乡村振兴背景下农村宅基地退出存在问题及对策研究

刘春阳，修恒鹏，周国君

（烟台大学 经济管理学院，山东 烟台 264005）

随着工业化和城镇化建设的步伐日趋加快，我国众多地区的城市面貌也有较大程度的改善。自1978年我国实行改革开放以来，城镇化率由最初的17.9%，一跃提升到2020年的63.89%。截至目前，我国仍有超2亿农村转移人口居住在城镇，却依然留有农村户口。伴随着大量农村剩余劳动力的快速外流以及我国非农化程度的迅速转移，我国农村地区的大面积宅基地荒废与搁置，因此我国乡村地区的“空心化”问题已成为现阶段急需解决的问题之一。

1 农村宅基地退出过程中存在的问题

1.1 农村宅基地产权存在问题

宅基地产权科学性与规范性的欠缺是当前我国宅基地退出工作中面临的重要问题，为解决该问题，国家出台了一系列相关政策法规来提高农村土地资源的使用价值，同时可以更好地保障农民的法定权益，但为了保持农村经济的相对稳定，国家同时又采取了相应措施来限制农村宅基地所有权的自由转让。近年来，随着我国经济的飞速发展，社会物质财富的累积和人民生活水平的普遍提高，促使人们的购买力得以显著提升，大部分农村转移人口在进城务工与创业的同时，会选择在城市中购置房产。但在我国农民集体享有宅基地所有权，宅基地所有权和使用权未实现统一，这使得农民不能将其作为个人财产进行买卖，严重制约了农民财产性收入的增加。同时，由于近年来国家对农村宅基地使用权的限制，使得宅基地产权的不科学性与不规范性问题愈加严重，农村转移人口在城市生活的同时户口却依然在农村，这就造成了大量的农村“空心村”“空心房”现象，不利于社会经济发展的稳定。

1.2 宅基地退出过程中未充分尊重农民意愿

当前我国农村宅基地退出工作中存在的最直接的问题是政府缺乏对农户意愿的考量，宅基地退出补偿标准、补偿方式等大多由政府单方面决定，在执行过程中较少考虑农户的意愿，在宅基地退出政策制度制定的过程中，未能充分且良好地体现民意，不符合群众心理需求，严重缺乏群众基础，或是直接照搬其他试点地区宅基地退出模式，而未能做到具体问题具体分析，生搬硬套导致宅基地不能流畅退出。在拆村并建、组织宅基地退出的过程中，政府某些工作与民众心理诉求相背，农户退出宅基地之后在农村的某些善后工作未得到妥善处理，退出后所得的住房或资金补偿未达到心理预期，某些地方政府过分追求工作进度，而出现违背农民意愿，强迫退出宅基地的情况，使得农民“被上楼”现象频发，在某些地区，强迫拆迁与抗拒拆迁问题时有出现，矛盾激化导致群体暴力事件频出，严重危害了宅基地退出政策的实施以及社会安定，不科学的甚至盲目性的宅基地退出机制是各地矛盾层出不穷的根源所在。

1.3 宅基地退出过程中补偿机制存在问题

补偿机制的不合理性是当前宅基地退出工作出现问题的重要原因，虽然目前各地市政府出台的文件已经对宅基地退出过程中的补偿方式、补偿范围、扶持政策、建设方案、申办程序、实施步骤以及各项补偿标准和建设标准作了详细的说明，形成了科学化、规范化的补偿机制，但在具体实施过程中，该机制的运作却存在诸多问题。其中，在各地宅基地退出过程中面临的一大难题就是补偿标准问题，补偿标准的高低以及令当地群众的满意程度直接关系到宅基地退出过程顺利与否，农户退出自有宅基地后获得相应的补偿，属于一个利益再分配的过程，分配的合理与否关系到农户的满意程度，资金补偿、楼房补偿、就业安置，或是几种补偿方式的结合，都需要根据各地实际情况做合理的匹配。但在政策执行过程中，政府往往面临多方面的压力，城乡一体化建设、绿色乡村建设和耕地保护指标等，导致政策实施过程中存在很多顾虑。此外，补偿范围和补偿力度不合理现象明显，农村宅基地除包括农户自有房屋以外，一般还包含许多地上附属设施，这部分在宅基地退出过程中往往被忽略，仅仅对房产价值进行估算补偿，这就造成了“以房换房”的现象，有的地区补偿资金甚至低于农户自有房屋价值，或是补偿标准较低导致农民住上楼房后负担更大的经济压力。因此，各地政府对宅基地退出农户的补偿标准和安置政策还有待完善，必须采取更加科学、规范的补偿方式和标准以减少农民权益的受损。

1.4 宅基地退出过程中缺乏配套政策制度体系

目前来讲，我国宅基地退出政策法规及指导文件制定仍不完善，有关部门对农村宅基地的管理主要存在前期规划欠缺、审批流程烦琐、后续监管不足以及退出政策不合理等一系列问题。首先，各地政府在组织各个村庄宅基地退出工作之前，未做好相关村庄规划和宅基地退出规划，有很大一部分农户在退出农村自有宅基地时对相关政策法规仍不了解，对补偿机制及后续工作相当模糊。其次，由于没有专门的执行机构来管理宅基地退出工作，导致农户在宅基地退出过程中有关手续审批异常烦琐，宅基地退出工作出现问题之后，没有专门的机构来解决问题，使各村庄无法在规定时间内统一退出宅基地。然后，一些地区宅基地退出工作完成后未做好后续监管，许多农户由于文化水平较低且未经过任何就业培训，很难在短时间内找到合适的工作，给家庭带来了更大的经济压力。最后，某些地区出台的政策文件与农户实际意愿相背离，这成为某些极端事件的导火索，此外，各地对宅基地退出工作完成后耕地保护、生态保护及进城农户的就业、教育和医疗等方面所做的工作还有待完善。

1.5 城乡用地市场建设不统一

长期城乡二元经济体制所导致的城乡一体化建设不平衡是当下宅基地退出工作面临的主要问题之一，城乡一体化建设的失衡又会引起城乡之间用地市场建设的不统一，在很多地区，农村宅基地退出后得到的土地资源只能转化为用地指标，通过招标、拍卖、挂牌和协议等方式转让，农村宅基地退出所得的收益并未使农户或是村集体获利，而解决该问题的有效途径就是统一城乡用地市场，充分发挥市场灵活、高效作用的同时予以农村相关政策扶持，真正做到使农民受益，为宅基地退出工作提供更广阔的群众基础。在实现城乡一体化的长期建设中，起主导作用的一直是政府，农民的主体地位未能得到有效体现，使得农民无法积极发挥其主体作用，宅基地腾退过程中农户的意见未被有关部门听取和采纳。在我国积极推动城乡一体化的进程中，政府制定的一系列政策方针中在某些方面未能真正适应农村实际情况，盲目开发建设加剧了城乡一体化的不平衡和城乡用地市场建设的不统一，导致农户退出自有宅基地后得不到合理的补偿，退出意愿较低，致使宅基地退出工作一直未得以顺利实施。

2 完善宅基地退出机制的对策建议

2.1 科学规范，完善农村宅基地产权制度

当前，我国已迈入社会主义现代化建设新时代，面对现阶段宅基地退出过程所产生的各种问题与障碍，加速贯彻落实农村宅基地确权登记制度，充分完善农村宅基地产权制度体系是目前我国政府所面临的首要任务，坚决杜绝因产权不清晰而导致的农民权益受损。科学化、规范化的宅基地产权制度体系能够在最大程度上减少对农民权益和利益的损害，从而提高农户宅基地退出意愿，减少矛盾与摩擦的发生，还可以大大降低土地交易的成本与费用，提高土地资源利用效率，确保宅基地退出工作的顺利实施。

2.2 以人为本，充分尊重农户意愿，保障农户权益

宅基地退出是一个长期的过程，充分尊重农户意愿，保障农户权益是宅基地退出工作稳步实施的首要前提。在各地政府执行宅基地退出工作的同时，要切实体现农民作为主体的自主性，由农户参与选择申请时间，各地应设立专门的宅基地退出工作小组，安排固定时间按时处理当地农户的宅基地退出申请，回复农民的相关问题；由农户参与选择安置方式，积极听取民众意见，切实考虑农民生产生活的需要，给予农民一定的话语权和决定权，补偿方式一定要切实符合农民的实际需求；由农户参与选择补偿方式，政府应根据宅基地退出农户的实际情况与需求对其就业安置、职业培训、教育与医疗和养老保险等方面给予相应的补偿。

2.3 因地制宜，制定科学规范的补偿机制

科学、规范的补偿机制是农村宅基地退出工作得以顺利实施的有力保障，政府要根据各地区、各村的实际情况制定因地、因户制宜的针对性补偿机制，时刻将农户的利益放在首位，从而提高农户在宅基地退出过程中的自觉性和积极性。在宅基地退出过程中，要严格明确补偿主体、补偿标准和补偿范围，比如安置款的发放时间与补偿比例、安置房的使用面积与相关设施等。此外，我国农村地区分布广袤、情况复杂，在宅基地退出补偿机制方面可以借鉴其他地市的成功经验，但不可完全照搬其他地区的模式，要根据城乡一体化发展的实际并结合当地经济状况与农民实际需求，因地制宜，制定科学、规范、灵活的补偿机制。

2.4 改革创新，完善宅基地退出配套政策制度体系

完善农村社会保障制度，我国人民具有浓厚的乡土情怀，退出农村宅基地后，会让农民感觉失去一层社会保障，因此，完善的农村社会保障体系是农民安全感得以提高、社会维持相对稳定的重要途径，在这一过程中，政府要发挥主导作用，加快户籍制度改革，加强农村地区教育、医疗和养老等基础社会保障内容建设；完善农村宅基地使用监督管理制度，强化监督管理奖惩机制，确保相关信息的公开、透明，保障农民的知情权，对切实维护农民权益的部门给予政策激励，对不作为的责任人要坚决问责，责令整改；完善农村土地资源保障制度，健全资源保障相关法律法规，在实现农民宅基地权益方面，做到有法可施，有法可依。

2.5 统筹兼顾，统一城乡建设用地市场

土地作为一种重要的生产要素，具有鲜明的商品性，在土地资源配置过程中，需要严格按照效益最大化的市场原则，发挥市场的调节作用，使其经济收益达到最大。在乡村振兴战略稳步实施和城乡融合发展顺利进行的背景下，城乡建设用地市场之间的壁垒并非不可突破，在保障农民利益的前提下，可以将农村宅基地逐步纳入统一用地交易市场，实现农村宅基地用地指标同地、同价、同等入市交易，做到统筹兼顾，缩小城乡用地市场交易价格差距，充分尊重农村转移人口意愿，切实提高农户宅基地退出积极性，保障宅基地退出工作稳步推进。

3 结束语

当前，农村闲置宅基地处置问题是乡村振兴发展过程中的难题之一，农村宅基地闲置浪费现象严重，用地矛盾进一步激化，土地供求关系日益紧张，农村土地潜力亟待挖掘，因此，国家提出了农民自愿有偿退出自有宅基地的政策，为解决农村闲置宅基地问题提供了有效途径。但在此过程中，不可避免地出现了一系列问题，补偿方式不符合民众意愿、补偿标准达不到农户要求和缺乏配套政策制度体系等，只有充分完善宅基地产权制度，制定科学、规范的补偿机制，改革与创新宅基地退出配套政策制度体系，充分尊重农户意愿，时刻将农民利益放在首位，才能保障宅基地退出政策的顺利实施。