我国的预算绩效起步较晚，因此前期关于预算绩效的研究大多数都是西方管理经验的总结，但由于每个国家的政治制度、社会经济、文化历史均存在一定的差异，我国在绩效预算管理中还需要更多的探索和学习，部分地区对预算绩效体系仅仅是提出了一些想法，但还有更多地区还处于试错阶段。我国绩效预算体系还需要不断的改革创新和发展，距离体系较为完善还有较远的距离，只有通过政府的全面布局、统一指导才能真正地实现体系的完善和改革。

2．多因素制约编制精确度

我国学者对于政府编制偏差通过建立函数模型的方式进行了相应的研究，分析考虑了其内在的经济学原因，总结了影响预算编制精确度的因素，主要有以下方面[3]。第一，预算编制岗位上人员少、工作多，岗位的职责设定不够明确，缺乏专业的人才，大多数由其他的岗位兼任，不能满足专业且繁杂的工作要求，也难以考虑到全局；第二，部门与部门之间缺乏有效的沟通合作，造成了编制偏差，考量多种因素最终分析出这种预算编制与预算执行之间的偏差是客观存在且难以消除的，这就像测量时的误差难以避免一般，因此需要通过体制机制的建立与改革来减少这种偏差。

（二）预算执行内外监督不到位

1．内部监督

部分事业单位各部门工作效率偏低，存在这样或那样的问题，且缺少较为完善的监管体系以及管理制度，此时内外部监督工作就显得尤为重要。内部监督工作是指单位内部为提高工作效率进行的监督工作。在预算执行过程中，相应单位部门仅仅重视外部审查，认为监督就是外部进行监督和审查，内部审查看似次次都有，其实仅仅流于表面，这就忽略了内部审查的重要性[4]。

2．外部监督

外部监督力度不足，不能针对性地发现问题，审计工作不够透明均是存在于是我国事业单位预算执行过程中的重要问题。此外，外部监督工作与内部监督工作不能相互促进也是重要的问题，外部监督不能够指导内部监督工作，内部监督也难以促进外部监督工作。这些问题不解决就会为审计监督工作带来较大的阻碍，因此必须及时解决相应问题。

（三）预算绩效评价实施管理欠缺

1．评价方式不灵活，方法单一

绩效评价在整个预算绩效管理体系中非常重要。在预算执行相关事务完成之后便要进行绩效评价，快速及时地对项目的收益率、经济性、利用率进行评价，如果对于预算评价的认识不到位，将会对工作的进行产生负面的影响[5]。绩效评价的方式单一，提交的评价报告过于简单，难以达到审核工作的目的。预算绩效评价总的来说是对于一定时期内财政的需求、投入、进程、产出以及它的效果进行综合性的评价，它是利用科学的评价方法、规范的评价流程，以及适当的评价体系，以结果为导向进行的一种较为客观的评价。如果在此过程中没有很好地利用相应的方法，没有进行综合性的考虑，没有正确的评价态度，使用的评价方式太过单一，形成的评价报告太过敷衍，就会失去预算评价的意义。

2．绩效评价缺乏长远规划

预算绩效评价的结果不仅仅作用于现在，适用于过去，同时也适用于未来。当预算绩效的结果出来后，不应只作为一种结果将其置之不理，更重要的是对此评价结果的利用。从目前的情况来看，大多数单位做预算管理评价仅仅用于一时，缺少长远的计划，未能建立科学合理的预算绩效评价体系，这就会导致相似问题反复出现。主要因为绩效评价和预算管理通常情况下虽然是按照年来编排的，却是按月来执行的，在执行人员的意识里没有长期规划的概念。然而每一次评价的影响其实是长久的，如果缺少长远规划，长此以往很可能偏离原来的计划和目标。分析预算评价结果，根据实际的情况进行总结、反思，如果能够及时归纳并解决各项问题，保持优势，那么评价带来的收益将是不可估量的，必然可以减少甚至杜绝同样问题的再次发生，有利于长远的发展。

（四）预算绩效评价结果利用不够

1．绩效评价认识不到位，重评价轻利用

预算绩效评价更重要的是利用，然而很多部门将评价当作一种任务，评价完就将结果置之脑后[6]。很多时候将绩效评价与预算联系起来可以提高预算的利用效率，如果没有充分利用评价结果，则不能确保各部门认真履行自身职责，也难以提高预算利用率。评价结果产生后，基层人员本应该对结果进行评定反思，但是由于评价反馈结果没有长久的约束力，且随着时间的推移，各个方面的因素都在不断地发生着变化，因此单位工作人员会忽视其本来能产生的作用，而减少对其利用。

2．绩效评价数据可利用性较低

目前相关单位工作人员对于评价体系的应用不够熟练，使得评价体系的应用效率大打折扣，难以发挥其真正的效力，也导致评价成为表面形式。由于预算评价的过程没有按照规范来实施，那么其产生的结果自然也不具备较高的利用价值。

三、事业单位预算绩效管理改进对策

（一）完善预算绩效编制管理

1．健全预算绩效体系

绩效管理体系不够完善，或多或少地都会存在问题。新形势下，要解决这些问题就必须完善绩效管理体系，而绩效管理体系的完善并非一朝一夕之事。事业单位应从以下两点着手：第一，提高工作人员对于绩效管理体系的认知水平，工作人员所了解的预算绩效管理概念是否正确是绩效管理工作能否成功的重点。第二，建立预算绩效库，可以利用绩效库从各个维度进行指标的对比，对不同类型的部门建立不同的专属指标库，使得相应部门能够建立恰当的目标，使得不同单位的同类型部门之间形成对比，促进预算绩效管理工作的完善。

2．提升预算绩效编制水平

要提高预算编制水平，首先就要调整预算，建立有效的体制机制，减少预算编制偏差，提升工作人员的专业性。其次，利用更多的资金来支持相关人员的工作，可以购买外包服务来完成专业性较弱的工作，这就可以使得编制人员节省更多的精力和时间，进一步提高工作效率，长时间下去便可以提高预算绩效编制水平。再次，提高部门预算绩效管理能力，将预算编制作为重点，重视重点环节，提高绩效编制水平。最后，规范绩效编制预算的体系和模式，实施预算绩效编制工作的部门，应该按照现有的程序和规定稳步推进。

（二）加强内外部审计与监督

1．创新内部审计

要创新先传承，第一要务是使审计工作达到相应标准。一方面，制止形式化的审计工作，使得内部审计工作公开化、规范化、透明化。另一方面，重视对内部审计人员的专业培训，审计工作也应该邀请更加专业的团队进行指导。做到标准化之后再谈创新，如可以利用内部奖励、荣誉表彰等形式，对内部审计工作进行支持。除此以外，内部审查可以按照执行前审查、执行中审查、执行后审查进行工作。执行前应该以预算绩效管理为起点，结合预算的评审审批等过程进行；执行中审查应该严格按照国家相应政策进行审查，避免审查过程中出现漏洞，将问题扼杀在摇篮中；执行后审查主要是将预算绩效评价与监督结合起来，建立严格透明的规范，同时也是查漏补缺的过程。

2．加强外部监督

外部监督一直以来是我国事业单位预算执行过程中的重要监督形式，在实践操作的过程中应该加强审计工作的力度。首先，应该针对不同部门的独特问题，有针对性地进行检查，“对症下药”，同时推动发现问题与解决问题的进程，使得问题较快较好的解决。其次，应该加强审计的监督进行巡视巡察，保证审计工作的公正性，充分发挥外部审计工作的作用。再次，要提高审计工作的透明度，将审计整改情况广而告之，对于审计的情况和信息进行及时披露，例如，所披露部门问题是立整立改的，还是给予相应时间整改的，又或者需要长期进行等情况都应该信息透明化、公开化。最后，内部监督不能与外部监督各行其道，相反，内部监督应该与外部监督互相促进，外部监督应该利用其专业性加强对内部监督的相应指导，同时内部监督的进行也促进了外部监督工作，解决了外部监督工作的诸多困难。

（三）提升绩效评价水平，优化绩效评价管理

1．多种绩效评价方式结合

在较多地区的事业单位绩效评价过程中，财政部门和预算部门的参与程度较高，审计部门与地方人大参与的程度较低，第三方评价机构的参与程度则更少，预算部门的评价可算作企业自评，而财务部门与单位内部其他部门的自评难免会评价虚高，这样的评价意义不大。这种时候就需要更加客观的考核，第三方审计机构、审计部门与地方人大都应该积极地参与进来，由多个部门共同参与，促进预算管理工作与绩效管理工作的统一。实现多种评价方式相结合，更有利于建立良好的预算绩效管理体系，完善预算绩效管理工作。

2．执行长远规划

长远规划对于绩效评价有着重要的意义，对于评价结果的有效利用有着不可估量的价值。因此要尽快制定出相应的评价应用机制，将评价的应用与预算资金的划拨挂钩。如单位未能及时提交评价结果，财政部门可暂缓对于预算资金的划拨，以此充分发挥绩效评价机制的长远作用。以上种种仅是作为督促评价应用，促进单位及时查漏补缺进行长远规划的一种方式，方式不是目的，是利用这种方式达到执行长远规划的目的。

（四）提升预算绩效评价利用效率

1．提升重视度

要想提高预算绩效评价的利用效率，则可利用绩效问责的机制来促进事业单位对于预算评价过程的重视。此外，利用宣传的方式，营造人人参与绩效评价的氛围。

通过公众号短视频的方式进行绩效评价的宣传，可以在群众中开展绩效评价趣味性知识问答、在线上举办绩效评价活动等，让群众看得见且有参与度，确保单位工作人员接受监督且对此负有责任，进一步实现对绩效评价工作的高度重视。

2．信息化手段提升数据准确性

绩效评价应用的完成实现了预算绩效的管理，绩效评价的结果一般通过绩效实施部门对于评价情况进行汇总整理后得出。绩效评价的结果会被应用于提高预算资金、提高预算效率，其结果的应用一般是由财政单位、负责预算的单位以及参与评价的单位主持并进行的，通过对预算评价的应用，提高绩效水平。评价过程中以及评价后的信息数据处理都会耗费大量的人力物力。因此，应该利用数据库、线上评价等方式，提升评价效率，快速获取结果，提升评价数据的准确性。

四、结束语

预算绩效管理工作是事业单位财政工作中非常关键的环节，在我国经济由高速发展转为高质量发展的重要经济时期，相关工作人员对于预算绩效的概念不够清晰、实施成本颇高、预算绩效管理知识匮乏、组织和保障不足等问题都使得当下开展绩效预算工作面临巨大的困难，同时这些问题也制约着我国预算绩效体系的发展。本文提出了预算绩效管理工作中常见的几个问题，给出了对应的解决策略。工作的推进需要大家的共同努力，各预算单位、相关审计部门、地方人大都应该积极地参与到工作中，推动预算管理工作的实施和发展。

本文中提到的相关对策可为事业单位的预算管理工作提供参考，文中相关的建议还需要在日后的实践中进一步检验。