“放管服”背景下科研经费财务管理的探索

文/蒋萍 杨乔 伍颖欣（中山大学财务处）

自“十三五”以来，我国定下科技强国的战略基调，而高校作为科研成果诞生的摇篮，因其具有科研人才集中、知识密集、多学科综合交叉等优势，受到了国家大力的资金支持和政策扶持。国家对高校科研经费的投入逐年增加，在“放管服”背景下，如何提升高校科研经费财务管理，推动高校科研事业实现内涵式高质量发展具有重要的意义。

一、“放管服”政策出台，为高校科研事业提供支持

高校的科研经费主要来源于各级政府的财政拨款，因此往往受到严格的监管。在现阶段，国家已经建立了涵盖预算管理、政府采购、财务核算等各项业务活动的财务制度体系，并通过国家审计、财政监管、巡视巡查形成了多级监管，基本解决了科研经费使用的合法合规问题。然而，在另一方面，科研经费报销流程繁琐、科研经费审计中过度关注经费支出与预算执行，轻视对科研产出成果的绩效管理与评定的问题也正逐渐凸显。

党的十八大以来，党中央和国务院分别出台了一系列聚焦优化科研经费管理的政策文件及改革措施，旨在建立并完善以信任为前提的科研管理机制，给予科研人员更大的经费使用自主支配权，充分释放创新活力，让高校科研人员可以把重心投入到科研教学工作中去，为攻克关键领域核心技术创造充分条件。

二、高校科研经费“放管服”的具体内容

关于如何推进“放管服”政策的落实，国务院、科技部门、各级政府均出台了相关政策指导意见。Z大学全面落实“放管服”主要体现在以下几个方面：

（一）简政放权

简政放权的核心在于扩大高校项目资金的统筹使用权，充分尊重科研研究的规律性、科研人员的自主性和灵活性，给予科研项目负责人合理的经费自主使用权。

第一，在科研经费的预算编制上，本着精简高效、厉行节约的原则，简化预算的编制工作，扩大直接费用的可开支范围；第二，在科研经费的使用和管理上，本着科研活动的不可预见性，需要一定的调整空间，将预算调整权限下放到各科研项目负责人，以更好地配合科研项目负责人根据项目经费实际使用情况调整原有预算；第三，高校科研人员拥有一定的科研仪器采购自主权，简化了业务部门在采购过程中的层层审批。

（二）创新管理

创新管理，并不意味着放松监管，而是要处理好资金管理要求与科研规律之间的关系，在“放”与“管”之间找到平衡点，激发科研人员创造力，配合国家推动科技创新。

第一，Z大学在严格遵守财经纪律的同时，梳理经费从进账、报销到结项全流程上所涉及的部门及审批步骤，对各项科研业务所涉及的跨部门业务流程与审批，加强部门间信息流转，减少对同一事项反复审批、重复准备材料的情况，使科研人员“少跑路”，让信息“多跑路”；第二，根据教学、科研、管理工作的实际需要，建立起符合高校科研特点的科研经费管理办法和内部控制体系，完善高校国库集中支付范围划分，落实政府采购制度、招标制度，做到及时反馈上网，实现信息透明与公开；第三，加强各职能部门之间对科研经费的监督合作，建立事前、事中、事后的全方位监管，实现对经费的全流程跟踪。

（三）优化服务

优化服务旨在提升服务质量，其主要目的是将科研人员从琐事杂事中解放出来，使他们能够尽可能少受科研以外的因素干扰。一是建立财务助理制度，聘用具备专业水平的人员来办理科研业务中的财务问题，做到“专人专事”；同时，财务处定期组织财务人员调研和制度宣讲，保证他们对财务制度有准确及时的了解，减少由于政策制度了解滞后导致的“卡关”问题；二是加强会计系统的信息化、智慧化建设，做到财务制度、报销知识及时更新上网，让老师能够足不出户，只需网上操作便可准确掌握报账状态与经费执行进度，对项目经费进行实时跟踪。

三、现阶段Z大学科研经费中存在的问题

自实施科研经费财务管理的“放管服”后，Z大学财务部门为贯彻落实国家指导意见，对科研经费的财务管理办法作出了积极调整，在一定程度上激发了科研人员的创造力；然而，在政策的执行上仍然存在一些 “堵点”和“痛点”，主要表现如下：

（一）对科研经费自主权界限把握不清

在Z大学具体实施高校科研经费自主权的下放时，经常会遇到自主权限尺度界限不清的问题。由于专业的限制性，科研人员的财务知识相对薄弱，部分科研人员对科研经费存在误解，认为科研经费是自己争取来的钱，学校只是代管而已，只要报销手续齐全就能正常支出，不应该受到财务部门的过多管控，却没有考虑到经费主管部门制定的各类经费管理政策。

另一方面，高校在实施“放管服”的过程中相对“保守”，进度相对缓慢。科研部门在经费的使用上担心“出格”，管理起来束手束脚。例如科研中劳务酬金的管理办法，发生艰苦差旅能否领取补助，领取多少补助等，缺少具体的规定和执行标准，只能一事一议，需要科研人员每报销一次就提供一次情况说明。原本意在简便的新政实际操作起来，审批的流程与步骤却并没有缩短，这使得科研人员权力在手却无法施展，未能充分地享受到政策红利。

（二）对科研相关性把握不明晰

现阶段科研经费由学校统一管理，项目所在二级院系单位主要负责本单位经费的统筹使用管理和监督，而经费直接使用责任人为科研项目负责人。在高校科研经费的使用中，对科研经费相关性把握存在着归属不明晰的情况。审计人员和财务人员通常是从与该研究项目直接相关来判定相关性，而项目负责人通常会从更广义的范围去理解相关性，在实际执行过程中，会存在诸多理解上的偏差和争执。

（三）管理的手段有待创新

“放管服”政策指出对科研项目的监管要基于信任机制，高校财务人员在日常工作中要信任科研人员的专业性，实施监管的目的是帮助科研人员合法合规使用科研经费，保障资产安全，提高资金使用效率，为科研人员产出科研成果提供支持，并非对科研人员在使用资金时作“有罪推定”。目前在管理手段上主要面临两个问题，一是监管的精准度还需进一步提高，只有建立健全科研诚信体系以及相应的激励和惩罚机制，对科研活动与科研人员实施精确的科研活动全流程诚信管理，才能做到教育引导科研人员诚实守信。对诚实守信的科研人员，应当采取适当激励措施；反之，对于个别违反科研诚信的行为人，高校应当采取严厉的措施，监督惩戒失信行为人。二是胆子还不够大，在该“放”的事项上步子迈得太小，例如对于项目结余经费的管理、间接费用中科研人员绩效的开支等设定的条条框框太多，对科研经费包干政策的研究不够，未能充分激励科研人员。

（四） 科研经费的财务报销工作繁杂

科研经费的财务报销是高校科研经费管理的重要环节。目前，Z大学主要存在以下问题：

1.业务部门审签效率有待提高

基于人力成本与经费运作成本的考虑，Z高校并未在每个异地校区设立全套职能部门，其仍然需要依托于主校区发挥主要职能，这在一定程度上影响各管理部门服务职能的高效履行。

2.报销所需佐证材料过多，票据审核复杂

目前，Z大学报销附件复杂的原因主要有以下三个：第一，高校财务审核注重合法合规性，而科研工作不同于一般的行政管理、教育工作，充满了不确定性和不可预见性。财务人员缺乏其他学科的专业背景，为了证明业务的真实性、合理性，就需要老师配合提供很多证明材料；第二，为了充分考虑老师实际科研工作中遇到的各种问题，Z大学在制定制度的过程中对各种特殊情况进行了规定，也导致高校的报销规定特别繁杂，比如《Z大学差旅费管理办法》关于差旅费报销需要补充特殊情况说明的事项就有20余项；第三，报销材料中的一些附件，如合同、清单等往往以纸质材料的形式存在，达不到电子档案化的要求，这使得无纸化报销受阻。

（五）信息化建设尚处于初级阶段

1.“信息孤岛”亟须打破

Z大学关于科研经费管理的部门众多，涉及资产管理的有专门的设备管理部门，涉及科研经费立项进账的由科研院负责，财务处主要负责国有资产管理以及经费报销。在办公系统信息化前期阶段，各单位均建立了自己独立的信息系统，为无纸化办公做出了一定贡献。然而，各个业务系统并未完全打通，导致系统内信息没有做到互联共享，缺乏数据的相互比对,这使得Z大学未能有效统合信息资源，管理重复、分散、低效的问题仍然存在。

2.集中结算整合力度不够，导致财务报销存在一定滞后性

在实际操作中，由于办公用品、差旅业务、市内交通等都是老师在开展科研工作的过程中分散采购，而老师忙于科研工作，往往来不及及时收集、整理票据进行报销，对于一些周期较长、涉及人员较多的活动，这样的报销形式会造成项目经费执行进度滞后、科研人员长期垫付款项、“自掏腰包”做科研的情形出现，不利于激发科研人员的科研积极性。而如果学校按照统一的标准选取符合要求的供应商，整合了统一的信息化平台，负责对接科研人员与第三方商家，科研人员就能直接在平台进行采购，直接由学校对公支付给供应商，一方面使资金去向有据可查，减少了支付风险，另一方面为科研经费报销提速，有效加快科研经费执行进度。

四、“放管服”背景下高校科研经费管理的对策建议

随着高校科研经费逐年增加，我国高校迫切需要探索科研经费财务管理的新思路。

针对上述问题，笔者认为可以从以下几个方面入手，进一步优化高校科研经费的财务管理：

（一）加快财务制度建设

根据高校科研经费相关指导意见的要求，高校财务处应积极深入二级学院进行调研，了解一线科研人员最关心、问题最集中的报销制度问题，持续修订完善报销制度：对于能够适当放宽的制度，如外宾管理接待办法，调整执行标准；对科研活动中遇到的新业务，例如海上科考业务，在原有的报销制度上进行一定的扩充，考虑在原本仅适用于陆地野外考察的差旅费制度中，增加适用于海洋考察的相关财务报销办法；对于过往未明确标准但可以继续沿用的管理办法，如劳务酬金管理办法，则应补充对评审费、报告费、考务费、答辩费等费用的开支对象和发放标准详细的解读；最后，应大胆探索科研经费包干制，扩大经费包干制的实施范围。

同时，应考虑及时作废一批早期制定的过时报销规范。高校应当定期修订更新涵盖日常费用、会议费、差旅费、设备费等各类常见报销费用的制度汇编以及常见报销问答，针对日常报销中反复出现的科研人员和财务人员有分歧的事项，要在制度中加以明确，给科研人员更明确的指引，避免不必要的纷争，做到执行有依据。

（二）精准管理

为提高科研系统监管的精准性，首先，财务部门应当加强稽查，通过定期组织财务稽查，对科研经费报销的合法合规性进行审查，重视对科研相关性的把握，及时发现问题并督促解决；其次，建议高校试行科研人员星级评定方案，对报销中出现问题较多的二级学院和科研人员，组织有针对性的培训，对报销问题较少的学院和科研人员，则进行表彰鼓励；再次，高校可以进一步拓展运用财务预警机制，对于某些经费在敏感科目上的报销，例如餐费、接待费的开支，等等，在网上报销系统中做出预警提醒；最后，高校应当进一步加强健全和落实财务报销失信名单的约束机制，对失信人员设置重点关注期，在此期间执行比其他人员更加严格的监督，包括在报销时增加二级学院负责人作为审批人，财务审核人员审核报销单据时执行“双审”制度，等等。建立完善以科研人员报销星级评定方案、财务报销失信人名单为依托的科研诚信体系。

（三）加强信息化建设，实现财务数据共享

高校财务部门应主动推进财务系统与资产系统、采购系统、科研立项系统等业务系统的对接，进行全过程一体化流程改造，通过不同业务部门业务数据的互联互通，实现“数据多跑路，老师少跑路”。例如在设备采购、验收、报销、报增的一系列环节中，建立设备采购、资产报增、财务报销一体化系统，免去科研人员在系统与系统之间反复填写信息、报送材料。实现与合同系统的对接，减少纸质附件的传递。从提高报销效率、加快信息化建设角度出发，建议Z大学建设集中化的报销平台。

对于一些具有较强时效性要求的费用报销，例如差旅费，为方便广大科研人员，可以完善建设差旅平台，科研人员可直接在该平台上选购机票和高铁票，发生的费用即时由学校对公支付，省去了后续收集报销单据的麻烦，也使报销业务和科研业务联系更紧密。

办公用品属于公务卡强制消费目录范围内，但日常报销中，科研人员时常忘记使用公务卡进行支付，导致需要补充其他附件，例如支付记录作为佐证。针对上述情况，高校也可以开发相对应的办公用品集中采购平台，简便报销手续。高校财务管理部门应进一步推动财务系统的信息化建设，简化流程，促进业财融合，提高报销效率。

五、结语

推行“放管服”改革，优化高校科研经费管理，使科研活力充分释放，是对国家科技战略号召的响应，也是高校治理体制改革的一个重要课题。进一步促进高校科研经费管理的科学化与规范化，为科研活动创造良好的环境，要把握好“放”与“管”的尺度，构建与科研活动相适应的制度体系和监管体系，更需要引入信息化手段，提升服务质量与服务效率。改革从来来自实践，并非一蹴而成，对深化科研经费管理“放管服”对策的探索，也是一个长时间持续的过程。高校职能部门只有理顺科研活动与财务活动的关系，以科研人员为中心，将“放”“管”“服”工作落细落实，才能充分发挥科研经费的效益。