农地承包权退出及其保障功能的替代机制问题研究进展

李淑芳，刘向南，王泽洋，陈宋恒毅

（南京农业大学，南京 210095）

长期以来，在人多地少的农业资源禀赋条件下，规模狭小、生产分散的小农经济体制始终是我国农业生产的主流，这种过密化的农业生产模式不但效率相对低下，而且也无法从根本上解决农业经营性收入的问题[1-2]。近年来，随着工业化和城镇化的快速发展，农民向非农转移规模不断扩大，为农地经营规模增加创造了积极的外部条件[3]。但总体来看，我国农业经营效率与基础竞争力低下的状况并未改变，甚至农业成本呈现快速上升趋势[4]。农业生产成本高，必然导致农产品进口扩大、农业经营收入增加困难。

显然，通过促进农地经营权的流转有助于扩大生产规模，降低单位产出的人工成本，但在流转租金偏高的情况下土地成本则难以降低，探索进城落户农民承包权自愿有偿退出机制就成为农业领域进一步深化改革的重要方向。2019年中共中央、国务院《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》中明确提出“建立健全土地承包权依法自愿有偿转让机制”，积极推动土地向职业农民集中。我国的不少地区也尝试开展土地承包权有偿退出试点工作，但是农户退出承包权的意愿并不强[5-6]。农地承包权的保障功能是制约农户退出的关键因素，许多农户认为一旦在城镇失业或年迈依旧可以通过在承包地上耕种以维持生计[7-8]。

事实上，人多地少背景下分散的小农承包格局、承包权对农户的保障功能与规模化经营存在的现实矛盾日趋明显。提高农业经营效率的现实要求承包权进一步集中，城镇化、工业化也为此提高了农户承包权退出的可能性。本文试图围绕构建农地保障功能替代机制、促进农地承包权有序退出的内在需要，从当前农地经营的突出问题、农地承包权的保障功能内涵、农地承包权退出现状和影响因素及相关政策建议等方面，系统梳理既有的研究文献，为农地制度的改革深化提供积极的理论和实践参考。

1 当前我国农地经营中存在的突出问题

1.1 土地资源利用效率低

随着我国工业化和城镇化的迅速发展及统筹城乡改革的快速推进，许多农村劳动力逐渐向城镇及非农产业转移，农业“兼业化”现象明显[3，6]。但大多农户并未同步退出农地承包权，造成农地资源利用低效的问题，相对高昂的流转价格也制约了规模农业的成本优势，导致农业生产率低下、竞争力不足[4，9]。

1.2 农户分散经营制约农业集约化和规模化发展

在现代社会，农业生产率的提升不仅需要农业科技的发展和农业机械的广泛应用，农业人口的逐步减少也是一项因素。只有部分农民退出农地承包权才能为在地农民留下更多的耕地，进而推进农业的集约化和规模化经营[7]。

目前中国大部分农村依然以分散的个体农业经济和个体私营经济为主，这种经济模式的外部交易成本和难度非常大。因此，需要通过种植大户、农业合作社等多种形式将农村的资源集中起来[10]。相比于需要与多个小规模的农户建立不稳定的契约关系，农业企业等市场主体直接与农地的规模经营者建立长期而稳定的契约关系，可以避免与众多农户单独谈判，不仅有效降低流转中的交易费用，更有利于大幅提升产权交易的效率，进而提高农地流转率，进一步促进现代农业的发展[11]。

1.3 撂荒农地的规模存在不利于离农农户融入城市发展

随着我国城市化和工业化进程的加快，大量农村剩余劳动力不断地向城市工业和服务行业流动，但其中大部分人口没有同步实现从农村居民到城市居民的身份转变。部分搬迁户不愿意放弃自己原有的承包地，另有部分贫困户要求保留承包地和老宅基地的意愿强烈。这些因素导致了当前“农民工”长期“离农”却不“离土”的现象频发[12-13]。

与此同时，由于宅基地复垦和距离上的障碍，进入安置点的贫困户无法回到农村重新经营自己的承包地，使得大量的农地将面临撂荒，种植承包地的潜在收益也成为了贫困户的无形价值损失。生计资本发生变动的同时又缺少相应的社会保障机制，导致许多贫困户在搬迁后仍处于贫困线边缘，存在“再次返贫”的可能[14]。

2 农地承包权的保障功能及其内涵研究

土地是农民的“命根子”，不仅具有经济生产功能，同时承担着失业保险和社会保障功能，是保障农民基本生存权利的最后一道防线[15]。退出承包地的农户会失去以土地为依托的社会保障，在经济形势不容乐观的情况下，无地农民的社会保障将成为重点关注的社会问题[16]。

陈剑波[17]认为土地具有3重职能，分别为生产要素、财产和社会保障职能。在经济发展的不同阶段，土地不同职能的重要程度不同。当土地不再是农户生存依赖的唯一条件时，土地的保障功能便尤为重要;当农户完成从农村到城市的身份转变或是已经具有较为完善的社会保障时，土地财富功能的实现便会成为备受关注的问题。当前中国绝大多数的农户仍然认为土地能够提供收入或社会保障。

Yao[18]主要从3个方面阐述了农地的社会保障功能：土地收入可以提供养老保障、失业保险，满足绝大部分农民的基本生存需要。与之相似的是，李思思[19]认为，土地对于农民而言具有保障其基本物质生活、养老和就业的功能。物质生活保障方面，土地收入可以满足农民基础的穿衣饮食;养老保障方面，农村的养老保障模式以家庭养老为主，而当前的土地制度是其基础；就业保障而言方面，土地可以较大程度上解决农村留守劳动力的就业问题。

余敬文等[20]发现，土地的就业保障功能有助于劳动力的持续流动，土地的就业保障功能虽然可以为农村流动人口提供失业的保险，降低其失业的成本；但是这也不利于推动农村流动人口市民化和农业现代化进程，最终影响社会总体经济效率的提高。

尹诚[21]从农业用地层面研究发现，在承包地上种植作物，获取生活所需的口粮，为农户提供了基本生活保障；在土地上从事农业生产，为农户提供了就业保障。土地的产出满足了农户在衣食住行和养老医疗及子女教育、婚嫁等方面的基本支出，体现了土地保障功能的综合性。同时其指出，社会保障事业和土地对于农民的保障功能之间具有明显差别。社会保障事业由国家与社会提供，以法律为支撑;而土地明显不具备这些特点，且其保障功能很容易遭到破坏，保障水平有限。

综上所述，土地对于农民而言具有多重功能，主要表现为生产要素功能、社会保障功能和财富功能。处于不同经济发展阶段，农民对于土地功能的重视程度不同。当前我国大多数农民处于依靠土地获取收入或提供社会保障的阶段。虽然土地的保障功能可以为农民提供基本物质生活所需、解决农村劳动力就业问题，但也在一定程度上限制了农村人口市民化和城市化的进程。而且，土地天然的保障水平较为低下、容易遭到破坏，很难满足当代农民日益增长的社会保障需求，并不符合农业农村现代化发展的需要。

3 我国农地承包权退出现状

随着城镇化进程的加快，农业人口的流失和土地撂荒等问题普遍存在，这对促进农民土地承包权的退出产生了现实的需求和意义[22]。据农业农村部统计，到2018年，全国家庭承包耕地流转面积接近5.4亿亩（1亩约等于0.066 7 hm2，下同），占二轮土地承包面积的37%以上。第三次全国农业普查显示，2016年耕地规模化（南方省份50亩以上、北方省份100亩以上）耕种面积占全部实际耕地耕种面积的比重为28.6%。由此可见，虽然我国农地利用出现从分散到集中的发展趋势，但是土地集约化、规模化经营依然拥有广阔的空间[9]。

近年来，虽然我国农地的流转面积不断增加，但也存在着一些不可忽视的问题。由于农地流转方式依然以农地经营权租赁为主，因此存在着明显的“短期化”和“非正式”的特点，同时存在农地资源市场配置失灵的问题。尽管中央文件多次提出“支持引导进城落户的农户依法自愿有偿转让土地承包权”，并在部分地区进行了土地承包权退出的试点工作，但当前农户有偿退出土地承包权的数量仍然十分有限。

余晓洋[23]提出，农村土地承包权的退出实践存在着“阵痛期”。许多学者通过研究宁夏平罗、上海松江和重庆梁平等地区的土地承包权退出试点工作，发现当前农户退出土地承包权的途径和自由选择权较为有限。而且，村集体对于土地承包权退出的补偿机制尚不完善，主要反应在补偿形式、补偿标准及资金来源等方面。从农户自身的利益出发，退出土地承包权的经济补偿缺乏科学性和合理性，暂时无法切实全面地保障农户退出土地承包权后的权益，使得农户退出土地承包权的积极性受到一定程度地遏制[24]。

4 农地承包权退出意愿的影响因素

影响农户退出土地承包权意愿的因素复杂多样，通过对现有文献的比较和归纳，可以将农户承包权退出的主要影响因素大致分为5类：第一，农户个体特征，包括被调查农民的年龄、性别等。第二，农户家庭经济特征，包括农户家庭收入水平、收入来源等。第三，农户承包地相关情况，包括承包地面积、承包地使用状况及流转状况等。第四，土地保障功能替代状况。第五，其他影响因素，如是否购买城镇住房、农民集体经济组织对退出承包地处置方式是否健全等。

4.1 农户个体特征对其退出土地承包权意愿的影响

4.1.1 农户年龄对于退出土地承包权意愿的影响

王硕[25]发现，年龄和退地意愿呈现“U”型关系。随着年龄的增加，被访者退出土地承包权的意愿首先会下降至某一最低点后，又呈现上升趋势。

与之相反的是，李荣耀等[26]通过回归模型分析发现，年龄对农户土地承包权退出意愿的影响呈现“倒U”型——大概以66岁为拐点，66岁以下的农户年龄越大越愿意退出土地承包权，66岁以上的农户年龄越大越不愿意退出土地承包权。

还有许多学者研究发现，年龄与土地承包权退出的意愿成负向关系。老年人由于身体状况不如青壮年，离开土地后缺少谋生的本领，对土地形成更深的依赖，依然会将土地视为生活保障，选择退出土地承包权的可能性较小[27-29]。

4.1.2 农户性别对于退出土地承包权意愿的影响

曹丹丘等[30]通过有序回归或者多元回归分析发现，“性别”影响农户土地承包权退出意愿的显著性较大。牛海鹏等[31]认为，与女性相比，男性比较富有胆识和长远目光，可能更愿意退出农村土地承包权探索城镇生活。

4.1.3 农户受教育程度对于退出土地承包权意愿的影响

许多学者研究发现，受教育水平越高的农民更倾向于退出土地承包权。学历对自我的认知能力、决策能力等方面都会有较大影响。随着农民受教育年限的增加，其所积累的技能与社会资本越多，抵御城市生活风险的能力越强，则更愿意放弃承包地去城市生活[27，32-33]。

4.2 农户家庭经济特征对于退出土地承包权意愿的影响

4.2.1 农户家庭收入水平对于退出土地承包权意愿的影响

冯甘霖[27]调查发现，家庭年收入越高者退出土地承包权的可能性就越大，而家庭年收入较低者更倾向于保留土地承包权。一个家庭年均收入越多，面对重大疾病、教育高额费用等状况具有一定应对实力，抵御风险的能力较高，因此对土地依赖性较低。

张广财等[34]考察农户分化作用于农地退出决策时得出相反结论，家庭收入越高的农户农地退出意愿越低，家庭收入越低的农户更愿意退出农地承包权来换取经济补偿。

4.2.2 农户家庭收入来源对于退出土地承包权意愿的影响

不少学者研究发现，家庭农业总收入对其退地意愿有显著负向影响。农业收入在农户家庭总收入中占比较低，表明土地的生产功能不能满足农户对于经济收入的需求，农户对农地社会保障的依赖越弱;因此大多数农业收入较低的农户更倾向于退出土地承包权[33，35-36]。

4.2.3 农户家庭非农收入稳定性对于退出土地承包权意愿的影响

不同地区的调研有相似的发现，即有稳定非农收入的农户家庭土地承包权退出意愿更强烈;而工作稳定性较差的农民家庭更可能选择保留土地承包权[27，30]。

4.3 农户家庭承包地状况对于农民退出土地承包权意愿的影响

4.3.1 承包地面积对于农民退出土地承包权意愿的影响

熊玉娟[29]研究发现，人均耕地面积大的农户更愿意退出土地承包权，与人均耕地面积相比，家庭耕地总面积大的农户不愿意退出土地承包权；前者可能因为土地细碎化程度严重，且家中劳动力数量有限，退出土地承包权能够解放有限的劳动力去城市创造新生活；后者可能因为耕地面积越大，更容易形成土地的集约化生产和规模化经营，农户可以投入更多农业技术为家庭创收。

但仍有学者发现，承包地面积大小对农民退出土地承包权的意愿有负向作用。当所拥有的承包地较多时，经营土地付出的平均成本相对较低，农民倾向于保留土地承包权，而当农民承包地面积较小时，农民从事农业生产经营活动的积极性则会下降[27]。

4.3.2 承包地使用方式对于农民退出土地承包权意愿的影响

研究发现，对于不同的承包地使用方式，农民会做出不同的决定：当农户自己耕种时，可能更愿意保留承包权；而当土地处于撂荒状态时，则可能会更愿意退出土地承包权；当承包地出租时，农户则会将出租与退出承包地的收益进行比较后做出决策[27]。

4.3.3 承包地流转状况对于农民退出土地承包权意愿的影响

马佳等[28]基于上海郊区农户数据的不同假设研究发现，在“收入可观”的情况下，农户流入农地数越多，土地承包权退出意愿越高；这是由于2种情况给农户带来相同的心理预期，对比选择之后，农户更倾向于选择获得可观收入。在“无干预”和“取消农业补贴”情况下，农户对不确定的收益及“取消农业补贴政策”的假设更加谨慎，因此更愿意维持现状获得土地流转带来的收益，而不选择退出土地承包权。

不少学者发现，土地经营权的流转一定程度上反映了农户对于土地的依赖程度。土地流转程度越高，则表明农户对于土地依赖程度越低，越容易接受退出土地承包权[26，33-34]。与之相反的是，刘同山等[37]认为，相较于将土地经营权转出的农户，未参与流转的农户更愿意退出土地承包权，因为经营权流出对农地退出存在明显的“替代效应”；另一方面，与流出土地经营权的农户相比，流入经营权的农户愿意退出全部农地的概率更高，原因在于经营权流转对农地退出意愿具有“激活效应”。

4.4 土地保障功能替代状况对于农户退出土地承包权意愿的影响

聂建亮等[38]综合个体和家庭2个层面发现，农地就业保障功能的替代提高了农民转出农地的意愿，农民是否参保与农民转出农地的意愿关系不显著，但农民对新农保的保障能力评价越高，其转出农地的意愿越高。

钟涨宝等[39]从农户兼业的角度研究发现，农地保障功能可替代预期越好，农户的农地转出意愿越强烈；但农地保障功能可替代预期对农地转出意愿的影响在不同兼业程度农户中存在差异，即低兼业程度农户的农地转出意愿更易受到农地保障功能可替代预期的影响。

张广财等[40]发现，土地的保障功能会显著降低农户的退地意愿；农户对土地保障的认知每提高1%，则土地退出意愿下降10%；并且土地保障主要抑制纯农户和高收入农户的退地意愿，而兼业程度高、土地依赖程度低和低收入农户受到的影响并不显著。

4.5 其他因素对于农民退出土地承包权意愿的影响

王常伟等[41]调查发现，拥有城镇住房的农户退出农地承包权的意愿更低。对于拥有城镇住房的农户来说，由于其自身财富条件相对较好、风险承担能力较强，退地补偿财富增量的边际效用相对较低，因此更倾向将农地作为一种预期增值的资产而长期持有。

与之不同的是，黄善林等[33，36-37]的研究表明，购买城镇住房5%水平上显著正向影响农户承包地退出意愿，同时，农地退出意愿与宅基地退出意愿存在显著正相关关系，两者相互依存、相互影响，可以使农户在生产生活方面实现真正的市民化。

刘刚等[42]主要从承包地接收主体的角度，分析了农民集体经济组织对于农民退出土地承包权意愿的阻碍影响：在实际情况中，很多地方已经不存在农民集体经济组织，即使存在农民集体经济组织，但其没有足够经济能力拿出大额资金来补偿给退出农地承包权的农户，或者存在农民集体经济组织对退出承包地处置制度不健全的问题。

5 促进农户有序退出承包权的相关对策

5.1 以自愿有偿为前提，充分尊重农民意愿

调查显示，当前农民对退出土地承包权的有效需求依然不足。承包地在农民生活中仍然发挥着重要的社会保障作用，如果违背了农民的意愿，可能会导致灾难性的后果。因此，农民退出土地承包权，必须充分尊重农民的意愿，按照“自愿、有偿、渐进和分类”的原则，通过市场机制确定农户退出承包的条件[43]。

5.2 确定合理的补偿标准，使补偿多样化

合理的经济补偿是农民退出土地承包经营权的关键因素。建立科学合理的补偿标准，满足农民的补偿预期，可以有效提高农民退出土地承包经营权的意愿。当前，农村承包地退出补偿制度存在着补偿标准低、补偿价格混乱和补偿单一等问题。由于各地情况不同，全国难以实行统一的补偿标准。有学者认为，当前可行的方法是充分发挥政府的引导作用，在规定地价评估参考因素的基础上，确定该地区的基准地价，制定出合理的补偿标准[43]。

5.3 构建完善的政策支持体系

由于承包地对于农民的生活具有重要的保障作用，农民退出土地后对生活水平的担忧便成为阻碍农户退出承包权意愿的重要因素之一。因此，政府要在就业、住房和社会保障等方面采取切实措施，消除农户的“后顾之忧”。

首先，要提高农民就业能力，帮助农民实现非农就业。农民进城后，首先面临的就是就业问题[27]。要充分发挥政府主体作用，完善农民非农就业培训服务体系，提高农民非农产业竞争力。同时，为农民提供技术支持，扩大农民就业信息获取渠道[43]。

其次，完善农民进城购房相关优惠政策。政府可以通过加快城镇住房建设补偿、降低退地农民申请保障性住房的门槛及提高农民的住房补贴，以有效增强退地农民对城市生活的“归属感”[41]。

最后，加快建立农民退出社会保障机制，保障农民基本生活。土地退出补偿机制的设计至少要满足农户退地后收入水平不下降和生活水平不降低2个条件[43]。

5.4 重视退出土地承包权农户的社会融入

社会融入是农户退出土地承包权“稳得住、能致富”目标实现的关键之一。农户退出承包地的保障措施的不足，成为土地承包权退出的阻力。因此，进一步保障农户享受与城镇居民同等待遇的医疗卫生和社会保障权利，以提高退出土地承包权农户的社会融入感[44]。

6 结束语

总体而言，现有研究已经开始关注到农地承包权退出的问题，可以发现当前我国农户退出土地承包权意愿较低，部分农户对于土地的依赖性较强特别是心理认知层面，同时缺乏切实可行的承包地有偿退出机制。当前研究从农地承包权的功能和内涵出发，对农地承包权退出的意义、现状及其主要影响因素进行了较为广泛的研究，同时围绕农地承包权的保障功能从农户的认知及其影响因素进行了一定的探索。但现有研究仍在较大程度上偏重于农地经营权的流转问题，对农地承包权的研究则存在较为明显的不足，主要表现在：

第一，对农地承包权退出不足导致的农业经营土地成本偏高，以及由此导致的农业生产效率低、国际竞争力不足的问题缺乏足够的重视和关注，从而缺乏足够的政策高度对农地承包权退出与农业经营效率之间的关联性进行系统、深入的研究。

第二，现有研究意识到了保障功能对农地承包权退出的制约作用，但对于农村社保的发展、农户对社保的认知和评价与农地承包权退出关系的理论揭示和机制研究尚待深入。农村社保的发展、农户对社保的认知与评价以及与农地承包权退出关系的理论与机制，和农地承包权保障功能的有效替代机制是非常有潜力的研究方向。

第三，农户对农地承包权保障功能的认知受到农户就业、居住、个体和家庭特征、农户社保参保及对社保的认知等多种因素的复杂影响，要促进农地承包权有效退出需要探索农地承包权功能的有效替代机制，特别是从农户心理认知层面消解其担忧，这也需要进一步的理论和实证研究。