我国离农农民承包地退出补偿的构成与计量

摘要：承包地退出补偿是对离农农民放弃合法土地权益所造成效用价值损失的合理补偿，是增强离农农民承包地退出内在动力的客观要求，有利于促进城镇化和农业现代化。目前，我国各地在统筹城乡改革试验中对离农农民承包退出补偿的探索，存在补偿依据不清、补偿构成不合理以及补偿资金不足等问题。承包地退出补偿是对离农农民放弃土地承包权所造成的所有效用损失进行的补偿，应包含对承包地的“生产资源价值”“保障价值”“财产预期价值”和“其他价值”的补偿。目前我国各地农民的离农程度、离农类型差异较大，应分情况、分类别建立差异性的承包地退出补偿制度。

关键词：离农农民；承包地退出补偿；土地生产效用；土地保障效用；土地财产效用；土地心理效用；补偿构成；补偿依据；农民退休制度

中图分类号：F321.1文献标志码：A文章编号：16748131（2014）05004006

一、引言

离农农民是指以集体成员权拥有承包地而从业和收入不依赖农业的农民群体，主要包括离开农业生产从事非农劳动的务工经商人员及其家属、升学和参军离农等人员。离农农民承包地退出是我国新型城镇化过程中无法回避的现实问题（刘同山 等，2013）。改革开放30多年来，中国农村人口向城镇大量转移，导致大量承包地粗放经营和撂荒蔓延，不利于城镇化与农业现代化的进一步推进。党的“十八大”提出，要加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化。《国家新型城镇化规划（2014—2020 年）》也指出：城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径，要健全农业转移人口落户和市民化推进机制。在建立健全离农农民城镇进入机制的同时，必须建立科学的离农农民农村土地退出机制，才能增强离农农民自愿城镇化动力，为发展现代农业腾出宝贵的土地空间，促进城镇化和农业现代化协同发展。

近年，随着城镇化进程的加速，离农农民承包地退出开始成为学界、政府和农民关注的重点、难点问题。综观现有研究，有关承包地退出的研究主要集中在退出机制、退出补偿与退出意愿及影响因素等三个方面：吕天强（2004）、楚德江（2011）和王建友（2011）认为，现行农村土地家庭联产承包责任制中缺乏承包地退出机制，农民主动放弃承包地不能得到相应补偿，缺乏退出的有效激励。钟涨宝等（2012）认为，建立健全农村土地承包经营权退出机制是现实需求、制度反思和政策考量的结果。滕亚为（2011）研究认为，重庆户籍制度改革中的土地退出补偿存在补偿标准不统一、偏低和退出程序与远期考虑不足等问题。罗必良（2013）认为，农民对土地的依赖性显著降低，土地保障功能替代机制逐步形成，土地退出不是一个简单的福利保障功能及其替代问题，农村土地制度变革应该从保障农民的土地福利功能转向强化农民的土地财产功能。一些学者，如吴康明（2011）、 罗必良等（2012）、王兆林（2013）、张学敏（2013）、王同山（2013）、郑兴明（2014）还从退出损失、地权期望、退出能力和退出风险等多视角对农民承包地退出意愿进行了研究。但上述文献缺乏对承包地退出补偿依据、标准等的深入研究。本文将根据几个典型的统筹城乡改革试验区在农民承包地退出补偿方面的实践探索，分析其存在的问题，进而对离农农民承包地退出补偿的依据、构成和计量进行探讨，以拓展相关研究，并为有关农民承包地退出的理论研究和实践操作提供参考。

张学敏：我国离农农民承包地退出补偿的构成与计量

二、统筹城乡改革试验区对农民承包地退出补偿的探索

早在2006年，中央就提出“统筹城乡发展”，寻找解决“三农问题”的新思路。重庆、成都、浙江嘉兴等统筹城乡改革试验区，积极探索农民市民化与承包地退出新路径。2006年，成都的统筹城乡改革从“双放弃”（放弃宅基地和承包地）转向到“持地进城”；2008年4月，浙江嘉兴实行“两分两换”，即将农民宅基地和承包地分开，将搬迁和土地流转分开，用宅基地置换城镇的房产，用土地承包经营权置换城镇的社会保障；2010年8月，重庆启动户籍制度改革，发起农民以“土地换户口”的城镇化改革，计划3年内1 000万农民脱下农村“三件旧衣服”（承包地、宅基地和林地）换上城镇“五件新衣服”（就业、住房、教育、养老、医疗），转户进城成为市民。

我国各地的统筹城乡改革试验，通过户籍、土地和社会保障制度等联动改革，纷纷出台了农民承包地退出的补偿办法（见表1），对承包地退出的补偿标准进行了量化。从表1可以看出，各地承包地退出补偿标准大体上可分为3 类：

成都、重庆的补偿标准=剩余年限×年平均流转收益×面积

安徽铜陵的补偿标准=剩余年限×（年平均流转收益+惠农补贴）×面积

陕西的补偿标准=固定年限（10年）×（土地流转费用+农业直补的平均值）×面积

根据上述补偿标准，各地在补偿依据的选择上趋同于以农业用途不变条件下承包地使用权流转的地租收益为基础，安徽铜陵还考虑了农业补贴收入，陕西虽考虑了农业补贴收入但把补偿年限缩短了8年因为2028年为二轮承包到期年，以2010年为计算基期年，剩余年限尚有18年，按10年固定年限计算，尚差8年。早退要吃亏，晚退更有利，鼓励晚退。。

三、试验区承包地退出补偿的进步性与存在的问题

各地关于承包地退出补偿的探索的历史进步性值得肯定：承包地自愿退出从“无偿”走向“有偿”，转户退地农民的土地产权利益得到部分保护。各地的统筹城乡改革实践都突破了《农村土地承包法》关于“农业转移人口转户进城无偿退地”的政策局限，政府认知已从“集体土地无偿承包就该无偿退还给集体经济组织”走出，承认承包地退出对农业转移人口存在的利益损失，愿意进行补偿，且试图在“制度改革”“土地产权对价”与“退地主体社会保障”三者之间建立起承接联动关系。

但是，各地在确定承包地退出补偿标准时主要考虑了对退地造成的现有直接经济损失的补偿，补偿资金也主要用于购买农业转移人口的社会保险，没有考虑承包地的其他保障效应和心理效用，而且政府承担补偿过高也导致在具体实践中存在难以执行和推广应用的问题。具体来讲，目前关于承包地退出补偿的实践还存在以下问题。

（2006年）符合限制条件可参与“双放弃”（承包地和宅基地），农民应得土地补偿，按所在村组的宅基地、林盘地、承包地、自留地人均面积应补偿额计算。据计算，政府对“双放弃”的每个人补偿高达12万元，可享受与城镇居民同等的养老、医疗、教育等社会保障。

安徽铜陵

（2009年）对自愿退出承包地、林地的，补偿标准按本轮承包期内剩余年限和年平均流转收益（含各级惠农补贴）确定，其具体办法和补偿标准由县、区人民政府根据实际情况制定。家庭部分成员迁移到城镇居住的，其家庭的承包地、林地可继续保留，并保留其在以后整户退出时获得承包地、林地的相应补偿或收益的权利。待整户退出承包地、林地时按整户退出时的标准补偿。

重庆忠县

（2010年）对自愿退出承包地的，按本轮承包期内（2028年止）剩余年限和年平均流转收益标准给予补偿：（1）农村居民自愿转户并退出其承包地使用权和承包权给予一次性补偿（附着物不予补偿）；（2）家庭部分成员转为城镇居民的，保留其在以后整户退出承包地时获得的相应补偿的权利，不再享有承包地的权利，待家庭成员整户转为城镇居民时，退出承包地并按整户退出时的标准补偿；（3）承包地（含自留地）的补偿标准：承包地（含自留地）退出按每年600元/亩补助。

重庆丰都

（2010年）对自愿退出承包地的，按本轮承包期内（2028年止）剩余年限和年平均流转收益标准给予补偿。不分土类和等级，统一按500元/亩·年的标准执行。

重庆南川

（2010年）土地利用总体规划确定的城镇建设用地扩展边界范围内的转户居民退出的承包地，由区政府明确的国有土地储备机构按照同时期征地政策给予补偿；扩展边界范围外的承包地退出补偿标准：城镇经济带300～600元/亩·年，北部生态农业园区250～500元/亩·年，南部特色旅游区100～500元/亩·年。

陕西韩城

（2010年）退出承包地补偿标准依据农户实际退出的土地面积，按照收回当年的农村土地流转费用加农业直补的平均值以10年计算，主要用于农村居民在城镇落户后医疗、养老保险等费用补贴。我市农村承包地分三个类型：水浇地、川塬旱地、山地。2010年土地流转费用平均分别为水浇地每亩350元、川塬旱地每亩300元、山地每亩200元，农业直补平均值每亩58元。以10年计算，即我市2010年至2011年进城落户农民退出承包地补偿标准依次为：水浇地每亩4 080元、川塬旱地每亩3 580元、山地每亩2 580元。以后每年标准由市农业局核准当年土地流转费用平均值后公示执行。

陕西汉中

（2010年）退出的承包地，由集体流转，按当地流转费用+农业直补的平均值以10年计算给予一次性补贴，补贴标准由各县区人民政府根据省上补助标准并结合当地实际确定。

资料来源：根据相关政府的网站资料整理。

1.补偿依据不清

显然，各地对承包地退出补偿，仅看到了现有直接显性的经济损失，没有看到离农农民承包地退出的福利等间接经济损失和非经济损失，即仅对承包地使用权流转收益损失以及农业补贴损失进行补偿。离农农民承包地退出补偿的目的，在于激励其将粗放经营、撂荒等低效占有的承包地释放出来，从而优化农地资源配置，为农业现代化规模经营创造条件，确保国家粮食安全。对离农农民承包地退出的补偿，从土地产权视角看，应是离农农民承包权退出的地租收益和福利收益（包括保障和农业直补等）损失补偿；从效用价值视角看，宏观上包括土地规模经营、耕地质量保护、生态保护和国家粮食安全等正效用价值的成本分担，微观上包括离农农民承包地退出的生产、保障、财产和心理效用价值损失的回补。

2.补偿构成不合理

各地对承包地退出补偿依据认识的局限导致补偿构成仅包含了“一定年限”“年均收益”（流转收益或流转收益+农业补贴）和“面积”三项指标。

“一定年限”，无论是选择“剩余年限”，还是少于剩余年限的“固定年限”都低估了年限数量假如建立了“农民退休”制度，则其承包地收益年限至少应是退休年龄与现有年龄的差值。 。我国《农村土地承包法》规定，只要农民身份存在，承包到期后，拥有“继续承包权”，因此，农民承包地的收益年限不仅是承包剩余年限，而是其死亡所在承包期的到期年限。因此，可能因年限指标的选择不合理导致承包地退出补偿仅对高龄农民有激励。如重庆的承包地退出制度对40岁以上的农民有激励作用，认为退出承包地“比较划算”；而对青年农民，尤其是农村户籍大学生没任何吸引力。

“年均收益”，无论是选择“年平均流转收益”，还是“年平均流转收益+农业补贴年收益”都低估了承包地的实际收益。首先，我国土地使用权流转市场发育不足、流转量少、供大于求，而且普遍存在的“赠与流转”本身就没收益，导致年平均流转收益指标的计算本身偏低。其次，关于农业补贴年收益，一方面，随着农资价格的上涨，我国农业补贴年年上涨，趋势明显；另一方面，对离农农民而言，农业补贴本就不应该补给这部分承包人，而应补给实际经营者。最后，承包地养老、失业等土地保障收益以及心理安全等情感收益，在年均收益指标中都没有体现出来。

3.补偿资金不足

在各地的实践探索中，承包地退出路径设计为：离农农民把承包地退给集体经济组织，集体经济组织再组织承包给新的规模经营主体，然后用出租收得的租金支付补偿费。按照这种退出补偿逻辑，集体经济组织需要先垫付补偿款给退地离农农民，或者等待出租后才能支付。但是集体经济组织，尤其是农区集体经济组织并没有经济来源，没有资金垫付能力和农业用途土地的集中整理经营能力。重庆市政府在《重庆市户籍制度改革农村土地退出与利用办法》第二十五条规定，由集体经济组织出资补偿退出的承包地，集体经济组织可以统一经营使用，通过流转等方式筹措土地补偿资金或在重庆农村土地交易所交易。但实际上承包地集中交易费高，流转也较困难，对集体经济组织和基层政府也缺乏有效激励，补偿资金不能得到保证，导致补偿资金短缺，难以落地执行。

四、离农农民承包地退出补偿的依据、构成和计量

明确补偿依据是完善离农农民承包地退出机制需要首先解决的问题。承包地是我国法律赋予农民的合法土地，退出承包地意味着合法土地权益的放弃，所造成的效用价值损失理应得到补偿。我国离农农民承包地具有多重效用价值，包括生产效用、失业和养老等土地保障效用、租金收益和预期增值等财产效用以及“有地心不慌”等心理效用。因此，承包地退出补偿是对离农农民放弃土地承包权所造成的生产、保障、财产和心理等承包地效用价值损失进行的补偿。

1.离农农民承包地退出补偿的构成

（1）承包地生产资源价值。从我国承包地的土地产权看，农民的承包权具有集体经济组织土地所有权份额，是准所有权。马克思地租理论认为，土地都存在绝对地租，是土地所有权享有者凭借所有权的垄断所取得的地租，是土地所有权在经济上的实现；同时，承包地的自然条件差异形成了级差地租，是承包合约关系的经济价值体现，也是承包地本身具有的生产资源价值。

（2）承包地保障价值。我国农民的承包地归集体经济组织所有，农民的社会保障责任由集体经济组织承担，集体经济组织以将其所有的土地均等分配给集体经济组织成员的方式来体现对农民承担的保障，形成了承包地的保障价值。离农农民承包地的土地保障价值主要体现在两方面：一是失业保障价值。一旦离农农民非农失业，还可以回到农村耕种承包地，以保障家庭基本生存。二是养老保障价值。由于我国社会保障体系不完善，离农农民绝大多数从事不稳定的体力劳动，且没有城镇养老保障，若年老不能从事非农劳动，回到农村还可再耕种土地。

（3）承包地预期财产价值。一是承包地出租的租金收益，随着农业现代化水平提高，土地集中规模经营边际产出提高，规模经营土地需求上升将带来农地租金上升；二是工业化、城镇化扩张，土地征用带来的巨额增值以及增值分配中农民所占比例提高的预期。

（4）承包地心理价值等其他价值。包括劳动享受的快乐、心理眷念、心理安全感等所带来的其他非经济价值。

（2006年）符合限制条件可参与“双放弃”（承包地和宅基地），农民应得土地补偿，按所在村组的宅基地、林盘地、承包地、自留地人均面积应补偿额计算。据计算，政府对“双放弃”的每个人补偿高达12万元，可享受与城镇居民同等的养老、医疗、教育等社会保障。

安徽铜陵

（2009年）对自愿退出承包地、林地的，补偿标准按本轮承包期内剩余年限和年平均流转收益（含各级惠农补贴）确定，其具体办法和补偿标准由县、区人民政府根据实际情况制定。家庭部分成员迁移到城镇居住的，其家庭的承包地、林地可继续保留，并保留其在以后整户退出时获得承包地、林地的相应补偿或收益的权利。待整户退出承包地、林地时按整户退出时的标准补偿。

重庆忠县

（2010年）对自愿退出承包地的，按本轮承包期内（2028年止）剩余年限和年平均流转收益标准给予补偿：（1）农村居民自愿转户并退出其承包地使用权和承包权给予一次性补偿（附着物不予补偿）；（2）家庭部分成员转为城镇居民的，保留其在以后整户退出承包地时获得的相应补偿的权利，不再享有承包地的权利，待家庭成员整户转为城镇居民时，退出承包地并按整户退出时的标准补偿；（3）承包地（含自留地）的补偿标准：承包地（含自留地）退出按每年600元/亩补助。

重庆丰都

（2010年）对自愿退出承包地的，按本轮承包期内（2028年止）剩余年限和年平均流转收益标准给予补偿。不分土类和等级，统一按500元/亩·年的标准执行。

重庆南川

（2010年）土地利用总体规划确定的城镇建设用地扩展边界范围内的转户居民退出的承包地，由区政府明确的国有土地储备机构按照同时期征地政策给予补偿；扩展边界范围外的承包地退出补偿标准：城镇经济带300～600元/亩·年，北部生态农业园区250～500元/亩·年，南部特色旅游区100～500元/亩·年。

陕西韩城

（2010年）退出承包地补偿标准依据农户实际退出的土地面积，按照收回当年的农村土地流转费用加农业直补的平均值以10年计算，主要用于农村居民在城镇落户后医疗、养老保险等费用补贴。我市农村承包地分三个类型：水浇地、川塬旱地、山地。2010年土地流转费用平均分别为水浇地每亩350元、川塬旱地每亩300元、山地每亩200元，农业直补平均值每亩58元。以10年计算，即我市2010年至2011年进城落户农民退出承包地补偿标准依次为：水浇地每亩4 080元、川塬旱地每亩3 580元、山地每亩2 580元。以后每年标准由市农业局核准当年土地流转费用平均值后公示执行。

陕西汉中

（2010年）退出的承包地，由集体流转，按当地流转费用+农业直补的平均值以10年计算给予一次性补贴，补贴标准由各县区人民政府根据省上补助标准并结合当地实际确定。

资料来源：根据相关政府的网站资料整理。

1.补偿依据不清

显然，各地对承包地退出补偿，仅看到了现有直接显性的经济损失，没有看到离农农民承包地退出的福利等间接经济损失和非经济损失，即仅对承包地使用权流转收益损失以及农业补贴损失进行补偿。离农农民承包地退出补偿的目的，在于激励其将粗放经营、撂荒等低效占有的承包地释放出来，从而优化农地资源配置，为农业现代化规模经营创造条件，确保国家粮食安全。对离农农民承包地退出的补偿，从土地产权视角看，应是离农农民承包权退出的地租收益和福利收益（包括保障和农业直补等）损失补偿；从效用价值视角看，宏观上包括土地规模经营、耕地质量保护、生态保护和国家粮食安全等正效用价值的成本分担，微观上包括离农农民承包地退出的生产、保障、财产和心理效用价值损失的回补。

2.补偿构成不合理

各地对承包地退出补偿依据认识的局限导致补偿构成仅包含了“一定年限”“年均收益”（流转收益或流转收益+农业补贴）和“面积”三项指标。

“一定年限”，无论是选择“剩余年限”，还是少于剩余年限的“固定年限”都低估了年限数量假如建立了“农民退休”制度，则其承包地收益年限至少应是退休年龄与现有年龄的差值。 。我国《农村土地承包法》规定，只要农民身份存在，承包到期后，拥有“继续承包权”，因此，农民承包地的收益年限不仅是承包剩余年限，而是其死亡所在承包期的到期年限。因此，可能因年限指标的选择不合理导致承包地退出补偿仅对高龄农民有激励。如重庆的承包地退出制度对40岁以上的农民有激励作用，认为退出承包地“比较划算”；而对青年农民，尤其是农村户籍大学生没任何吸引力。

“年均收益”，无论是选择“年平均流转收益”，还是“年平均流转收益+农业补贴年收益”都低估了承包地的实际收益。首先，我国土地使用权流转市场发育不足、流转量少、供大于求，而且普遍存在的“赠与流转”本身就没收益，导致年平均流转收益指标的计算本身偏低。其次，关于农业补贴年收益，一方面，随着农资价格的上涨，我国农业补贴年年上涨，趋势明显；另一方面，对离农农民而言，农业补贴本就不应该补给这部分承包人，而应补给实际经营者。最后，承包地养老、失业等土地保障收益以及心理安全等情感收益，在年均收益指标中都没有体现出来。

3.补偿资金不足

在各地的实践探索中，承包地退出路径设计为：离农农民把承包地退给集体经济组织，集体经济组织再组织承包给新的规模经营主体，然后用出租收得的租金支付补偿费。按照这种退出补偿逻辑，集体经济组织需要先垫付补偿款给退地离农农民，或者等待出租后才能支付。但是集体经济组织，尤其是农区集体经济组织并没有经济来源，没有资金垫付能力和农业用途土地的集中整理经营能力。重庆市政府在《重庆市户籍制度改革农村土地退出与利用办法》第二十五条规定，由集体经济组织出资补偿退出的承包地，集体经济组织可以统一经营使用，通过流转等方式筹措土地补偿资金或在重庆农村土地交易所交易。但实际上承包地集中交易费高，流转也较困难，对集体经济组织和基层政府也缺乏有效激励，补偿资金不能得到保证，导致补偿资金短缺，难以落地执行。

四、离农农民承包地退出补偿的依据、构成和计量

明确补偿依据是完善离农农民承包地退出机制需要首先解决的问题。承包地是我国法律赋予农民的合法土地，退出承包地意味着合法土地权益的放弃，所造成的效用价值损失理应得到补偿。我国离农农民承包地具有多重效用价值，包括生产效用、失业和养老等土地保障效用、租金收益和预期增值等财产效用以及“有地心不慌”等心理效用。因此，承包地退出补偿是对离农农民放弃土地承包权所造成的生产、保障、财产和心理等承包地效用价值损失进行的补偿。

1.离农农民承包地退出补偿的构成

（1）承包地生产资源价值。从我国承包地的土地产权看，农民的承包权具有集体经济组织土地所有权份额，是准所有权。马克思地租理论认为，土地都存在绝对地租，是土地所有权享有者凭借所有权的垄断所取得的地租，是土地所有权在经济上的实现；同时，承包地的自然条件差异形成了级差地租，是承包合约关系的经济价值体现，也是承包地本身具有的生产资源价值。

（2）承包地保障价值。我国农民的承包地归集体经济组织所有，农民的社会保障责任由集体经济组织承担，集体经济组织以将其所有的土地均等分配给集体经济组织成员的方式来体现对农民承担的保障，形成了承包地的保障价值。离农农民承包地的土地保障价值主要体现在两方面：一是失业保障价值。一旦离农农民非农失业，还可以回到农村耕种承包地，以保障家庭基本生存。二是养老保障价值。由于我国社会保障体系不完善，离农农民绝大多数从事不稳定的体力劳动，且没有城镇养老保障，若年老不能从事非农劳动，回到农村还可再耕种土地。

（3）承包地预期财产价值。一是承包地出租的租金收益，随着农业现代化水平提高，土地集中规模经营边际产出提高，规模经营土地需求上升将带来农地租金上升；二是工业化、城镇化扩张，土地征用带来的巨额增值以及增值分配中农民所占比例提高的预期。

（4）承包地心理价值等其他价值。包括劳动享受的快乐、心理眷念、心理安全感等所带来的其他非经济价值。

（2006年）符合限制条件可参与“双放弃”（承包地和宅基地），农民应得土地补偿，按所在村组的宅基地、林盘地、承包地、自留地人均面积应补偿额计算。据计算，政府对“双放弃”的每个人补偿高达12万元，可享受与城镇居民同等的养老、医疗、教育等社会保障。

安徽铜陵

（2009年）对自愿退出承包地、林地的，补偿标准按本轮承包期内剩余年限和年平均流转收益（含各级惠农补贴）确定，其具体办法和补偿标准由县、区人民政府根据实际情况制定。家庭部分成员迁移到城镇居住的，其家庭的承包地、林地可继续保留，并保留其在以后整户退出时获得承包地、林地的相应补偿或收益的权利。待整户退出承包地、林地时按整户退出时的标准补偿。

重庆忠县

（2010年）对自愿退出承包地的，按本轮承包期内（2028年止）剩余年限和年平均流转收益标准给予补偿：（1）农村居民自愿转户并退出其承包地使用权和承包权给予一次性补偿（附着物不予补偿）；（2）家庭部分成员转为城镇居民的，保留其在以后整户退出承包地时获得的相应补偿的权利，不再享有承包地的权利，待家庭成员整户转为城镇居民时，退出承包地并按整户退出时的标准补偿；（3）承包地（含自留地）的补偿标准：承包地（含自留地）退出按每年600元/亩补助。

重庆丰都

（2010年）对自愿退出承包地的，按本轮承包期内（2028年止）剩余年限和年平均流转收益标准给予补偿。不分土类和等级，统一按500元/亩·年的标准执行。

重庆南川

（2010年）土地利用总体规划确定的城镇建设用地扩展边界范围内的转户居民退出的承包地，由区政府明确的国有土地储备机构按照同时期征地政策给予补偿；扩展边界范围外的承包地退出补偿标准：城镇经济带300～600元/亩·年，北部生态农业园区250～500元/亩·年，南部特色旅游区100～500元/亩·年。

陕西韩城

（2010年）退出承包地补偿标准依据农户实际退出的土地面积，按照收回当年的农村土地流转费用加农业直补的平均值以10年计算，主要用于农村居民在城镇落户后医疗、养老保险等费用补贴。我市农村承包地分三个类型：水浇地、川塬旱地、山地。2010年土地流转费用平均分别为水浇地每亩350元、川塬旱地每亩300元、山地每亩200元，农业直补平均值每亩58元。以10年计算，即我市2010年至2011年进城落户农民退出承包地补偿标准依次为：水浇地每亩4 080元、川塬旱地每亩3 580元、山地每亩2 580元。以后每年标准由市农业局核准当年土地流转费用平均值后公示执行。

陕西汉中

（2010年）退出的承包地，由集体流转，按当地流转费用+农业直补的平均值以10年计算给予一次性补贴，补贴标准由各县区人民政府根据省上补助标准并结合当地实际确定。

资料来源：根据相关政府的网站资料整理。

1.补偿依据不清

显然，各地对承包地退出补偿，仅看到了现有直接显性的经济损失，没有看到离农农民承包地退出的福利等间接经济损失和非经济损失，即仅对承包地使用权流转收益损失以及农业补贴损失进行补偿。离农农民承包地退出补偿的目的，在于激励其将粗放经营、撂荒等低效占有的承包地释放出来，从而优化农地资源配置，为农业现代化规模经营创造条件，确保国家粮食安全。对离农农民承包地退出的补偿，从土地产权视角看，应是离农农民承包权退出的地租收益和福利收益（包括保障和农业直补等）损失补偿；从效用价值视角看，宏观上包括土地规模经营、耕地质量保护、生态保护和国家粮食安全等正效用价值的成本分担，微观上包括离农农民承包地退出的生产、保障、财产和心理效用价值损失的回补。

2.补偿构成不合理

各地对承包地退出补偿依据认识的局限导致补偿构成仅包含了“一定年限”“年均收益”（流转收益或流转收益+农业补贴）和“面积”三项指标。

“一定年限”，无论是选择“剩余年限”，还是少于剩余年限的“固定年限”都低估了年限数量假如建立了“农民退休”制度，则其承包地收益年限至少应是退休年龄与现有年龄的差值。 。我国《农村土地承包法》规定，只要农民身份存在，承包到期后，拥有“继续承包权”，因此，农民承包地的收益年限不仅是承包剩余年限，而是其死亡所在承包期的到期年限。因此，可能因年限指标的选择不合理导致承包地退出补偿仅对高龄农民有激励。如重庆的承包地退出制度对40岁以上的农民有激励作用，认为退出承包地“比较划算”；而对青年农民，尤其是农村户籍大学生没任何吸引力。

“年均收益”，无论是选择“年平均流转收益”，还是“年平均流转收益+农业补贴年收益”都低估了承包地的实际收益。首先，我国土地使用权流转市场发育不足、流转量少、供大于求，而且普遍存在的“赠与流转”本身就没收益，导致年平均流转收益指标的计算本身偏低。其次，关于农业补贴年收益，一方面，随着农资价格的上涨，我国农业补贴年年上涨，趋势明显；另一方面，对离农农民而言，农业补贴本就不应该补给这部分承包人，而应补给实际经营者。最后，承包地养老、失业等土地保障收益以及心理安全等情感收益，在年均收益指标中都没有体现出来。

3.补偿资金不足

在各地的实践探索中，承包地退出路径设计为：离农农民把承包地退给集体经济组织，集体经济组织再组织承包给新的规模经营主体，然后用出租收得的租金支付补偿费。按照这种退出补偿逻辑，集体经济组织需要先垫付补偿款给退地离农农民，或者等待出租后才能支付。但是集体经济组织，尤其是农区集体经济组织并没有经济来源，没有资金垫付能力和农业用途土地的集中整理经营能力。重庆市政府在《重庆市户籍制度改革农村土地退出与利用办法》第二十五条规定，由集体经济组织出资补偿退出的承包地，集体经济组织可以统一经营使用，通过流转等方式筹措土地补偿资金或在重庆农村土地交易所交易。但实际上承包地集中交易费高，流转也较困难，对集体经济组织和基层政府也缺乏有效激励，补偿资金不能得到保证，导致补偿资金短缺，难以落地执行。

四、离农农民承包地退出补偿的依据、构成和计量

明确补偿依据是完善离农农民承包地退出机制需要首先解决的问题。承包地是我国法律赋予农民的合法土地，退出承包地意味着合法土地权益的放弃，所造成的效用价值损失理应得到补偿。我国离农农民承包地具有多重效用价值，包括生产效用、失业和养老等土地保障效用、租金收益和预期增值等财产效用以及“有地心不慌”等心理效用。因此，承包地退出补偿是对离农农民放弃土地承包权所造成的生产、保障、财产和心理等承包地效用价值损失进行的补偿。

1.离农农民承包地退出补偿的构成

（1）承包地生产资源价值。从我国承包地的土地产权看，农民的承包权具有集体经济组织土地所有权份额，是准所有权。马克思地租理论认为，土地都存在绝对地租，是土地所有权享有者凭借所有权的垄断所取得的地租，是土地所有权在经济上的实现；同时，承包地的自然条件差异形成了级差地租，是承包合约关系的经济价值体现，也是承包地本身具有的生产资源价值。

（2）承包地保障价值。我国农民的承包地归集体经济组织所有，农民的社会保障责任由集体经济组织承担，集体经济组织以将其所有的土地均等分配给集体经济组织成员的方式来体现对农民承担的保障，形成了承包地的保障价值。离农农民承包地的土地保障价值主要体现在两方面：一是失业保障价值。一旦离农农民非农失业，还可以回到农村耕种承包地，以保障家庭基本生存。二是养老保障价值。由于我国社会保障体系不完善，离农农民绝大多数从事不稳定的体力劳动，且没有城镇养老保障，若年老不能从事非农劳动，回到农村还可再耕种土地。

（3）承包地预期财产价值。一是承包地出租的租金收益，随着农业现代化水平提高，土地集中规模经营边际产出提高，规模经营土地需求上升将带来农地租金上升；二是工业化、城镇化扩张，土地征用带来的巨额增值以及增值分配中农民所占比例提高的预期。

（4）承包地心理价值等其他价值。包括劳动享受的快乐、心理眷念、心理安全感等所带来的其他非经济价值。