加强科研经费“放管服”政策落地的几点思考

杨秀文 邹玉娜

科研经费管理的基本原则是以人为本，以调动科研人员积极性和创造性为出发点和落脚点，强化激励机制，激发创新创造活力，让经费为人的创造力服务，而不是人的创造力为经费服务。2016年以来，以中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发〔2016〕50号，以下简称“50号文”）为标志的系列科研经费“放管服”政策不断落地实施，取得了一定成效，但在实际工作中科研人员对“放管服”政策的获得感仍未达到预期效果。笔者以公益性科研单位为例，分析科研经费管理存在的问题，并提出相关解决建议。

一、落实科研经费“放管服”政策存在的堵点问题

（一）大政方针既定，细化政策不及时不到位

近年来，科研经费改革步伐不断加快。早在2014年，国务院出台的《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（国发〔2014〕11号）中强调，在评估评审中不得简单按比例核减预算，不得在预算申请前先行设定预算控制额度。进一步下放预算调整审批权限，严格控制会议费、差旅费、国际合作与交流费，项目实施中发生的三项支出之间可以调剂使用，实施总额控制；项目完成任务目标并通过验收，且承担单位信用评价好的，项目结余资金按规定在一定期限内由单位统筹安排用于科研活动的直接支出。可以说“国发〔2014〕11号”文件是科研经费“放管服”政策的总领性文件，当时该文件下发非常激动人心，科研经费改革创新管理理念树立起来了，但文件的执行基本被束之高阁，未能及时地细化实化，预算单位和科研人员也没有实质性体验到改革的获得感。直到2016年50号文的印发，科研经费“放管服”才有了实施细则：包括简化预算编制，下放预算调剂权限；提高间接经费比重，加大绩效激励力度；劳务费支出不设比例限制；明确结转结余资金留用政策等。“放管服”制度有了细则，政策实施就有了抓手，各公益性科研单位开始修订、细化和完善科研经费管理相关制度，有力地推动了科研经费改革进展。2018年，国务院印发《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》（国发〔2018〕25号）进一步指出：简化科研项目申报和过程管理，减少不必要的资料申报；合并财务验收和技术验收；推行“材料一次报送”制度，赋予科研人员更大技术路线决策权等几个方面的内容。此次减负放权，在经费管理上突出作用是科目调整的自主权增大了，“直接费用中除设备费外，其他科目费用调剂权全部下放给项目承担单位”，但部分条款如有关分级责任担当及基于绩效、诚信和能力的科研管理改革等相关规定仍需进一步细化和落实。2021年，国务院办公厅印发《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》（国办发〔2021〕32号），改革力度空前，但相关管理部门针对科研经费包干、预拨、推进无纸化报销试点及合理核定科研单位工资总量等配套政策还有待细化。综上，笔者认为，“放管服”政策落地的关键是贴近科研工作实际制定相应细则，减轻科研人员在经费预算、执行和验收中的繁杂手续，从具体操作上加深细化实化“放管服”政策。

（二）科研经费多头管理，经费管理从严从紧

公益性科研单位科研经费管理和使用受横向、纵向多方面制约。从横向看，不同类别科研项目管理部门对资金管理和使用均制定了专门的规定，如重点研发项目、国家基金、基本科研业务费、成果转化项目等都有专项资金管理办法，经费支出必须遵循该类科研项目经费管理的要求。从纵向看，公益性科研单位隶属于不同主管部门，在经费支出管理模式上按中央财政主管部门的管理要求，细化本单位科研经费管理办法、财务报销管理办法、差旅费管理办法等相关规定。按照这些规定编制预算、办理资金收付等业务，对一些特定业务如属于政府采购范围内的采购、服务及工程要按中央政府采购规定程序执行；会议、培训支出要按中央及主管部门关于会议培训的要求执行；试验示范科研活动等凡有租地需求的项目必须在前一年“一上”预算申报新增资产配置计划，这些是遵循中央部门管理相关要求执行的；承接的地方科研项目还要遵照地方科研项目管理要求执行。因此公益性科研单位经费支出要遵循中央部门、项目主管部门及地方科研管理单位多头管理，经费管理存在从严从紧的情况。

（三）科研经费“报销难”，报销手续繁杂苛细

为切实推进科研经费“放管服”政策落地实施，从中央到主管部门不断出台规定，公益性科研单位也相应制定实施细则。但观其成效，科研人员获得感并不强，究其原因主要是在具体执行过程中每类经费支出规定的细节比较繁杂，例如会议费要在上年度制定计划，确定资金来源、会议名称、会议内容、会议地点、参会人数，执行中要对照上述因素做筹划，会议地点、名称、金额、列支渠道发生变动要进行变更申请，会议须到定点酒店召开，报销时要填写会议计划执行对照表等；材料采购需要验货，领用要有出库登记；测试化验费支出要附报告，大额测试费与预算的委托测试单位不一致时要提供说明；燃动费支出要附使用说明等。诸如此类，有些是国家及上级单位政策要求的，有些是单位内控管理的必要环节，复杂繁苛的报销手续使得科研人员不胜其烦，降低了其对“放管服”政策的获得感。

（四）科研经费“审计多”，审计口径不一

经费管理相关指导性文件都是国务院及财政部、科技部等制定的，各公益性科研单位对政策的解读存在差异，各类审计要求的口径也不近相同，例如某些科研项目执行中购买冰箱用于低温储存化学试剂，在审计中不予认定，需要进行调账处理；出版文献信息传播知识产权事务费只可列支外部印刷费，而项目执行中使用的打印纸、硒鼓购置费审定为办公用品等，只能调账或在间接经费列支；科研单位购置的电脑、打印机等通用办公设备按行政单位通用办公设备配置标准执行，而且按在职在编人数计算，而实际上公益性科研单位除在职在编人员外还包括学生及劳务派遣人员，这些人数远高于在编人数，按行政单位通用办公设备配置标配的办公条件达不到科研业务工作基本需求；个别审计单位将劳务派遣人员工资中代扣的工会经费也不予确认等，导致公益性科研单位在制定实施细则时有所顾忌，经费支出从严从紧，不能切实落实好“放管服”政策。

（五）科研人员关注“放”，未能理解“放管服”真正含义

近几年“放管服”政策不断出台，每次都有新的亮点，非常吸引眼球，科研人员的着眼点基本都落在“放”的方面，对放开的前提条件关注较少，有些科研人员甚至对必须履行的基本内控程序置之不顾，例如在差旅费执行中，管理办法明确规定了单位要建立健全公务出差审批制度，出差必须按规定报经单位有关领导批准，从严控制出差人数和天数，但个别科研人员往往出差前不履行审批手续，报销时后补审批，把审批作为可有可无的环节；项目经费中列支相关性不强的支出、专家咨询费支出单据咨询内容填写不详，咨询时间填写不细等，认为相关事项为经费执行中应“放”的内容。

（六）预算管理绩效指标设置缺乏统一标准，业财难以融合

简化预算是落实“放管服”政策的重要内容。历经几年，虽不断出台预算简化政策，但实际工作中预算仍比较繁杂：一是科研项目经费预算和经济分类支出不统一，科技计划项目与部门项目预算管理也不一致，科技计划项目预算申报直接经费简化为设备费、业务费、劳务费三个科目，而部门预算项目需同时编制功能分类和经济分类预算，经费支出时需要细化到会计核算的所有支出科目。预算执行中，“类”及“款”级科目不能超预算执行。二是绩效指标设置缺乏统一规范性指导，指标设置不科学，绩效自评难以充分对应评价。从2016年开始，入库项目必须编制绩效指标，经过几年修正，绩效指标的完整性和规范性有很大程度提高，但可考核性仍存在差距，原因是部门预算项目执行期和中期规划期难以有效衔接，缺乏统一谋划。另一方面，财务人员和科研人员都难以确定指标设置标准，往往是财务人员传达布置，科研人员被动编制指标，汇总形成上报文本，后期的绩效监控和自评难度较大，耗费大家很多精力。

二、持续推进科研经费“放管服”政策落地的几点思考

2021年5月28日，习近平总书记在“两院”院士大会上强调，要“强化规划政策引导，给予科研单位更多自主权，赋予科学家更大技术路线决定权和经费使用权，让科研单位和科研人员从繁琐、不必要的体制机制束缚中解放出来”。通过学习领会政策，笔者结合实际提出如下改进建议。

（一）尽快出台有针对性的配套实施细则

2021年8月，国务院办公厅印发《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》（国办发〔2021〕32号），政策的相关内容如“扩大经费实施包干范围，鼓励有关部门和地方在从事基础性、前沿性、公益性研究的独立法人科研机构开展经费包干制试点”，这一点需要项目主管部门和地方的具体措施；“扩大稳定支持科研经费提取奖励经费试点范围。将稳定支持科研经费提取奖励经费试点范围扩大到所有中央级科研院所。允许中央级科研院所从基本科研业务费、中科院战略性先导科技专项经费、有关科研院所创新工程等稳定支持科研经费中提取不超过20%作为奖励经费”，这一实质内容最为激动人心，主管部门需尽快制定具体措施和要求；“合理核定绩效工资总量”亦需有明确的操作流程等。诸如此类，建议政策制定部门和上级单位广泛调研，尽快制定细化实化操作性强的配套措施。

（二）切实做到上下政策有效衔接

一是科研机构主管部门、地方科研管理单位及项目管理部门在政策制定上把国家大政方针落到实处，细节上遵循“放”的原则，针对部门或地方的特殊情况，提出“放”的政策支持及“管”的对策，力争在“减”字上下功夫，有利于创新和执行；二是在经费支出细节上遵照项目承接主体的管理规定，有利于遵循科研活动发展规律和经费需求的实际情况。

（三）进一步简化经费支出要求

衡量科研经费“放管服”政策是否落地的关键是经费支出环节。各级经费管理部门应认真全面研究报销流程的各个环节。首先，在保障内控必要性的情况下，尽量简化报销审批环节，给项目负责人更大的经费使用自主权。其次，挖潜“放”的深度，在经费支出细节上做到能减尽减：一是在支出方式上，建议长期外聘人员及学生发生的差旅住宿费用及经办的业务等使用银行卡支付，保留结算痕迹即可，不强制要求使用公务卡结算；二是针对会议培训支出，建议科研业务性会议、培训根据科研任务需要召开，无需前一年编制预算，报销时无需填报会议执行对照表，但执行时要控制标准，禁止在高档会所召开，报销时须附会议支出流水等资料，确保会议支出真实，保证内控管理需要；三是建议科研及成果转化业务租房租地决定权视业务需要而定，弱化以租房租地年度新增资产配置预算限制业务执行；四是建议差旅活动乘坐飞机强制要求购买公务机票，以给科研人员节约更多时间。总之，建议在风险可控情况下，大力简化经费支出报销要求。

（四）明确审计重点转变检查理念

对科研经费审计，一般分为上级主管单位组织的审计检查及社会中介机构进行的项目验收审计。建议上级主管部门将审计检查重点放在单位内部控制的完整性和主要风险点控制上，为科研单位在经费管理和制度执行大方向上把脉，突出指导性，协助解决经费管理中存在的疑难问题；项目验收审计重点放在考核经费支出绩效，而非拘泥于支出细节上。例如对科研项目需要储存试剂而购置的冰箱、执行科研任务主要仪器设备的维修费、劳务派遣人员相关的管理费用等，这些经费支出在符合相关要求的情况下建议予以认定。另外项目审计验收提供的资料应该适度精简，减轻科研人员和财务助理工作负担。科研管理部门及审计单位应共同研究制定符合“放管服”理念的审计管理规范，作为项目承担单位和项目负责人项目执行和审计验收的范本。

（五）完善预算管理科学设置绩效指标

一是加强科研项目预算顶层设计，建立适合科研经费管理的核算体系，国家财政经济分类科目应单独设计，使之适合科研经费支出核算，解决科研经费会计核算与经费预算、决算“两张皮”问题。二是完善项目预算及评审机制，项目评审的关键是科研项目绩效产出，科研项目承担单位和项目负责人对拟申报项目和资金需求必须充分酝酿，科学设计技术路线和产出指标，当年指标与中期指标要有效衔接。三是部门预算项目主管司局应对所管理的项目预算指标做统一规范性要求，并组织专家对基层科研单位绩效指标进行审核，结合绩效目标核定资金支持。四是合理分配资金，公益性科研单位根据设定的产出指标和科研业务安排等情况分配资金，加强科研经费与绩效指标有效衔接，保证分配的科研任务有相应的资金支持。五是项目管理单位根据基层科研单位绩效指标完成情况给予资金奖惩，形成项目绩效和资金匹配的良性循环。