空港海关卫生检疫应急与常态化工作机制研究

文孝杰 东营海关（山东，东营，257091）

张海婷 蔡 龙 济南机场海关（山东，济南，250107）

李 磊 吕海波 韩 晶 济南海关（山东，济南，250003）

新冠肺炎疫情发生后，海关系统坚持“外防输入、内防反弹”总策略，全体动员、尽锐出战，空港口岸作为新冠肺炎疫情防控的主战场之一，迅速建立了有效的国境口岸检疫防线。随着疫情防控发展形势的变化，在后疫情时代空港海关卫生检疫工作如何适应应急与常态化的要求，平衡卫生检疫应急与常态化工作模式两者之间的关系，进一步加强卫生检疫能力建设，满足维护国门安全的需要，需对现有工作模式进行研究思考。本课题通过对5 个有代表性的机场海关开展调研，总结近年来卫生检疫常态化与应急工作的经验做法，梳理卫生检疫工作中存在的不足和困难，探讨空港海关卫生检疫应急与常态化工作机制，并为提升空港海关卫生检疫能力提出建议。

1 研究方向、两者关系及可行性

卫生检疫常态化工作机制是指在无重大突发公共卫生事件发生的情况下，海关开展国境口岸卫生检疫的工作模式，包括日常的人员及交通工具检疫、口岸卫生监督等各项工作。应急工作机制是指在国外或者国内突发重大公共卫生事件后采取的一系列措施，包括应急预案启动、人员调配、设施设备启用、卫生检疫措施实施、联防联控机制运转等等。常态化工作机制是应急工作机制的基础，通过夯实常态化工作，固化经验做法，提升处置能力，在突发公共卫生事件到来时能够迅速进入应急状态［1］。应急工作机制对常态化工作机制起着促进提升的作用，通过审视在应急工作机制中暴露出的不足，有的放矢，加强常态化基础工作，强化队伍建设，优化工作流程，不断提高工作质量［2］。课题组通过对空港口岸原有的海关卫生检疫业务机制进行梳理，选取首都机场海关、天津滨海机场海关、广州白云机场海关、重庆江北机场海关和济南机场海关共5 个单位，针对其2019 年以前和2020 年以来的卫生检疫工作模式和资源配置情况进行调研和分析。近年来，上述单位在防控甲型H1N1 流感、埃博拉病毒、中东呼吸综合征等一系列重大公共卫生事件时取得了较好成绩，具有相对丰富的卫生检疫应急与常态化工作经验，同时也进行了很多的工作机制探索，具有一定的代表性和针对性。

2 新冠肺炎疫情前卫生检疫工作机制情况

本次调研采取问卷形式，问卷于2021 年5 月上旬完成初稿编制，随后征求意见并进行4 次修改。2021 年6 月，在济南机场海关对10 名卫生检疫现场关员进行了小样本调研，然后根据反馈结果再次修改，并于6 月底定稿。调查问卷共设计了8 个问题，涉及6 个方面：主要为征求空港海关卫生检疫应急与常态化工作法规建设、联防联控、预警机制、应急保障、队伍建设以及其他方面的意见建议等。2021 年7 月至9 月，课题组分别对5 家单位进行调研。受疫情出行限制影响，采取现场访谈、电话访谈、网络调研等方式，累计发放问卷100 份，共回收有效问卷86 份。

调研发现，我国空港海关卫生检疫应急与常态化工作机制建设发展进步明显，口岸核心能力建设取得了较好的成绩，逐步完善了检疫查验、疾病监测、卫生监督、卫生处理和核生化有害因子监测五个方面业务管理体系，依法对出入境人员、交通工具、货物、集装箱、行李、邮包、特殊物品等对象实施卫生检疫措施。特别是机构改革以来，各空港海关按照“政治建关、改革强关、依法把关、科技兴关、从严治关”的理念，大力推动检疫模式改革，强化国际旅行卫生保健中心业务指导作用发挥，提高卫生监督技术含量，科学开展卫生处理监督管理，合理布局口岸放射性检测，口岸卫生检疫能力大幅提升。但调研中也发现，虽然各海关取得了不俗的成绩，但距离国家安全环境建设的需要尚有一定差距，工作中还存在着不少亟待改进之处。

一是卫生检疫法律法规有待完善。《卫生检疫法》及实施细则作为目前我国国门生物安全防控的法律依据，在疫情防控中，它所规定的应急组织协调和联防联控作用，并没有完全发挥出来。口岸各部门彼此之间调节协同机制尚不完善，并且对各部门在突发疫情状态下可以采取的紧急措施规定得不够具体，难以真正厘清多个部门实战配合的协调方式和响应流程。在具体疫情处置中，对如何管理、如何参与、怎样配合，缺乏切实可操作的配合路线和具体行动准则，在重大公共卫生事件突发时就更难以真正有效协调。

二是卫生检疫联动机制有待加强。目前，国门生物安全防控组织体系是以海关、卫生健康、公安、交通、外事、口岸等多部门合作为基础，搭建起扁平化的组织结构。这一短、平、快的临时性、横向型应急组织体系运转良好并逐步完善。但是，横向的政府间组织关系最大缺陷在于条块分割所导致的集体行动的困境，即对自身利益最大程度的关注以及由于信息不对称因素影响可能导致的“公用地的悲剧”［3］，在应对像新冠肺炎这类新发传染病过程中表现得尤为突出。存在彼此间的沟通不畅以及行动的不协调、平急转换速度慢、功能切换不到位、应急响应时间过长等问题［4］。

三是卫生检疫预警机制尚不完善。基于法定传染病的监测，缺乏体征和病原学监测，往往属于被动式监测，容易造成现场流行病学监测灵敏度不高的问题。现场工作人员主要通过红外体温监测设备报警和旅客主动申报有症状等途径拦截、查发以发热为主要症状的疑似传染病人员并开展检疫排查，这一工作模式在应对以无症状感染者占多数或疾病症状隐匿的传染病时，难以避免地会造成漏检的情况。同时，疫情风险评估过度依赖人员经验判断，很难实现精准的疫情预警。

四是卫生检疫应急保障缺乏前瞻性。从应急保障层面来看，此次疫情中，有些部门应急物资与设备保障滞后于疫情发展速度，往往是事已致，而信未达；信已达，而人未到；人已到，而物未至；极易形成一应便急，一急便乱，一乱便滞的尴尬局面［5］。再者，由于与卫生检疫技术支撑要求相适应的病原微生物检测等实验室没有完全配置到位，有的口岸很难检出像新冠肺炎这类新发传染病，无“技”可施［6］。显然，有限的应急资源储备难以满足日益增长的口岸防疫需求。

五是卫生检疫队伍建设有待加强。在日益严峻的国际国内疫情形势下，卫生检疫的工作内容扩大，不仅包括旧、新发传染病及人畜共患病等传染病，还包括核生化等突发事件。很多基层卫生检疫人员临床、预防医学知识理论薄弱，人员结构老化，“大卫生”理念还没有完全建立，面对新发传染病、生物恐怖等情况时，处置能力不足。特别是口岸旅检现场，由于突发公共卫生事件的不可预见性、人员实践经验过少和现场人员专业结构和知识的差异，口岸检疫现场人员对公共卫生事件的处理不够专业熟练。

六是卫生检疫技术支撑作用有待加强。国际旅行卫生保健中心作为海关卫生检疫技术支撑部门，是保障海关“专业执法”的重要基础。新冠疫情发生以来，国际旅行卫生保健中心迅速启动了应急工作机制，向口岸提供相应医学专业人员协助卫生检疫人员做好疫情研判、处置、采样、检测等工作；搜集掌握疫情相关专业知识及最新动态，向卫生检疫部门提供决策、处置等专业参考信息；迅速提升实验室检测能力、效能，为口岸疫情防控提供技术支撑保障。但在如何更深度地参与突发公共卫生事件处置，给予卫生检疫工作决策以及现场人员更多的技术支持方面还显得不足。

3 新冠肺炎疫情以来逐渐形成的卫生检疫常态化与应急工作机制情况

新冠肺炎疫情以来，海关在建立“外防输入”口岸第一道防线的同时逐渐形成了“疫情初期原有应急机制应对-常态化应急状态 （PHEIC 持续存在下的防控工作常态化）+突发事件应对 （疫情叠加、其他独立的口岸公共卫生事件叠加）”模式。课题组通过调查问卷、电话、现场访谈等形势对新冠肺炎疫情以来各口岸的卫生检疫工作情况进行了调研。在调研中了解到，各空港海关在联防联控机制、预警监测、队伍建设、应急保障、技术作用发挥等方面积极采取多项措施，补短板、强弱项，形成发挥科技力量支撑、升级卫生检疫软硬件设施、提升核酸检测能力、积极联系地方专业人员对口支援、密切与地方联防联控机制协调配合等各具特色的工作机制，夯实了卫生检疫工作基础，为空港海关进一步做好卫生检疫应急与常态化工作提供了借鉴。

课题组同时对后疫情时代海关在口岸的监管、监督职责的定位进行了思考，认为海关作为“外防输入”的第一道关口，要厘清职责边界，发挥好自身作用［7］。一是要固化疫情防控指挥体系的经验做法。在国家-省-市三个层面，分别建立传染病防控常设机构，定期组织相关单位开展风险评估、联合培训、应急演练、联席会议等工作，加强各单位的分工配合，确保一旦需要，迅速由常规状态转入应急状态。二是口岸相关部门的职责定位亟待重新梳理。在垃圾废弃物处理、后续监管等涉及疫情防控的多项职责需要进一步明确。三是要进一步强化信息传递工作。当前信息共享效率仍然不高，部分数据需要多次录入，既影响信息采集的准确性，又降低了信息联动的效率，需进一步畅通“境外、口岸、境内”三个数据库之间的通道，充分发挥“大数据”在疫情防控中的作用，提升精准防控效能。

4 加强空港口岸卫生检疫应急与常态化工作机制的建议

近期全球疫情形势依然复杂严峻，空港口岸“外防输入”压力持续增大，继续做好打持久战的准备，应从以下六个方面完善卫生检疫工作机制：

一是进一步完善卫生检疫法律法规建设机制。加快推动《国境卫生检疫法》及其实施细则修订，加强口岸公共卫生相关规章制修订，形成覆盖全过程、多领域、各环节的卫生检疫标准规范体系。落实《“健康中国2030”规划纲要》，加快《口岸公共卫生核心能力建设技术规范》国家强制标准制订，推动将口岸公共卫生核心能力纳入《国家口岸查验基础设施建设标准》，以口岸核心能力建设为基础提升空港口岸卫生检疫工作能力。

二是进一步完善卫生检疫人才建设机制。强化搭建“线上”＋“线下”培训模式，突出岗位技能培训的针对性和有效性，加强流调队伍建设，提高发现疫情线索的能力，依托有关信息化系统及时将涉疫信息转化为风险布控指令。组建涵盖公共卫生、医疗、法律和舆情处置等专业人才的应急处置队伍，定期组织开展疫情防控处置应急演练，注重在演练中发现风险、问题和薄弱环节，以练代战，强化实操训练，提升口岸一线关员科学应对疫情的实战能力。

三是进一步完善卫生检疫风险预警机制。建立权责明确、层次分明、协同作战的疫情监测队伍，健全口岸传染病风险评估体系，建设全球疫情信息展示及预警系统，切实发挥境外传染病监测哨点和境外合作实验室关口前移的作用，实现多点触发。结合全球疫情、本口岸航线动态、贸易往来国家形势发展、病原体监测、输入病例情况等数据，充分分析疫情波及范围、对象、危害程度，提出口岸防控对策，为制定和调整防控措施提供依据［8］。

四是进一步完善卫生检疫应急保障机制。健全海关总署、直属海关、隶属海关3 级口岸突发公共卫生事件应急处置架构，有机融入海关总署突发事件应急处置体系。应用大数据技术，加强多渠道数据信息归集和共享，建设智慧口岸突发公共卫生事件应急处置现代化指挥平台，确保统一指挥、分级处置。完善应急预案，提高早期预防、及时发现、快速响应、有效处置能力。依托海关总署实训基地，运用虚拟现实、人工智能等技术，打造全真场景模拟演练实训平台，不断提升应急处置实战水平。

五是进一步完善卫生检疫基础设施建设机制。科学合理设置卫生检疫区域，按照“三区两通道”要求和工作流程，进一步完善工作区设置。着力建设与空港口岸入境人员规模数量相适应的负压采样室，改善采样人员作业环境，提高生物安全性。加大科技装备投入力度，充分运用现代科技手段，提高机器替代率，减少高风险环节和岗位人员，提高可持续防控能力。建立健全口岸卫生检疫应急物资储备机制，有计划、分步为口岸一线配齐和更新应急器械、用品，确保应急处置能用、够用、好用［9］。

六是进一步完善卫生检疫联防联控机制。以新冠疫情常态化防控为契机，与各级统筹疫情防控和经济运行工作领导小组（指挥部）建立境外输入性病例报告通报机制，明确信息共享、情况通报、病例转运、人员移交、应急处置等合作机制，探索打通数据通道，推动入境人员从健康申报到解除隔离全流程信息可追溯，实现海关与地方信息双向互通［10］。推动属地加大对海关工作的支持，在资金、人员、设施、物资、场所等各方面给予保障，提升疫情防控整体能力。积极发挥职能作用，建言献策，全力履职，为做好重大突发公共卫生事件应急处置贡献海关力量。