关于国家终身学习立法的思考与建议

韩 民

关于国家终身学习立法的思考与建议

韩 民

（中国教育发展战略学会，北京 100816）

自1995年我国教育法中提出“建立和完善终身教育体系（第11条）”以来，我国社会关于终身教育/学习立法问题的讨论已经持续了近30年。其间，一些地方颁布实施了终身教育促进条例，出现了地方立法领先于国家立法的教育立法中的独特现象，但是，国家立法虽然几经尝试，却至今未能实现。国家立法的滞后对于我国构建终身学习体系和建设学习型社会的战略目标来说，不能不说是一个重大的战略性缺失。本文仅就国家立法有关问题谈几点想法和建议。

一、终身学习国家立法的必要性、紧迫性和可行性

随着改革开放以来我国经济社会的发展，我国各级学校迅速发展，各级教育的入学率普遍提高，随着终身教育/学习理念的普及，学校教育之外的终身学习需求也日益高涨，各种非正规教育也有了很大发展。但相对于学校教育来说，我国学校外的终身教育/学习法律保障薄弱，制约了终身教育/学习政策的落实与实践的发展。

当前，在国家层面推动终身学习立法不仅十分必要而且愈加紧迫。

（一）国家终身学习立法是推进和保障全民终身学习必然要求

当前，我国正面临百年未有之大变局，应对急剧的社会变化，建设社会主义现代化强国，实现人的全面发展和社会的可持续发展、高质量发展，需要全面提高国民素质，而提高国民素质的根本途径在于推动全民终身学习。政治建设、经济建设、文化建设、社会建设以及生态建设都需要全民终身学习的支持，可持续发展、创新驱动、区域协调发展、科教兴国、人才强国、乡村振兴等一系列国家战略的深入实施也需要全民终身学习作为战略支撑。

近年，有关部门虽然出台了一些推进全民终身学习的政策文件，如关于社区教育、学习型城市建设的指导意见等，但由于法律约束力较弱，有关政策难以落实。要实现全体人民学有所教、时时能学、处处可学、人人皆学的战略目标，迫切需要在国家层面立法对终身学习政策、制度提供充分的法律保障。

（二）国家终身学习立法是健全教育治理体系、完善教育法治体系的必然要求

改革开放以来，我国的教育法制体系逐步建立，国家先后颁布了学位条例、义务教育法、教育法、高等教育法、职业教育法、家庭教育促进法，学前教育法也即将颁布实施。而作为终身学习体系重要组成部分的成人继续教育，尚未出台专门的法律，成为教育法律体系建设中的一个空白领域。已出台的教育法律大都聚焦于学校教育或正规教育，除家庭教育法和职业教育法中有关职业培训的规定外，对非正规教育、非学历教育则很少提及。而随着全民终身学习的发展，对社区教育、老年教育等非正规教育亟需提供立法予以法律保障。

（三）由于没有国家立法作为依据，已出台的地方相关法律在质量和法律效力上存在较大差异，对一些重大制度和政策的表述也缺乏准确性

有些地方以国家尚未立法为理由，对终身学习立法重视不够，对终身学习政策落实不力，推进全民终身学习的体制机制建设滞后。

当前，加快国家终身学习立法进程不仅必要和紧迫，也具备可行性。

首先，随着对终身教育/学习理论与实践研究的深入，学界及决策部门对立法所涉及的一些有争议的问题，比如基本概念、目标定位、主要内容等形成越来越多的共识；

其次，推进终身学习的政策体系、制度体系等的建设取得进展；

第三，国际及我国各地在立法和执法实践中积累的经验和教训也为我国国家立法提供了有益的借鉴。

二、关于法律的名称与定位

目前，我国已出台的地方法律都定名于“终身教育促进条例”，而学界对于国家立法的主旨应定位于“促进法”也形成了普遍的共识。存在争议的，是应定位于“终身教育促进法”还是“终身学习促进法”。笔者强烈主张应定位于终身学习促进法，主要理由如下：

（一）在法理上，终身教育促进法立足于公民受教育权利的保障，终身学习促进法立足于公民学习权利的保障

从强调保障公民的受教育权转向强调保障公民的学习权利是终身学习发展的国际趋势。1985年联合国教科文组织第四次国际成人教育会议的宣言（“学习权利宣言”）中指出：学习权是阅读和书写、质疑与思考、想象与创造的权利，是了解自身书写历史的权利，是获得教育资源的权利，是发展个体及群体技能的权利。学习权利是个人及人类生存发展不可或缺的一项基本权利，应保障个人无障碍地选择学习的时间、地点和方式，进行读写、质疑、思考、创造、研究与探索的权利。[1]由此可见，保障学习权利蕴含着保障个人自主选择教育资源、选择学习的时间、地点的权利——这对难以获得正规教育资源的成人学习者至关重要，这不仅不是权利保障的后退，相反，它体现了权利保障对象人群和内容上的延伸和拓展。就成人学习而言，强调保障学习权更有积极意义。

（二）用终身学习替代终身教育更能体现终身学习的本质内涵与实践进展，用终身学习促进法比终身教育促进法更具包容性

终身学习理念的根本意涵强调各级各类教育和学习的综合性、整合性、融合性，是相互贯通的正规教育、非正规教育和非正式学习的总和。联合国教科文组织认为，“学习”是获得知识——信息、认识、技能、价值观和态度——的过程，“教育”是有计划、有意识、有目的和有组织的学习。[2]日本学者认为：教育是有组织的持续活动，学习则包含偶发性的活动，终身学习是比终身教育更宽泛的概念。[3]从国际趋势看，联合国教科文、经合组织、欧盟等国际组织以及欧美、日本等发达国家都用终身学习这一法律或政策概念替代了原来的终身教育。[4]由此可见，定位于“终身学习促进法”能够将正规教育（有组织的学习）之外的各类非正规教育和非正式学习（无固定形式的、非组织化的学习）活动，如社区教育、老年教育、工作场所中的实践学习、团队学习、自主学习等都纳入保障和促进的法律与政策范围中，而这些是全民终身学习体系的重要组成部分，也是推进全民终身学习的必然要求。

（三）使用“终身学习促进法”的名称，协调同已有教育相关法律的关系

由于现有的教育相关法律都是以“教育”为保障和规范的主要目标，制定“终身学习促进法”，将保障和促进的主要目标聚焦于其他教育法律中很少涉及的非正规教育、非正式学习活动，不仅能突出立法的独特视角，也有助于避免同已有教育法律中有关非正规教育规定在内容上的交叉重复乃至冲突。

三、关于终身学习立法的主要内容

终身学习促进法在立法的内容上应涵盖包括学校教育在内的整个终身学习体系，包括以终身学习理念推动学校教育改革的内容，但重点应聚焦于终身学习体系建设的薄弱环节，即其他教育法律中很少涉及、法律保障薄弱的非正规教育和非正式学习，特别是成人继续教育中的社区教育、老年教育等领域。立法应主要聚焦以下几方面内容：

首先，对终身学习相关概念进行明确的法律界定。目前，对终身教育、终身学习的相关概念、制度等存在一些模糊认识，乃至错误的理解，所以从法律上明确相关法律的内涵与外延，这是强化法律保障、推动制度建设和落实相关政策的基本前提。我国各地出台的终身教育促进条例，都有对相关基本概念的规定，日本、韩国以及我国台湾地区出台的终身学习法律中也都有关于核心概念的清晰界定。立法中应明确的核心概念主要包括终身学习、终身学习体系、学习型社会、学习型组织、继续教育、社会教育、社区教育、老年教育、终身学习成果认定转换、国家资历框架、学分银行、终身学习账户、培训券、带薪学习制度等。

第二，关于推进全民终身学习体系、学习型社会、学习型组织建设的相关规定。

第三，关于促进各类非正规教育、非正式学习的规定，比如成人继续教育、青少年校外教育、社会教育、社区教育、职业培训、老年教育等领域。

第四，关于非正规学习成果认定、学分银行、终身学习资历框架、带薪学习假等终身学习制度建设的规定。

第五，关于终身学习推进体制或治理体系的规定。推进全民终身学习、构建终身学习体系，建设学习型社会，仅靠政府、仅靠教育部门是不够的，需要推进资源共享、政策协调和共管共治，终身学习促进法应就建立政府各相关部门及全社会各方面广泛参与的新型治理体系做出规定，为终身学习治理体系提供法律依据。[5]

关于终身学习治理体系的有关规定应是终身学习促进法的重点内容之一，我国各地的终身教育促进条例以及日本、韩国、我国台湾地区的终身学习法律都以较大篇幅对终身学习推进体制作了明确规定。

比如，日本的终身学习振兴法，全称是“关于健全振兴终身学习政策推进体制的法律”，其立法的核心是确立终身学习推进体制。该法规定了中央政府及地方政府在振兴终身学习事业上的主要职责。关于中央政府的职责，该法规定中央政府教育行政部门及经济产业部门应提出地方政府建立终身学习推进体制和制定终身学习推进计划的标准，对地方终身学习推进计划的制定与实施提供指导咨询意见及必要支持。该法规定明确规定了地方政府的主要职责，包括制定终身学习推进基本计划（构想），收集、整理与发布终身学习（包括学校教育、社会教育、文化活动、体育活动等领域）相关信息，组织居民学习需求及学习成果评价的调查研究，开发适合本地的学习方法，组织终身学习专业工作者的研修，为终身学习相关部门及社会组织开展合作提供咨询与帮助，举办社会教育讲座及其他有关事业，等等。该法还规定都道府县（相当于我国的省级行政区划）可设立终身学习审议会，对地方推进终身学习的政策进行审议，向地方政府首脑和教育委员会提出咨询意见。[6]74

韩国终身教育法也重点规定了终身教育推进体制。如确立由审议终身教育振兴委员会（中央）、都市道终身教育振兴协议会、市都区终身教育协议会构成的终身教育决策审议机制，以及由国家终身教育振兴院（终身教育振兴委员会-教育部长）、市道终身教育振兴院（终身教育协议会-市道知事）、市郡终身学习馆（终身教育协议会-市郡区首长）、幸福学习中心（邑、面、洞）组成的四级终身教育实施组织架构。[6]267-277

第六，关于终身学习资源筹措与经费保障的相关规定。例如，韩国的终身教育法就对终身教育的经费与资助做出规定：国家及地方政府可以为振兴终身教育提供所需要的经费；提供经费时应以直接资助学习者为原则。

第七，关于促进终身学习工作者专业发展的有关规定。日本、韩国及我国台湾地区在相关法律中都有对关于终身学习工作者专业发展的规定。如韩国的终身教育法设专章，对终身教育工作者（终身教育士）的任职条件、职责任务、工作安置等做出规定。

关于国家终身学习立法，最近有关部门启动了新一轮调研工作，期待调研工作能对上述问题进行深入研讨，为加快国家终身学习立法进程提供研究支持。

［1］ Declaration of Conference, Timothy D. Adult education in retrospective: 60 years of CONFINTEA, UNESCO 2014: 176-177.

［2］ 联合国教科文组织. 反思教育: 向“全球共同利益”的理念转变？[M]. 教科文组织出版, 2015, 16-17.

［3］ 生涯教育与生涯学習[M]. [日]社会教育·生涯学習辞典, 朝倉書店, 2012: 281.

［4］ 韩民. 终身学习体系概念研究[J]. 宁波大学学报: 教育科学版, 2019(6): 42-47.

［5］ 韩民. 关于终身学习立法若干问题的思考[R]. 中国教育法制评论第13辑(2015).

［6］社会教育推進全国恊議会. 社会教育·生涯学习ハンドプック（第9版）[M]. エィデル研究所， 2017.

韩民（1958-），男，安徽宿州人，研究员，主要研究方向：教育政策、终身学习理论。E-mail: hmin@moe.edu.cn

（责任编辑 周 密）