青少年和学校体育法治化的目标、路径与对策

田思源

青少年和学生体育是《体育法》的重要内容。青少年和学生体育法治化的目标指向、路径选择和对策措施是本次《体育法》全面修订重点关注的问题。对《体育法》第3 章“学校体育”的修订,最大的亮点是在总则中增设国家优先发展青少年和学校体育,落实体教融合新要求,促进青少年全面发展条款;修订的难点和争议点在于,如何处理青少年体育和学校体育的关系,最终第3 章“学校体育”章名改为“青少年和学校体育”;修订的重点是强化条文内容的可操作性和具体措施的落实。

《体育法》第3 章原有7 个条款,修订后扩充至15 条。修订内容主要体现在以下几个方面:(1)为了加强对青少年和学校体育工作的指导,增设“青少年和学校体育促进计划和工作制度”条款;(2)明确体育行政部门与教育行政部门、学校的职责范围。要求教育行政部门、体育行政部门、学校以及家庭负起引导青少年参加体育活动、保障青少年健康的责任;(3)对体育课、课外体育活动、体育运动会等提出具体要求,并将体育科目纳入初、高中学业水平考试范围;(4)鼓励学校组建体育训练组织,开展课余体育训练,培养竞技体育后备人才;(5)加强学校体育场地设施安全检查,加强学校体育活动安全管理,加强学校运动伤害风险防控,建立健全学生体育活动意外伤害保险机制;(6)建立学校体育督导制度,保障体育教师与其他学科教师的同等待遇,设立体育教练员岗位;(7)增设幼儿园、体育运动学校条款,并对其体育工作提出具体要求;(8)加强对体育培训的引导和规范,新增青少年体育培训等服务条款。

1 战略定位:优先发展青少年和学校体育

新修订的《体育法》在总则中新增“国家优先发展青少年和学校体育”(第10 条)。通过法律明确青少年和学校体育在国家体育事业中的“优先发展”地位,具有十分重要的战略意义,体现了党和国家对青少年健康成长的高度关怀,对青少年和学校体育发展的高度重视,为青少年和学生体育法治化指明了目标方向。原《体育法》在“总则”和“学校体育”章中都没有关于学校体育在国家体育事业整体发展中地位的规定,只是在第17 条规定了学校体育工作的目标和任务。新修订的《体育法》不仅明确了青少年和学校体育“优先发展”的战略定位,还将该规定从《体育法(修订草案)》初次审议时第三章“学校体育”的内容在二次审议稿中移至总则,使其成为统领性条款直到三次审议并最终通过。

国家优先发展青少年和学校体育,是基于青少年和学校体育的重要性。青少年是祖国的未来、民族的希望,党和国家始终把青少年的健康成长作为党和人民事业发展、培养社会主义接班人的一项极为重要的工作。体育是青少年发展事业的重要方面,青少年和学校体育是青少年健康成长的基础性工作,也是整个体育工作的基础和先导,是体育强国建设的基础工程,在我国体育事业发展中具有举足轻重的作用。但另一方面,我国青少年和学校体育工作仍然存在诸多问题,总体上看,我国青少年和学校体育仍然薄弱,政策法规有待完善,青少年和学生体育活动时间不足,近视、肥胖发生率居高不下,体育课长期不受重视,青少年和学校体育组织建设滞后,体育场地设施短缺,社会力量参与不够等问题依然不同程度存在[1]。

为了实现青少年和学校体育的优先发展,国家制定了一系列政策措施,大力倡导青少年优先发展理念,建立青少年体育工作统筹协调和指导机制,深化体教融合,促进青少年全面发展。2017 年4 月,中共中央、国务院制定出台新中国历史上第一个国家级青年领域专项规划——《中长期青年发展规划(2016 -2025 年)》,为新时代中国青年发展提供根本政策指引。2022 年4 月,值中国共产主义青年团成立100周年之际,国务院新闻办公室发布《新时代的中国青年》白皮书。2020 年12 月11 日,经国务院同意,建立了由国务院办公厅、教育部、体育总局牵头,15 个部门和单位组成的青少年体育工作部际联席会议制度(国办函〔2020〕122 号),一些省市也相继建立了本地青少年体育工作联席会议制度,以更好地推动青少年体育工作的开展。2020 年10 月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面加强和改进新时代学校体育工作的意见》提出,到2035 年,高质量的学校体育体系基本形成。新修订的《体育法》将青少年和学校体育“优先发展”理念贯穿于具体章节条款中,对青少年和学校体育“优先发展”战略予以具体落实。

2 章名修改:“青少年和学校体育”代替“学校体育”

原《体育法》第3 章为“学校体育”,但在修法讨论中用“青少年体育”替代“学校体育”的呼声很高,认为“学校体育”范围过窄,不能涵盖青少年体育的全部内容,同时,青少年的概念在社会各个领域被广泛使用,青少年体育和全民健身一样被越来越多的人所接受,成为社会普及的概念。持沿用“学校体育”的观点认为,学校体育是教育的重要组成部分,体现了学校体育教育功能和德智体美劳全面发展的人才培养理念,具有其独特的功能和作用,青少年体育主要就是学校体育,学校体育之外的青少年体育完全可以纳入“全民健身”章予以规范,所以坚持保留“学校体育”章名。

《体育法(修订草案)》初次审议时保留了“学校体育”章名,侧重于从实现立法目的的初衷去对条文进行完善,认为如果条文内容也无法用“学校体育”章名涵盖,再考虑修改章名问题[2]。2022 年4 月18 日,十三届全国人大常委会第三十四次会议上,宪法和法律委员会副主任委员徐辉在《关于体育法修订草案修改情况的汇报》中提出,《体育法(修订草案)》二次审议稿充分考虑了学校体育既是青少年体育的重要组成部分,同时又不能涵盖青少年体育全部内容的实际情况,将“学校体育”章名修改为“青少年和学校体育”,该修改延续到三次审议并最后通过。章名的修改兼顾了争论双方的不同意见,应当说是一个双赢的结果。

章名的修改扩大了本章的调整范围,将学生的非学校组织的校外体育活动,以及非学生的其他青少年都涵盖在内,既整合了以青少年群体为对象的青少年体育,又保留了以学生为重点的学校体育,使国家关于青少年发展和学校体育工作的政策法律措施能够得到完整落实,体育行政部门、教育行政部门、学校、家庭和全社会齐心协力,共同推动我国青少年和学校体育工作的开展。

青少年是按年龄划分的社会群体,在我国有关的法律文件中,对“青少年”的概念未予明确的界定,新修订的《体育法》亦如此。不同的政策法规对青少年的年龄有不同的规定,如《中国共产主义青年团章程》规定的团员年龄为14 周岁以上,28 周岁以下;《全国年节及纪念日放假办法》规定5月4 日青年节14 周岁以上的青年放假半天,6 月1 日儿童节不满14 周岁的少年儿童放假1 天;中共中央、国务院印发《中长期青年发展规划(2016 -2025 年)》规定,本规划所指的青年,年龄范围是14～35 周岁(规划中涉及婚姻、就业、未成年人保护等领域时,年龄界限依据有关法律法规的规定)等。既然青少年并没有一个法定的统一年龄标准,所以,我们对青少年体育中青少年的范围可以根据具体情况予以判断。

3 发展方针:融合与促进

2020 年8 月国家体育总局、教育部联合印发《关于深化体教融合 促进青少年健康发展的意见》(体发〔2020〕1 号)提出“深化具有中国特色体教融合发展,推动青少年文化学习和体育锻炼协调发展,促进青少年健康成长、锤炼意志、健全人格,培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人”的“融合发展”“协调发展”“全面发展”的理念和要求。《体育法》在总则第10 条增加规定“国家优先发展青少年和学校体育”的基础上,进一步规定“坚持体育和教育融合,文化学习和体育锻炼协调,体魄与人格并重,促进青少年全面发展。”将青少年和学校体育“融合发展”“协调发展”“全面发展”的理念和要求通过立法确认下来。体教融合、促进青少年全面发展,是青少年和学校体育的发展方针,是青少年和学校体育法治化的路径与任务。

3.1 融合发展:体教融合

我们将坚持体育和教育融合,文化学习和体育锻炼协调概括为体教融合。坚持体育和教育融合旨在强调体育和教育二者的统一性、一致性,强调育人的理念;坚持文化学习和体育锻炼协调则侧重于理念实现的路径,如开齐开足体育课,在校不少于1 h 体育锻炼,将体育科目纳入初、高中学业水平考试范围等。体教融合中的“融合”包含了“融合发展”和“协调发展”的发展理念。

体教融合并不是说体育与教育从各自独立走向相互融合,二者本身就是你中有我、我中有你的包容、包含、融合的关系。体育是教育的重要内容,是教育的一个基本方面,体育的教育功能是通过对人的身心的促进与发展,来促进教育目的的实现而体现出来的。特别是对青少年和学生而言,体教融合是实现教育目的,促进青少年和学生全面发展的重要手段。

3.2 促进发展:促进青少年全面发展

体育是促进人的全面发展的重要手段,实现人的全面发展既是体育自身价值的内在追求,又是体育功能和作用的外部表现[3]。青少年是祖国的未来,青少年的全面发展是人的全面发展的重要组成部分,体育是青少年全面发展的主要内容,青少年和学校体育对促进青少年全面发展具有重要意义。

原《体育法》第17 条规定“培养德、智、体等方面全面发展的人才。”党的十八大以来,中国特色社会主义进入新时代,“培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人”是教育工作的根本任务,是教育现代化的方向目标,是党和国家对青少年全面发展的新期待、新要求,是经2021 年《教育法》修改予以法律确认的人才培养目标。为此,新修订的《体育法》规定了“促进青少年全面发展”,并进一步规定“促进青少年身心健康和体魄强健”“体魄与人格并重”“培养学生体育锻炼习惯,提升学生体育素养”等内容。青少年和学校体育要坚持健康第一的教育理念,发挥体育在促进青少年全面发展中的作用,以体育人、以体育心,实现五育并举、融合育人。

4 具体措施:针对性与可操作性

新修订的《体育法》从问题意识出发,针对青少年和学校体育工作中存在的实际问题,强化青少年和学生体育法治化的对策措施,突出法律条文的针对性和可操作性,保证相关条款的可落地、有实效,这是本章修订的重要特点。

4.1 明确体育行政部门职责权限

青少年和学校体育是一项复杂的系统性社会工程,需要多方主体共同参与、协力推进。其中作为体育工作主管部门的体育行政部门应当发挥其应有的作用。但由于学校属于教育系统,学校体育是由教育行政部门负责,由学校具体落实和实施,如《学校体育工作条例(2017 修订)》规定“学校应当根据教育行政部门的规定,组织实施体育课教学活动”等,所以体育行政部门开展学校体育工作需要有明确的法律授权。对此,原《体育法》规定了体育部门与教育、卫生部门共同负责学生体质监测工作(第23 条)。为了适应新时代学校体育工作发展的需要,以及本章调整范围扩大到青少年体育的实际,履行体育行政部门主管体育工作的职责,发挥体育行政部门专业和资源优势,新修订的《体育法》明确并加强了体育行政部门在青少年和学校体育中的职责权限。除保留学生体质监测职能外,增加规定了体育行政部门在传授体育知识技能、组织体育训练、举办体育赛事活动、管理体育场地设施等方面为学校提供指导和帮助的职能(第25 条第2 款);同时,为了提高学校体育竞技水平,规定了配合教育行政部门推进学校运动队和高水平运动队建设的责任(第25 条第2 款)。与教育行政部门、学校和家庭通过组织和引导青少年参加体育活动,预防和控制青少年近视、肥胖等不良健康状况(第36 条)。会同有关部门引导和规范企业事业单位、社会组织和体育专业人员等为青少年提供体育培训等服务(第37 条)。

4.2 开齐开足体育课

长期以来,学校由于片面追求升学率,教育功利化倾向明显,简单以考分排名评老师、以考试成绩评学生、以升学率评学校的教育评价导向和做法[4],使文化学习与体育锻炼的关系未能得到很好地协调和处理,体育课长期不受重视,经常被占用、挪用,开不齐开不足的现象比较普遍。为了解决这一问题,新修订的《体育法》将“学校必须开设体育课”(原《体育法》第18 条)修改为“学校必须按照国家有关规定开齐开足体育课,确保体育课时不被占用。”(第26 条第1款)该修改加强了对开设体育课的强制性要求,以确保体育课开设的质量和效果。

4.3 课外体育活动和在校不少于一小时体育锻炼

过去在忽视体育课的大环境下,校内的课外体育活动更是难以受到重视。同时,校内课外体育活动游离于体育课教学体系之外,也导致体育课和校内课外体育活动二者未能有机结合起来,学生和教师开展校内课外体育活动的积极性不高。为此,新修订的《体育法》在第27 条第1 款明确要求“学校应当将在校内开展的学生课外体育活动纳入教学计划,与体育课教学内容相衔接,”校内开展的课外体育活动是体育课的重要补充,是学校体育的重要组成部分,有利于学生拓展兴趣爱好、形成运动习惯、提高身体素质和体育素养。特别值得一提的是,本条款进一步作了“保障学生在校期间每天参加不少于一小时体育锻炼”的硬性规定,使学生参加体育锻炼活动的时间有了明确的法律保障。

4.4 体育科目纳入初中、高中学业水平考试范围

初中、高中学业水平考试是保障教育教学质量的一项重要制度,是根据国家初中、高中课程方案、标准和教育考试规定组织的考试,主要衡量学生达到国家规定学习要求的程度,是对学生初中、高中课程毕业水平的检测,考试成绩是学生毕业的基本依据[5]。新修订的《体育法》“将体育课列为考核学生学业成绩的科目”(原体育法第18 条)修改为“国家将体育科目纳入初中、高中学业水平考试范围”(第29 条第1 款)。从学业成绩“考核”到学业水平“考试”,加强了体育科目的地位。本规定中的学业水平考试是将初中生、高中生体育成绩及格或者合格作为其初中、高中毕业的条件,而不是指升学考试。实践中一些地方将初中学业水平考试和高中学校招生考试实行“两考合一”,此时,其考试成绩即与升学挂钩,学业水平考试成绩既是学生毕业的基本依据,也成为了升学的重要依据。

4.5 保障体育教师待遇

教师承担着为党育人、为国育才,立德树人,培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人、提高民族素质的崇高使命[6]。体育教师是履行体育教育教学职责的专业人员,是学校体育工作开展的基础。但长期以来,体育教师地位低、待遇差、工作量计算不合理、考核评价指标不科学、职务职称晋升难、被边缘化倾向明显,严重影响了体育教师的工作积极性,不利于学校体育工作的开展。原《体育法》第21 条规定“保障体育教师享受与其工作特点有关的待遇。”该规定显然是对体育教师的特别保障,如《学校体育工作条例》规定的保障“体育教师的工作服装和粮食定量”(第19条)等,但特别保障要以平等保障为前提,如果体育教师与其他学科教师在地位上不平等,无法实现平等待遇,那么特别保障也就失去了意义。

为了切实保障体育教师权益,尊重体育教师的辛勤劳动,提高体育教师的社会地位,发挥和保护体育教师从事体育教育事业的积极性和创造性,推动学校体育工作的开展,新修订的《体育法》从平等待遇入手,规定“保障体育教师享受与其他学科教师同等待遇。”(第31 条第1 款)同等待遇主要包括体育教师在职务职称的聘任晋升、工资绩效福利津贴的保障、教学科研成果的评定和奖励、进修培训和海外研修访学的职业发展机会等。

4.6 强化督导监督,明确法律责任

国家建立教育督导制度,以督促落实教育法律法规和教育方针政策、规范办学行为、提高教育质量。教育督导作为国家的一项基本教育制度由《教育法》《教育督导条例》《教育督导问责办法》等予以规范,原《体育法》并没有关于教育督导的内容。2020 年2 月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》提出,要加强对学校的督导,促进学生德智体美劳全面发展。为了保证《体育法》规定的青少年和学校体育各项工作措施的严格落实,需要加强监督,强化责任。为此,新修订的《体育法》明确新增了“各级教育督导机构应当对学校体育实施督导,并向社会公布督导报告。”(第35 条)明确强调将学校体育纳入教育督导监督范围,并要求向社会公布督导报告,接受社会监督。

新修订的《体育法》在第11 章“法律责任”中也强调了对学校体育工作的监督,增加规定“学校违反本法有关规定的,由有关主管部门责令改正;对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分。”(第111 条)将学校纳入《体育法》违法责任体系并依法予以追责,既是对学校体育工作监督的强化,又是对《体育法》法律责任体系的完善,使《体育法》成为“长牙齿”的法律。