基于新西兰进口卫生标准的进境货物生物安全标准体系建设思考

杨文友 冯英财 李 斌 中华人民共和国两江海关（重庆，401122）

江红旗 王洪武 蔡金生 中华人民共国重庆海关（重庆，401147）

随着世界贸易自由化、一体化进程加快，生物安全风险已经成为全世界、全人类面临的重大生存和发展威胁之一。当前，国外高致病性禽流感（HPAI）、非洲猪瘟（ASF）等重大动物疫病流行发生，新冠肺炎病毒（COVID-19）污染进口冷链食品，管控检疫性有害生物进境截获率居高不下，加之我国是世界货物贸易量第一的国家（2019），长期保持农产品进口第一大国地位，更是一个农业大国，生物安全风险复杂，预防和控制任务繁重。新制定公布、2021 年4 月15 日施行的《生物安全法》为我国生物安全工作提供了法律遵循，必将产生重大而深远的影响。该法第19 条规定：国家建立生物安全标准制度，要求制定和完善生物安全领域相关标准，建立和完善生物安全标准体系［1］。基于治理体系建设视觉下的进口货物生物安全标准及体系构建，将生物安全法落到实处，保护我国生态安全和农业发展，确是一个亟待研究解决的重大问题。

贸易性货物多应用OIE、IPPC、CBD、CAC、FAO、WTO 等要求、标准和公约进行管控，它们虽是国际标准，但不是最先进，最适用的标准。改革开放以来，我国进口动植物及产品、食品、商品、邮寄或携带物等的检疫检验法律法规日趋完善、技术规范产品标准日趋健全，但进口货物生物安全标准体系，特别是进口卫生标准（Import Health Standard，IHS）体系建设与应用滞后，当务之急是借鉴农牧业发达国家生物安全控制策略，建设具有中国特色的进口货物生物安全标准体系，确保国门安全和生态安全。新西兰是全球首个基于《生物安全法1993》下、最早最全制定IHS 用来管控虫害和有害生物入侵，保护本国生物生态安全的国家。笔者曾对新西兰进境动物IHS 进行了分析研究［2］，本文在此基础上，对新西兰IHS 法律地位与管控对象，管理与发布程序，货物IHS 基本构成，特征，核心，基本内容进行全面研究，提出加快我国进口货物IHS 构建的推进措施。

1 新西兰IHS 特征

1.1 地位与管控对象

1.1.1 地位

新西兰《生物安全法1993》规定［3］，任何有生物安全风险的货物进入新西兰或偶然进口新的生物应制定一个IHS 来实施管理。IHS 属强制性法律文件，它与相关的法规有机衔接。是进口许可证的组成部分，是入境货物清关放行前生物安全合格判定的依据。

1.1.2 管控对象

管控对象为所有入境新西兰的货物，包括家用物品和个人用品，食品，木材及木制品，生物产品及生物，农药和兽药，活动物，动物用食品，皮毛及饰品，植物、花卉、种子及植物生长品，无机材料，土壤、岩石、砾石、沙子、粘土和水，运输工具、机械及部件等12 类。同时，还包括隔离检疫处理设施，实现风险的有效管理或降低风险，保护新西兰良好的生态环境。

1.2 管理与发布程序

1.2.1 管理

初级产业部（MPI）总干事负责IHS 的制修订及批准。按一个国家或地区、一种货物（动物、植物及食品、运输容器等）制定一个IHS 的原则起草制定发布。同时每一个IHS 有专门条款明确，若新西兰政策调整、出口国家动植物卫生状况变化以及法律等原因，已发布实施的IHS 可进行评审、修改或作废处理［4］。

1.2.2 发布程序

①实施风险分析，若分析结果表明通过IHS 规定的措施可充分管理风险时，就决定制定IHS。若属高风险虫害和疫病，则需对出口国家的动植物防疫检疫系统、运输通道、设施等实施技术性审核。②编写发布，MPI 发布IHS 草案或拟定风险管理建议书，广泛征求国内外利益相关方。③发布IHS 临时版本，通报WTO。④以新西兰政府名义发布或授权MPI 发布最终IHS［5］。

1.3 货物及有关的IHS 构成

1.3.1 食品

分13 类208 个IHS，其中①动物源性：乳品，食用蛋，蜂蜜和蜂产品，牛羊肉及副产品，猪肉及制品，禽肉及制品，动物性加工食品，水产品，8 类93个。②植物源性：鲜水果、真菌、食用中药、蔬菜，谷物、籽和坚果，植物性饮料，植物性加工食品，补充食物5 类115 个，相关文件6 个。

1.3.2 木材与木制品

分3 类7 个IHS，其中木材2 个，木质包装1个，木制品5 个。另有对其他国家输入的非法采伐的预防要求及协定文件。

1.3.3 生物产品与微生物

分3 类11 个IHS，其中生物制品8 个，相关文件1 个，细胞培养物2 个，相关文件1 个，微生物1个，相关文件1 个。

1.3.4 农药和兽药

分农药、杀脊椎动物毒药和兽药3 类，其中农药涉及法律法规4 个，杀脊椎动物毒药涉及法律法规2 个，兽药涉及法律法规6 个。无IHS 及相关文件。

1.3.5 活动物

分水生动物，种（禽）蛋，农场动物，马属动物，实验用动物，宠物，精液和胚胎，动物园用动物，无脊椎动物9 类83 个IHS，相关文件13 个，相关设施标准23 个。

1.3.6 动物用食品

分4 类43 个IHS，其中植物源性饲料与膳食补充剂2 个，相关文件1 个，鱼饵与鱼食2 个，相关文件2 个，动物源性饲料33 个，宠物饲料与膳食补充剂6 个。

1.3.7 皮毛及饰品

分3 类5 个IHS，其中毛与羽毛3 个、指引文件1 个，生皮与加工制皮1 个，文件指引1 个，观赏用动物产品1 个，文件指引1 个。

1.3.8 植物、花卉、种子及植物生长品

分6 类15 个IHS，其中切花与植物4 个，干、腌制植物产品2 个，苗木3 个、相关设施标准3 个，种用种子1 个、相关标准3 个，繁殖用真菌4 个，相关标准4 个，植物源性肥料及生长介质1 个。

1.3.9 无机肥料

散装无机肥料，包括鸟粪肥料、无机风险物质2个IHS，相关标准1 个。

1.3.10 土壤、岩石、砾石、沙子、粘土和水2 个IHS。

1.3.11 运输工具、机械及部件

海运容器，有关动物所用设备和水，运输工具、机械及部件IHS 3 个。

1.3.12 货物进口过程

入境第一口岸、入境口岸隔离和控制性设施、生物安全处理方法、诊断测试疫苗、消毒剂应用、动物福利等标准27 个，其中设施IHS 标准4 个，设施标准（FS）18 个，技术标准（TS）2 个，其他标准3 个。

1.3.13 家庭和个人用品

对家庭和个人用品携带或寄送到新西兰进行了规定。在边境入境时，需要申报并提供相关证明文件，MPI 进行风险物品检验。包括不同运输方式及携带物品等，相关文件包括进境物品申报名录，可在新西兰海关网页查询。经检验后，处理结果有4种：一是检验后退还物主，二是退运，三是在批准的设施内销毁，四是在批准的设施内实施1 次卫生处理（需申明不能处理的物品）。

1.4 基本内容

IHS 标准的核心是入境货物生物安全风险因子的有效防控。标准未依ISO/IEC 令第2 部分：2004国际标准结构与编写导则格式编写。12 种不同类别货物IHS 的结构不同，不同类别下的不同品种的IHS 结构也不完全一致，但基本内容大体一致，归纳分为7 类。

1.4.1 动物及动物产品

（1）进口许可与等效性原则。风险较高的农产进口前需获得进口许可。同时，遵从SPS 等效性原则，以满足风险控制为基本要求，经等效性批准后实施。

（2）资格要求。动物的出生地、饲养时间、年龄、怀孕畜体限定等，不同动物疫病以及识别生物风险（动物疫病），出口前隔离检疫（PEI）要求。

（3）PEI 要求。农场动物、马等出口前应实施PEI，其设施应符合输入新西兰动物检疫规定的要求。已识别风险生物的特定要求，如观赏鱼和海洋无脊椎动物双RNA 病毒感染等18 种疫病，果蝇无螨虫、培养基中无致病性微生物生长等。

（4）入境口岸生物安全清关。货物随附文件和兽医卫生/植物检疫/检验/处理等证书，不合格实施退运或销毁、隔离检疫或生物安全检疫处理等处置。检查货物和/或抽取货物样本送实验室检测鉴定等。木质包装材料管控检疫性害虫结果。

（5）进口后隔离检疫（PAQ）。入境后进入隔离检疫设施实施检疫或指定地点检疫（如宠物）。隔离设施应满足不同动物隔离检疫设施标准（FS）规定的要求。

（6）兽医卫生证书。兽医卫生证书符合OIE 法典兽医证书章节要求。

1.4.2 植物源性食品

（1）等效性原则、管控性虫害分类控制、处理措施应用、隔离设施要求。

（2）针对具体产品，有不同的特定要求，如装运前要求、运输要求、到达港口检验、生物安全/检疫指令、管控性虫害测试、拦截/检测害虫/污染物采取的行动、生物安全清关、不合格的处置以及生物安全清关后的应急处置等，贸易性和非贸易性食品也不同。

1.4.3 林产品

IPPC 标识、检疫处理方法与结果、虫害控制和/或不同林产品虫害名录。

1.4.4 食用真菌、动物用食品、生物及产品、动物源性产品（非食用）

相似于同源的植物和动物。

1.4.5 运输工具、机械及部件

生物安全要求，信息申报，清关要求；不同运输方式的具体要求，检疫卫生处理方法选择。

1.4.6 其它物品

散装无机肥料及鸟粪的生物风险因子限量要求。

土壤、岩石、砾石、沙子、粘土和水进口许可，不同目的用途的特定要求。

1.4.7 隔离检疫设施

所有入境货物识别存在风险时，将其移至临时隔离检疫设施，包含设施的选址和生物安全要求，动植物隔离检疫过程，设施负责人资格，疫病与虫害检测与报告，记录保持，应急计划，废弃物处置，人员培训，内部审核和检疫操作手册等。

综上所述，进口许可、进口货物资格、等效性、货物随附文件、风险生物特定要求、入境生物安全清关、入境前或后隔离检疫及设施、兽医卫生/植物检疫证书/检验证书/检疫性虫害名录、生物安全检疫处理选择构成IHS 的基本内容。

1.5 主要特征

1.5.1 权威性

依照《生物安全法1993》制定，同时还包括其它法律，如风险物质和新生物法（HSNO）、食品法、兽药法等，法之间相互关联支撑。IHS 属法律性文件，是进口许可证的组成部分，具有强制性。导入等效性、风险分析、生物安全管理区、安全适度保护水平等科学先进理念。它既符合OIE、IPPC、CBD、CAC、FAO、WTO 等协定、约定、标准和要求，又高于其规定，经新西兰政府或授权MPI 发布。

1.5.2 全面性

涉及所有不同方式进口的所有货物，包括出口国家的检疫准入。迄今已发布活动物、食品、动物食品等11 类货物396 个IHS。高风险货物如食品208个，其中动植物源性食品居多，206 个，活动物IHS 83 个，共占93.5%。空运、航运、寄送或携带等所有式均纳入监管，避免监管真空或缝隙，实现全面监管。

1.5.3 系统性

依据进口全过程链条，在检疫准入基础上，从获得进口许可、进口商的责任义务、进口资格，PEI，进口货物随付文件。通关程序及PAQ，应测试的风险虫害和疫病名录，依据货物进口过程表述系列要求，全面涵盖了进口货物生命周期相关PAQ 设施、包装容器、水、运输工具或动物福利要求等。

1.5.4 可操性

进口货物前，经风险分析后，需制定IHS 时，启动制定程序，针对性极强。符合OIE、IPPC、CBD、CAC、FAO、WTO 标准及国家法规的要求，对已识别出风险虫害和有害生物在PEI 期间和兽医卫生/植物检疫证书中予以表述要求和结果。对疫病、进口前或进口后的隔离检疫、药物处理与治疗、疫苗接种、饲草与运输等要求清晰、具体。有13 个IHS 还同时发布文件指引，有效指导标准的应用。

1.5.5 及时性

每个IHS 有专门条款明确标准的修订要求。修订及时，IHS 马2015 版替代了2014 版，2020 年6月1 日又修订发布；2019 年COVID-19 全球发生，及时发布鱼类水产品捕获及加工过程COVID-19污染预防发生等指南和建议。IHS 运输工具、机械与部件2020 年8 月31 日修订发布。制定及时，如TR-MPI-ABTRT 标准，制定实施时间为2017 年（2020 年7 月23 日再修订）。

1.5.6 易获取

IHS 可在MPI 网不受限制完全获取，极大方便货物进境相关方了解使用，特别是标准文本中的内容涉及的相关方法标准、重要文献，通过链接方式予以关联和打开应用。IHS 提供了植物检疫官员联系方法或口岸检疫机关联系方式等寻求提供帮助，电子邮件信息沟通，方便快速。

2 中国IHS 体系构建思考

2.1 依法制定

建立生物安全标准体系，制定相关生物安全标准在《生物安全法》法律地位已明确，在专业性法律修订如《进出境动植物检疫法》及实施条例，《进出口商品检验法》及实施条例等法律法规时，进一步明确制定货物、携带或寄送物品IHS 的专门条款，并明确为强制标准，由国务院发布或批准主管部门授权发布。

2.2 编制原则

遵从科学性、等效性、风险管理、全过程控制、全面性等原则，等效性应用SPS、OIE、IPPC、CBD、CAC、FAO、WTO 等标准、要求和约定，评估确定输出国生物安全风险防控措施。基于风险分析结果，按不同国家和地区进口一种货物制定一个IHS。标准以进口货物和允许国家为主体，以出口国家种养殖场或加工场所等、进口前、进口时、进口后全过程检疫监管为主线，规定高风险货物和低风险货物生物安全要求，同时保持与我国食品安全标准、动植物卫生标准、生态安全标准的协调一致。每一IHS 须明确，因出口国家动植物疫病变化、中国进口政策调整和任何法律原因，我国主管当局有评审、修订和作废IHS 的权利。保留对出口国家高风险货物的现场审核和出口前预检查/检验/检疫的权力等。

2.3 IHS 构成与框架

2.3.1 IHS 体系构成

以进口货物/国家为主体、全过程为主线，以进口许可、疫病与虫害和食用安全等风险因子的控制、兽医卫生/植物检疫/检验证书和/或生物安全处理方法等为基本内容，以进境货物相关过程卫生安全控制为支撑的IHS 架构。

（1）货物/国家主体。分不同国家/地区的活动物及产品、植物源性食品、加工食品（非深加工）、工业产品等以及它们的组合分别制定IHS （或FS）。如IHS 从澳大利亚进口屠宰用牛，IHS 允许国家的樱桃，IHS 允许国家的动物用饲料等。

（2）进口全过程。按出口国家养/种殖场/加工厂/生产商、PEI 设施、出口前预检（必要时）、种/养殖场/加工厂运至离境口岸、运输（输入中国指定口岸）、入境口岸检疫、入境后隔离检疫（需要时）、后续监管等全程在标准编制中依序予以规定。对过境动植物检疫要求应予以规定（必要时）。

（3）疫病和虫害、生物安全风险因子识别和特定要求。经风险分析、参照OIE、IPPC、CBD、CAC、WTO 等要求，依输出国家与我国签署的检疫和卫生要求议（协）定书及确认的兽医卫生/植物检疫证书/中国食品安全国家标准，确定风险货物疫病/虫害等风险因子种类、要求。属食源性的动植物产品，确定其食品安全要求。

（4）相关IHS 和FS。进境动植物及食品相关组织、人员和设施，包括出口国家兽医/食品/植物检疫体系、兽医/植物/食品主管当局、预检官方动植物检疫要求、与动植物检疫有关的设施、与动植物有关的包装或控制性设施、垫料、饲料、水、国内运输管理、可追溯及生物安全处理方法要求，以及进口商的责任、生物安全检疫处理提供商、生物安全检疫处理方法和IHS 编制规则等。属食用动植物源食品的，与我国食品安全国家标准、农产品质量安全标准有效链接。属工业产品与我国环境生态标准有效链接。

2.3.2 IHS 基本框架

风险较高的货物，如活动物、植物、生物及制品、土壤及粘土等，依照GB/T1.1 给出的编写规则［6］，以进口法国种禽为例。标准名称：进口卫生标准-从法国输入中国的种鸡［7］。框架为前言和引言、适用范围、规范性引用文件、术语和定义、等效性、总要求、已确定风险生物特定要求、兽医卫生证书要求。规范性附录和资料性附录。基本内容和关键过程不得删减。

（1）前言。标准制定修订，删减及变化，参考的国际标准，等效性，归口管理部门，起草单位，起草人员，标准修订发布历史。

（2）引言。为什么制定IHS，追求的目的，其他信息（如有关说明）。

（3）等效性。描述其依据，要求。不符合，但可提出等效性情况及条件。

（4）总要求。包括，但不限于以下要求，可删减。

①资格。如年龄、品种、区域等；②出口国家防疫系统；③出口前隔离检疫；④实验室要求；⑤运输；⑥指定隔离或临时隔离检疫场所要求；⑦治疗、处理与疫苗要求；⑧其他信息。如耳标，信息档案，出口前兽医检查诊断信息等；⑨随附货物的文件；⑩口岸入境通关；国内运输；入境后隔离检疫与处理和放行；后续监管；文件管理。

（5）已确定风险生物特定要求。以鸡为例，包括禽流感、新城疫、鸡白痢和禽伤寒、禽支原体病（鸡败血支原体、滑液囊支原体）、传染性法氏囊病、马立克氏病、禽白血病、禽肺病毒病、禽腺病毒病I 群疫病，检测方法要求及结果判定。

（6）兽医卫生证书。经检疫合格的种鸡，经法国兽医当局官方兽医签发双方协定的兽医卫生证书。

（7）规范性附录

附录1：FS 种禽出口前隔离检疫（PEI）设施；

附录2：FS 种入境后隔离检疫设施；

附录3：隔离检疫场消毒剂选择；

附录4：生物安全检疫处理方法选择。

（8）资料性补充要素。如资料性附录，检测/鉴定/试验参考的方法文献。

其它货物，如运输容器、无机物及矿石等，参照新西兰相关货物的IHS 格式编制。

3 措施建议

3.1 制定一个国家层面的IHS 编制规划

在实施国家层面的IHS 制度体系的前提下，做好顶层设计，制定发布我国IHS 建设规划，明确IHS重要意义、指导思想、编写原则、具体内容、编制程序、目标预期和工作推进等，建设与OIE、IPPC、CAC、CBD、FAO、WTO 等要求相符、与新西兰IHS体系相似的、符合中国实际的入境货物IHS 体系。

3.2 制定一批IHS 标准

按IHS 编制原则和制定程序，标准框架，内容要求，编制基础、管理、技术、设施等IHS，如术语和定义，进境货物分类，缩略语指引，IHS 制定程序，编制要求，第一入境口岸要求等，在此基础上制定每一种货物来自不同国家的IHS。

3.3 转化一批IHS 标准

依据法规及规章，将现行有效的规范性文件、隔离检疫场所要求、监督管理方法转化为IHS。将双边检疫和卫生要求议（协）定书、确定的兽医卫生/植物检疫/检验/处理证书样本转化为IHS 的基本内容，加快农产品行业或非强制性标准转换为国家强制性标准进程。

3.4 集成一批已有标准

引用、集成动物及产品、植物源性食品、加工食品（非深加工）、资源性货物、工业产品等的病原、有毒有害物质、虫害杂草鉴定检测诊断、免疫接种、隔离检疫设施、生物安全处理等标准，全面、系统建成我国入境货物IHS。

3.5 建成一个信息化系统

建设信息化管理系统，将建成的IHS 纳入信息化系统管理，引用的法律法规、技术标准文本进行有效链接或给出获取地址，免费供进口商和出口国家、海关关员、检疫人员、检查人员及相关部门专业技术人员使用。

4 结语

新西兰IHS 属强制性标准，法律地位明确，适用对象精准、全面、科学、实用、可操作、及时有效、易获取。核心是入境风险货物的有效防控。基本内容包含进口许可、货物资格、等效性、货物随附文件、已识别风险生物的特定要求、入境生物安全清关、入境前和/或后隔离检疫及设施、兽医卫生/植物检疫证书/检验证书/管控性虫害名录、生物安全检疫处理选择等。借鉴新西兰IHS 体系，提出构建我国货物IHS 体系建议，对其法律地位、强制性、编制基本原则、IHS 构成和框架进行了阐释，提出加快推进该项工作的5 条措施建议。