警用无人机执法应用与法律规制问题研究

李 华，胡 刚

（1.辽宁公安司法管理干部学院 社会治理教研部，辽宁 沈阳 110161；2.辽宁省公安厅 办公室，辽宁 沈阳 110032）

警用无人机为公安执法活动提供科技助力和技术支持，具有广阔的发展空间。由于警用无人机执法处于初期发展阶段，目前专家学者的研究主要着眼于警用无人机的应用特点、功能需求、执法领域、发展趋势等，缺少对警用无人机执法规范化的关注和执法正当程序的分析。因此，建立警用无人机规范化执法体系，对于警用无人机的推广应用，提升公安机关履职能力具有重要意义。

一、警用无人机执法的应用领域

警用无人机凭借其操作简便、机动灵活的特点，可应用于多种场景，发挥高空巡查、目标锁定、疏散驱离、违法取证等作用。

（一）警用无人机在交通执法中的应用

警用无人机可用于开展早晚高峰交通要道巡控，辅助交警疏导交通，向指挥中心传递路况信息。当发现占用非机动车道、逆行、超速、遮挡号牌等交通违法行为，可通过管控平台实现自动悬停、拍照取证，获取违法证据图片，进行非现场处罚，或者调动民警在道口拦截查处。发生交通事故时，警用无人机可以先于交警到达事故现场，使用喊话器疏导交通，通过无人机拍照取证,实时回传事故现场图像数据，在电子地图上显示准确位置，并可以通过机载喊话器或手机通话，直接远程处理交通事故，通过对拥堵路段全方位无死角的路况数据采集，寻找拥堵源头，为道路交通状况的研判和治理起到不可替代的作用。警用无人机辅助交通执法，大大提高了处理交通拥堵、事故的效率，实现道路交通事故处理的“空地一体化”模式。

（二）警用无人机在群体性事件中的应用

警用无人机高空俯视视角，可将现场情况尽收眼底，在群体性事件处置中，可以辅助进行监控警戒、统计人数、识别危险、宣传喊话、安抚疏导等。当出现煽动者、闹事者组织不明群众聚集，形势愈发严峻时，警用无人机可以通过电磁干扰手段，屏蔽信号，防止闹事者串联，运用喊话装置向群众说明真相，劝导和疏散群众，运用人脸识别设备，精确定位抓捕对象。在这个过程中，警用无人机取证和固定证据，可作为追究责任的依据，也能够澄清事实真相，防止流言传播。

（三）警用无人机在治安巡逻中的应用

警用无人机在提高巡防效率的同时，能够最大程度节约勤务成本。在新冠肺炎疫情期间，多地利用无人机开展巡防工作，取得了良好效果。警用无人机搭载视频、喊话、测温和消毒等设备，及时发现辖区内的人员密集场所，通过高精度红外测温，确定无发热异常后，再进行劝返和疏散，防止疫情交叉扩散。警用无人机巡逻可以创新社区管控方式，节约警力，丰富社区巡逻路线。传统“人车巡防”模式只能涉及辖区的“点”和“面”，警用无人机可以提高巡逻效率，及时感知社会环境变化和犯罪异动。

二、警用无人机执法的优势

（一）实现执法方式创新

警用无人机可用于常规执法活动的辅助执法（现场勘查），高危环境下的非接触式执法（进入火灾现场，疫情管控），自动化行政处罚下的非现场执法（车辆违章查处），还可用于超视距、无感化的隐蔽式执法（罂粟探查），甚至还可挂载警械武器，进行直接打击（反恐防暴），警用无人机为执法方式的创新提供可能。

（二）提高执法效率

警用无人机可以实现全天候、不间断的三维立体巡防，弥补现有的警务资源和能力不足，提高工作效率，节约勤务成本。警用无人机挂载的多样任务模块，可在多场景、多种环境条件下工作，极大地拓展应用领域，不断提升现场处置能力。警用无人机及时、准确、立体的特点，可以全面记录执法现场情况，保证执法权威。

（三）实现执法流程的优化

警用无人机的动态、立体、全天候的监控优势，极大地提高了信息获取能力，通过与警用信息化平台相连，海量信息实时获取，通过大数据和人工智能技术的应用，自动识别、智能分析，促进情报搜集、情报研判、指挥处置等要素信息的整合，优化“情指行一体化”执法流程。

三、警用无人机执法的局限性

作为一种辅助执法工具，警用无人机还存在一些缺陷和短板，应当引起我们的重视。

（一）短期内无法克服的技术短板和与生俱来的缺陷

无人机要成为不可或缺的警用执法工具，就要克服抗风性能、避障功能、续航时间等技术指标的技术短板。这些有赖于制定警用无人机的技术标准，提升警用无人机的准入门槛，更依赖于无人机技术研发部门的努力，生产出更加性能优良、安全可靠的无人机。无人机高空俯瞰的视角，决定了无人机在获取现场信息方面具有与生俱来的缺陷。一方面，由于距离较远，对被观察对象的细微变化和声音动作等不能准确感知，有可能判断失误；另一方面，操作者虽然可以多视角获取信息，但是与亲临现场的感受还是有区别的。操作者疲于对各类信息进行甄别时，其对有效信息的处理能力实际上降低了。[1]

（二）警用无人机执法配套制度不健全

警用无人机的应用地区发展不均衡，有的地区应用探索比较多，有的地区缺乏有资质的飞行员，还有的地区没有建立警用无人机执法的规章制度。当前，警用无人机执法还处于探索阶段，在保障数据传输安全、总结推广技战法、融入公安信息化系统和专业团队建设等方面需要不断总结经验，充分发挥其应有的价值。

四、警用无人机执法的制度风险

警用无人机虽然在提高执法工作效能、提升警务装备科学化、推动公安工作现代化方面具有显著优势，但是警用无人机嵌入执法活动，还是会带来效率与公平、隐私保护与公权力扩张、人工智能与伦理道德等价值冲突和制度风险。

（一）效率与公平

警用无人机的应用可以创新执法手段，提高执法效率，但是无人机“无处不在的监视”，大大增强了社会控制能力和违法行为的处置力度。在主要依靠人力执法时，交通违章实际上是一种“抽查”，违章十次，可能仅仅会被抓住一次。交通技术监控设备的使用，监控效率大大提升，违法行为处罚概率将大大提升。如果处罚力度不变，从总体上看，处罚的频率提升，在某种程度上影响了执法公平。因此，交通技术监控设备的使用必须符合科学、规范、合理和公开等要求。

[1]习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，《人民日报》（01版）,2017年10月28日。

（二）隐私保护与公权力扩张

为维护稳定，防范风险，在“技术的应用带来安全感”“预测预警是化解社会风险的主要手段”“警用无人机能够拓展社会风险的感知范围”的共识之下，公权力和私领域的界限逐渐模糊，警用无人机“非物理入侵下的”大规模的社会监控，使得个人隐私权不断受到公权力的蚕食。全景敞视下的空中监控，无人机在被监测对象不知情和未被允许的情况下进行信息收集，热成像技术和人脸识别设备的应用更是让人无处遁形，加剧了隐私保护的脆弱性。同时，警用无人机的信息数据安全问题也不容忽视，无人机每一次的飞行目的是单一的，但所获取的信息是非常庞杂的。马赛克理论认为，将分布在公共领域警务监控获取的个人信息素材或片段聚合成完整的信息链条，能够清晰勾勒出个人的数据画像，进而预测下一步的行为。[2]大量的数据应用要保证安全，要建立严格的监管制度，数据的传输要使用专用频道，数据的使用范围要受到严格限制，一旦操作不当，会影响公众的隐私安全。

（三）科技赋能与道德伦理

深化科技强警战略是警务改革新的突破口，无人机和人工智能、大数据技术结合，实现了执法方式从被动事后处置向主动预测预警，从依赖经验总结向依托数据分析、从现场执法向非接触式执法转变。在现场执法中，警察面对执法相对人，持续性地用声音、眼神、动作甚至肢体进行接触，执法对象在现场威慑下，可能产生一系列心理变化，对自己的行为结果也会有更深刻的认识。警用无人机非接触性和隐蔽性的特点，难以满足公开、可预测、参与性等正当程序要求。非接触性是指警用无人机操作员与执法对象之间没有直接的空间和情感接触，被执法对象容易产生被动接受机器处置的无力感，对执法程序和执法结论的不信任感，以及自身没有得到尊重和平等对待的挫败感。无人机警务应用虽然在组织层面上优化了警务业务流程与制度架构，但人本主义价值内核的遗失以及警民关系的情感疏离等问题值得警惕与反思。[3]

五、警用无人机执法的基本原则

警用无人机执法乃是在传统执法基础上的创新，属于通过技术手段延伸执法覆盖范围，弥补传统执法的空隙，并未超出现有执法界限，依然要受到执法程序和实体法的约束,应当追本溯源，将行政法的基本原则贯穿警用无人机执法的始终。

（一）公平性原则

由人力执法转变为无人机执法或无人机辅助执法是为了创新执法方式、提高执法水平。首先，无人机作为现场执法记录设备，能够全方位记录执法过程，更加精准地固定违法事实证据，又可以约束和监督执法人员的行为，使执法活动从粗放式向精细化转变，更好地体现公平正义。其次，对于无人机执法非接触性的特点，更应该注重人文关怀，应当“先提醒、后处罚”，宣传教育大于处罚，向社会传递温情，消解公众对无人机执法的疑虑。最后，对于无人机应用包括人工智能算法在内的各种技术手段，要警惕算法黑箱、提高技术透明度，防止技术的无限扩张对公众的威胁，在技术的应用与公民隐私保护之间实现平衡。

（二）公开性原则

执法公开可以在一定程度上减少无人机隐蔽性和非接触性对公众权利的侵犯。首先，保障公众的知情权。新技术应用需要遵循程序说理的法治要求，通过说理机制的构建保障公民的知情权，实现执法程序的公开与透明。[4]公安机关应当做到信息公开，通过新闻媒体、网络等公布无人机执法的一般情况，包括无人机数量、用途、执法人员资质情况等，公安机关应当就信息传输、隐私保护、飞行航线、应急处置等方面对公众做出安全保证。其次，做到公开执法。为便于民众直观辨认，除执行特殊任务的无人机外，应当通过涂装识别标志，将警用无人机与民用无人机区别开来。警用无人机执行常规任务，如日常巡飞、交通执法、罂粟探查等，应将时间、地点、执法目的等向公众公开。当使用警用无人机进行非接触式执法，并据此做出处罚决定时，应当履行告知程序，并为行为人提供权利救济途径，保证行为人的申辩权。

（三）必要性原则

警用无人机执法的优势和劣势都十分明显，在技术发展和监管制度、执法规范方面均存在短板的情况下，无人机警务应用应当秉持必要性原则，有步骤、有计划地开展执法活动。一是公安机关应当对警用无人机执法效果进行评估，确保在其他执法方式的有效性、安全性等方面都不能取得比无人机执法更好的效果，并且公众隐私权、安全权都得到保障的情况下，确定无人机执法的具体内容。二是尊重公众的参与权，在公众能接受的范围内使用无人机执法。执法工具的变革是为了创造更好地执法环境，更好地为人民服务，把公众满意作为采用无人机执法的重要考量，尤其是无人机用于社区巡逻、疫情防控等长航时、高频次的飞行活动，应当通过召开座谈会、听证会的方式，征求社区群众的意见，对监控范围、隐私保护、信息使用等问题向群众做好解释工作，接受群众监督。

（四）规范性原则

当前警用无人机的立法规范滞后于警用无人机执法实践。目前，涉及警用无人机的法律规范主要包括民航总局的规范性文件、中央军委空中交通管制委员会的文件以及公安部出台的部门规章。现有法律规范存在效力层级冲突和缺乏执法行为的具体规范等问题。

1.效力层级存在冲突。当前警用无人机是作为民用无人机进行管理的，也要服从民航总局和国家空管委的空中管理。公安部出台的有关警用无人机的管理规定，与上述两部门的规定还缺乏衔接，并且也没有针对警用无人机的特殊制度安排。警用无人机应认定为国家航空器，从事执法活动，不能完全适用民用无人机的相关规定。如民航总局发布的《民用无人机驾驶员管理规定》，公安部出台的《警用无人驾驶航空器驾驶员培训及执照管理办法(试行)》，两者关于驾驶员资格的取得问题如何进行协调。还有基层民警反馈最多的关于空域使用的问题，按照《通用航空飞行管制条例》规定，警用无人机每次飞行前，都要向当地飞行管制部门提出飞行计划申请，经批准后方可实施。这样的规定难以满足公安工作突发性、保密性的特点，为警用无人机的推广应用造成阻碍。

2.缺乏针对执法行为的具体规范。目前颁布的警用无人机管理规范，仅着眼于警用无人机的基础特性，缺少针对执法活动的具体细则，从而无法为执法活动中警用无人机的使用提供法律支持。应当结合警用无人机具体执法活动，细化执法条件、执法程序、数据管理等，以及搭载模块开展执法活动的具体规定，如搭载警械和武器以及人脸识别等人工智能设备需要法律明确授权。需要不断完善执法规定、建立管理体制，以确保警用无人机执法有法可依、有章可循。

六、建立警用无人机执法体系的建议

无人机居高临下、无所不至的视角，引发人们对安全、隐私保护等方面的担忧，应当建立一个统一、规范化的执法流程，在安全、隐私问题上做出有效防范，从而获取民众的信任与支持，更好地平衡公共利益与个人权益。

（一）完善警用无人机执法活动的一般程序规定

1.规范飞行行为。飞行前要做好任务规划，在对案事件性质、紧急程度、危害程度等方面进行综合研判的基础上，使用无人机执法会取得更好的执法效果的前提下，经主管领导审批后，开展警用无人机执法活动。与空管部门建立常态化的联动关系，使用保密信道申请空域报备，对于常态化飞行路线，与空管部门协调建立规定时间、规定路线的飞行授权制度。确定任务类型，规划航线，在有权部门划定的可飞空域内，尽量规避与执法活动无关的居住区、人员聚集区，未经法律授权，无人机不应使用人脸识别设备，以确保飞行安全和避免隐私侵权风险。

2.规范飞行安全制度。完善无人机装备器材使用管理规定，严格执行装备保管制度，做到专人负责、定期维护，凡具有攻击性的装备器材（如震爆弹、催泪弹、拦截弹）必须严格执行特种装备器材要求的储存、运输、养护、检查及使用规定。建立飞行安全风险评估制度，定期检查飞机状态是否正常，填写飞行记录表。制定应急预案，对无人机飞行事故应做到科学评估、反应迅速、处置得当。

3.规范飞行数据管理。飞行数据的采集应遵守合法性和必要性原则，只应当采集与实现执法目的相关的最少量数据。飞行数据的传输应使用专用传输频道，相关人员要严守保密规则。为了保护个人隐私和防止黑客攻击，公安机关要建立数据存储、使用和定期销毁制度，严防信息泄露，当民众对数据的收集和使用提出异议时，要及时沟通和解释。

（二）规范具体执法活动

1.规范警用无人机交通执法。一是制定交通警用无人机国家标准。设备合法是行政行为合法的前提，根据《道路交通安全违法行为处理程序规定》第十五条规定，交通技术监控设备、执法记录设备应当符合国家标准或者行业标准，需要认定、检定的交通技术监控设备应当经认定、检定合格后，方可用于收集、固定违法行为证据。警用无人机用于交通执法，无论是作为辅助现场执法的执法记录设备还是非现场执法中的交通技术监控设备都应该符合相应的规范，在符合警用无人机通用性标准的前提下，制定专门的国家标准或者行业标准，并经认定或检定合格才能使用。二是制定无人机交通执法程序规定。应当出台外观涂装规范，统一交通执法标识和制式，执法时间、区域、执法内容等应当经过听证程序，符合科学、规范、合理要求，取得上级机关批准后，向社会公布。为避免“隐蔽式”执法，警用无人机应配置红蓝色警灯和喊话器，敦促违法行为人改正违法行为，也可以使民众更加了解这种执法方式，减轻疑虑。三是明确执法目的。无人机交通执法，处罚不是目的，维护交通秩序与行车安全才是目的。当前无人机“拍违”，更多的是发挥震慑效果，以教育民众形成自觉守法和文明出行的习惯为目的。

2.规范警用无人机挂载警械和武器的条件。武装无人机使警察的装备更加军事化，引发民众对人身安全的担忧，因此各地公安机关对于警用无人机挂载警械和武器这一问题相当谨慎，目前法律规定也十分模糊。一是明确法律授权。公安机关的执法行为必须经法律授权，并严格按照法律规定的范围、形式、程序开展。《中华人民共和国反恐怖主义法》并未规定警用无人机可以在反恐行动中参与攻击的字眼，《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》也没有规定警用无人机可以视为警械和武器使用。尽管有的学者认为警用无人机可以被认为是警械和武器，从而论证其参与反恐行动的正当性及合法性，然而理论推理不能代替执法实践。为了保障执法安全，应在法律明确规定的前提下使用无人机挂载警械和武器。考虑到警用无人机的特殊性，应当在《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》中规定：“无人驾驶航空器挂载警械、武器的，视为特种警械和武器，依法律规定的条件和程序使用。”要明确警用无人机挂载约束性警械、制服性警械和驱逐性警械的使用范围和审批程序。非必要时不可以使用无人机作为攻击手段，最大限度地保护人权。为防止武器滥用，防范道德风险，警用无人机挂载武器应限制在恐怖事件处置方面，其他领域不宜使用。二是构建配套管理制度。警用无人机挂载武器装备，对无人机的续航能力、避障功能、承重能力等方面有更高要求，应当设置专门的技术标准及规范要求，确保飞行的安全性和打击的准确性。无人机挂载武器装备要求操控人员具备一流的技术水平和实战经验，需要加强操控人员的能力培训，加强技战法研发，提高其在突发情况下的操作能力。三是符合程序性要求。警用无人机挂载武器进行攻击，应通过地面人员向处置对象喊话或出示标语等方式充分示警。同时，警用无人机也应当有显著标识，并借助声音、闪光等方式显示其存在。为防止武器滥用风险和造成不必要的伤亡，指挥中心通过对现场多方面信息进行整合判断，确定采用警用无人机进行攻击时，应与地面力量配合行动，在地面人员引导和确认下进行。随着人工智能的发展，无人机进行智能识别、分析、定位和处置没有任何技术障碍，但是警用无人机只是一种执法工具，不具有执法主体资格，在任何情况下都要排除人工智能操纵武器的可能，人工智能无权独立决定攻击行动。

总之，社会发展和技术进步带来执法工具和执法方式的变革，如何科学有效地规避新技术带来的一系列风险，已经成为监管部门面临的一项艰巨任务。警用无人机执法必须符合正当性和程序性要求，既合乎比例又兼顾效率、既保障公民参与又提供法律救济的要求，力求在行政执法主体之间不偏不倚，实现执法中立地位。[5]建立警用无人机执法体系，规范执法程序和监管程序，使警用无人机真正成为推动公安工作高质量发展的利器。