农业科研项目绩效目标设定探析

孙海臣

全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。2018年，中共中央国务院印发的《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）在“强化绩效目标管理”中指出：“各地区各部门编制预算时要贯彻落实党中央、国务院各项决策部署，分解细化各项工作要求，结合本地区本部门实际情况，全面设置部门和单位整体绩效目标、政策及项目绩效目标。绩效目标不仅要包括产出、成本，还要包括经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响和服务对象满意度等绩效指标。各级财政部门要将绩效目标设置作为预算安排的前置条件，加强绩效目标审核，将绩效目标与预算同步批复下达。”这对预算项目的绩效目标设定提出了具体要求，各单位承担的预算项目都应按照规定设置合理的绩效目标及指标，实施绩效管理。

一、预算绩效管理对项目绩效目标设定的要求

（一）总体要求

语言简洁：绩效目标的设置要简明扼要、清晰直观、通俗易懂，便于公众理解和信息公开。指向精准：绩效目标要符合国民经济和社会发展规划、部门职能及事业发展规划等要求，能精准反映一定时期内主要工作、重大决策或预算资金支出等产出和效果。客观公正：设定绩效目标要经过调查研究、科学论证，并符合客观实际，能够在一定期限内实现，同时还要保持一定的前瞻性。数量适当：绩效目标的设定要突出部门、政策或项目的关键性特点，数量合适，重点突出。便于衡量：绩效目标尽量用定量表述，明确做什么，达到什么结果，不能以量化形式表述的，可采用定性表述，但应具有可衡量性，以保证能对绩效目标进行有效控制。

（二）内容要求

1.绩效目标：是指预算支出在一定期限内预期达到的产出和效果。绩效目标要能清晰反映具体项目资金的预期产出和效果，并以相应的绩效指标予以细化、量化描述。

2.绩效指标：是对绩效目标的细化和量化描述，主要包括产出指标、效益指标和满意度指标等。指标值要依据计划标准、行业标准、历史水平等来设定，既要实事求是，也要具有一定的挑战性；应尽量细化量化，可量化的用数值描述，不可量化的以定性描述。

（1）产出指标：根据既定目标及相关预算资金预期提供的公共产品和服务情况细分为：数量指标，反映预期提供的公共产品和服务数量；质量指标，反映预期提供的公共产品和服务达到的标准、水平和效果；时效指标，反映预期提供公共产品和服务的及时程度和效率情况；成本指标，反映预期提供公共产品和服务所需成本的控制情况。

（2）效益指标：是对预期效果的具体描述，细分为：经济效益指标，反映预算支出对经济发展带来的影响和效果，是项目实施后预期取得的各项经济效益；社会效益指标，反映预算支出对社会发展带来的影响和效果，是项目实施的目的或对社会发展等方面的影响度；生态效益指标，反映预算支出对自然环境带来的影响和效果，是项目实施对自然环境保护等方面的影响度；可持续影响指标，反映预算支出带来影响的可持续期限等，是项目实施对经济社会和资源环境的持续影响程度。

（3）满意度指标：反映服务对象或项目受益人认可程度的指标。

二、农业科研项目绩效目标指标设定探讨和建议

近年来，随着国家对农业投入的不断加大，农业科研项目绩效管理成为政府和社会关注的热点。农业科研具有公益性、非营利性、复杂性和长期性的特点，由于目前缺乏统一的绩效目标指标框架，在实际工作中，绩效指标的选取较为随意，具体标准的确定缺少科学依据和方法，以结果定指标、定权重、定标准的情况较为普遍。因此探索符合行业特点的项目绩效目标及指标，进而对农业科研项目开展绩效管理成为当务之急。针对农业科研实际和农业科研项目的特殊性，结合预算绩效管理对项目绩效目标设定的要求提出以下建议。

（一）项目绩效目标指标设定的总体思路

1.完整性。主要包括绩效目标填报内容完整、准确、详实，无缺项、漏项；目标明确，内容具体，层次分明，表述准确；指标清晰，能够反映项目的主要内容，对项目预期产出和效果进行充分恰当描述。

2.相关性。主要包括总体目标符合国家法律法规、国民经济和社会发展规划要求；总体目标与本部门（单位）职能、发展规划和工作计划密切相关；绩效指标全面、充分，选取最能体现总体目标实现程度的关键指标并明确具体指标值；绩效指标细化、量化，便于监控和评价，难以量化的，定性描述要充分、具体。

3.适当性。主要包括预期绩效显著，能够体现实际产出和效果的明显改善；预期绩效符合行业正常水平或事业发展规律，与其他同类项目相比，预期绩效合理；目标与资金量匹配，针对资金规模，防止目标过高或过低，针对目标，防止资金规模过大或过小；绩效目标与相应的支出内容、范围、方向、效果等要匹配。

4.可行性。主要包括绩效目标经过充分调查研究、论证和合理测算；绩效目标实现的可能性充分，并考虑现实条件和可操作性；项目实施方案合理，项目单位组织实施能力和条件充分；内部控制规范，预算和财务管理制度健全并得到有效执行。

（二）农业科研项目绩效目标指标设定的建议

农业科研项目可以分为科技研发、示范服务、条件建设和人才队伍建设等方面，以下绩效目标指标的设定大体也按照这几类进行探讨。

1.农业科研项目绩效目标的设定。绩效目标是项目完成后达到的总体预期目标，是项目完成的最终效果，内容要简明扼要、分条表述，体现财政资金的主要使用成效，可以是项目实施直接实现的目标，也可以是间接达到的效果。科技研发类项目可以是“完成什么重点课题研究、完成什么调研报告、提高什么影响力、达到了什么效果”等；示范服务类项目可以是“通过完善科技示范基地或通过农业科技服务，提升科技影响力、带动农业发展”等；条件建设类项目可以是“通过实验室试验站维修改造多少面积，购置科研仪器设备多少台套，建成功能完善的实验室试验站，提升科技创新能力”等；人才队伍建设类项目可以是“通过高层次人才培养、引进高层次人才、提升科技人才支撑、提高科技创新能力”等。

2.农业科研项目绩效指标的设定。绩效目标要通过绩效具体指标来实现，也就是说绩效指标是绩效目标的细化分解，绩效指标应对应上绩效目标内容。按照管理办法的要求，一级指标分为产出指标（包含数量指标、质量指标、时效指标、成本指标等二级指标）、效益指标（包含经济效益指标、社会效益指标、生态效益指标、可持续影响指标等二级指标）和满意度指标。一级和二级指标基本上是固定的，单位应按照实际需求设定三级指标，三级指标应充分体现出本项目的预期绩效，将最能体现项目绩效结果和影响绩效实现程度的相关核心指标纳入指标体系。下面根据农业科研单位项目分类对三级指标的设定提出相应建议。

（1）数量指标。科技研发类项目，可以设定“农业科研技术突破”，指项目开展的研究方向和内容数量；“培育新品种”指培育农作物新品种数量；“新品种保护权”指申请植物新品种保护权数量；“专利、软件著作权”指申请专利、软件著作权数量；“论文或著作”指发表论文或出版著作数量；“技术规程或标准”指制定技术规程或标准数量。示范服务类项目，可以设定“示范新品种新技术”，指在示范基地展示新品种和新技术数量；“科技服务活动”指开展现场指导与观摩、技术培训等服务活动数量；“技术培训”指培训基层技术人员和农民数量；“技术转移”指技术转让、许可及科企合作等技术转移数量；“技术、政策咨询建议”指提交技术与政策咨询建议数量；“媒体宣传报道”指在媒体宣传报道次数。条件建设类项目，可以设定“实验室改造”，指实验室基础设施改造面积；“试验站改造”指对试验站给排水、温室、晒场、围栏等基础设施进行改造提升的面积；“购置仪器设备”指购置科学实验用仪器设备数量。人才队伍建设类项目，可以设定“引进高层次人才数量”、“现有专业人才素质提升人员数量”、“国内外进修交流人员数量”等指标。

（2）质量指标。质量指标是对数量指标达到程度的质量要求，质量指标应与数量指标对应。科技研发类项目，可以设定“研究完成程度”，指发掘种质资源、获得分子标记、发掘基因的数量等；“新品种审定”指新品种通过审定的数量；“获得新品种保护权”指获得植物新品种保护权数量；“获得专利、软件著作权”指获得专利、软件著作权数量；“论文或著作级别”指在哪些报刊级别以上发表论文或著作数量；“技术规程或标准审定”指技术规程或标准通过审定的数量。示范服务类项目，可以设定“示范新品种新技术效果”，指核心区覆盖率；“科技服务效果”指科技服务对农业生产助力的作用；“技术培训效果”指科技培训对农民水平提升情况；“技术转移效果”指实现技术转移数量；“技术、政策咨询建议质量”指技术、政策咨询建议被采纳或肯定性批示数量；“媒体宣传报道级别”指在一定报刊级别以上媒体宣传报道次数。条件建设类项目，可以设定“工程质量合格率”，指工程合格量占总工程量的比率；“设备采购验收合格率”指验收合格量占采购总量的比率；“投入使用率”指投入使用占总工程量或采购量的比率。人才队伍建设类项目，可以设定“硕博士占专业技术人员比率”、“人才培养计划完成率”等。

（3）时效指标。反映项目实施进度情况，可以是“项目按期完成率”、“项目按任务合同完成率”，也可以是“项目计划完成时间”等。

（4）成本指标。反映完成项目的成本或经费控制情况，可以是分项成本，也可以是整体成本，如：“人均培训成本”、“某项研究成本”、“调研报告费用成本”、“工程预算控制数”、“项目预算控制数”等。

（5）经济效益指标。反映项目预期取得的经济效益，可以是“农民人均收入增加额”、“特色产业新增收入”、“已转化项目的直接经济效益”等。因经济效益难以衡量考核，因此应尽量选取可衡量、可计算的指标。另外农业科研项目大多为公益性科研项目，不一定会直接产生经济效益。

（6）社会效益指标。反映对社会大众化的效益提升，是项目实施的目的或对社会发展等方面的影响度，可以是“成果被引用次数”、“创新育种推广产生的社会效果”、“科研创新能力提升”、“对某个领域科技发展引领作用”、“对农业产业发展示范带动作用”、“促进新兴产业发育发展，促进传统产业升级”等。因社会效益难以具体量化，因此建议使用文字定性描述。

（7）生态效益指标。反映项目对自然环境保护带来的影响和效果，可以是“重金属污染物降低率”、“减药减肥率”等。

（8）可持续影响指标。反映项目对未来的累计效果和长期影响，可以是“对产业升级与发展带动作用”、“项目持续发挥作用期限”、“为科技创新提供支撑作用期限”、“对农业产业发展带动作用期限”、“通过成果应用，提高创新能力，解决实际问题”等。

（9）满意度指标。反映项目服务对象或受益人群的认可程度，可以是“受益群体满意度”、“农民或经济实体对科研服务工作满意度”、“参与项目科研人员满意度”、“设备或平台使用人员满意度”等。

总之，合理的绩效目标是进行科学绩效管理的前提，探索和建立合适的农业科研项目绩效目标及指标，将使得绩效管理和评价更为合理，从而实现农业科研项目的经济和社会效益。科研人员应当立足科研项目本身，结合农业科研项目的具体特点，根据项目研究所要达到的目的设定绩效目标和指标。明确合理的绩效目标和指标，可以帮助科研人员对项目进展及时进行监控，不断纠正项目执行过程中的偏差，最大程度激发目标管理功能，使绩效管理成为一项有效的管理手段。