保障体育权利 维护竞技公平:法治推进竞技体育新发展

李 智

当前,竞技体育成为国家文化乃至世界文明的重要组成部分,也是世界各国进行体育交流的最直接方式,在增强民族凝聚力、提高国民素质、满足人们的体育文化需求、促进体育消费以及刺激经济增长等方面均发挥着重要功能。伴随竞技体育国际化、商业化的发展,与体育相关的领域不断扩张,涉及政治、经济、社会、文化等诸多方面。在国家和民族层面,体育成为展现国力和民族精神、推进国际间交流合作的重要媒质[1];在社会层面,体育所蕴含的竞争和博弈文化将社会生活中的竞争规则在有限的时间和场域内演示无遗;在文化层面,竞技体育能带来振奋、团结和拼搏精神,探索人类体能和精神的极限;在教育层面,体育则能够强身健体,提升全面的规则理念以及集体意识。

自改革开放以来,中国竞技体育在国家改革的大潮中砥砺前行,经历了由小到大、从弱到强的发展历程,取得了举世瞩目的成就。[1]同时,在竞技体育、全民健身、体育产业的协调发展中,竞技体育以运动项目为手段,以体育赛事为载体,对全民健身、体育产业发挥着巨大的引领和支撑作用。伴随着北京冬奥会、冬残奥会的成功举办,我国竞技体育在新时期走出了特色发展之路,积累了丰富经验,取得了瞩目的成就。不仅竞技体育成绩不断被刷新,而且体育文化输出也得到加强,体育治理的引领力逐步提升,以“依法治体”为目标的体育法治建设得到了较大发展。所以,本次《体育法》修订也是对我国竞技体育的一次回顾和展望,是从治理层面有效维护竞技体育公平、科学规划新时代竞技体育发展图景,在新起点上助推竞技体育实现新突破。

“十四五”规划阶段,中国竞技体育进入了由改革发展向高质量发展转型的重要时期,在总结已取得的不凡成就的同时,也应理智看待其中存在的不足。例如,体育发展机制缺乏灵活性、融合发展能力有待提升、创新发展动力缺乏、科技支撑能力匮乏等。具体到竞技体育治理层面,则面临着运动员权利保障不足、治理体制机制与市场经济存在矛盾、项目结构发展不够平衡、竞技体育人才培养模式相对单一、运动项目职业化程度有待提高、国际话语权亟需加强、体育争端解决机制不完善等问题。以权利为基础的竞技体育法治治理体系有待明确和建立。本次修订正是以此为切入点提出适用我国竞技体育发展的纾解方案,持续丰富竞技体育发展的新内涵,继续推进竞技体育体制机制改革,不断完善竞技体育发展战略,大力提升竞技体育为国争光能力和治理能力现代化水平,为全面实现“体育强国”战略发挥作用。围绕这一目标,《体育法》树立了以人民为中心的体育发展理念、以体育权利实现为基础,在权利保障、人才培养、公平竞争、纠纷解决等方面作出了全面安排。除设置“竞技体育”“反兴奋剂”“体育仲裁”等专章外,在“总则”“法律责任”等篇章中都涵摄了有关竞技体育治理的内容。

1 坚持以人民为中心推动体育事业均衡发展,丰富我国竞技体育内涵和治理模式

新修订的《体育法》在总则中即明确:坚持以人民为中心,推动体育事业均衡、充分发展(第2 条)。促进竞技体育发展,均衡发展体育事业,具体体现在几个方面:其一,坚持实施奥运战略,在体育竞赛中取得优异成绩,为国家争取荣誉,这是中国体育事业发展的基础(第39 条)。新时代,中国竞技体育应科学统筹重大赛事的备战参赛工作,实现优势项目巩固扩大,潜优势项目突破发展,提高一般项目水平,新增项目有所表现;保持夏季奥运会和世界大赛成绩处于世界一流,冬季项目综合水平和国际竞争力持续提升,不断提高竞技体育的国际竞争力和影响力。其二,竞技体育发展战略要向协调发展、全面发展转变,在加大优势项目核心竞争力的同时,将发展重点放在世界范围内开展更广泛、影响力更大的基础项目、集体项目、“三大球”以及水上项目;要以潜优势项目和弱势项目为突破口,拓宽项目夺金(奖)点、面,使争金夺牌的重点小项和重点运动员数量显著增多。其三,要丰富竞技体育内涵,对内要从单向度的为国争光向全面服务社会转变,让不同群体有更多的选择空间来参与体育运动;要带动体育产业发展,推动运动项目市场开发,培育职业体育成为支柱产业,从单纯追求提高运动技术水平向提升整体实力和综合竞争力转变,促进体育文化繁荣。鼓励对外体育交往,加强体育外交,提高中国体育的国际地位,提升国际体育话语权、大型赛事规则制定权、承办国际赛事的能力、训练的科学化程度、职业赛事的国际竞争力等(第14、40、43条)。其四,推广应用体育科学技术成果,提高体育科学技术水平。要提高金牌背后的科技含量,推动竞技体育由数量规模型向质量效能型转变、由人力密集型向科学密集型转变。通过竞技体育发展模式和科学技术的创新,全面提升竞技体育综合实力和竞技水平(第12 条)。

推动体育事业均衡发展,还应及时发现、回应体育发展的新需求,构建适合我国体育发展的治理模式和体系。应该说,在很长一段时期内,中国一直是国际体育规则的接受者与适应者,这与我国在世界竞技体育舞台所斩获的巨大成就极不相称,制约着我国由体育大国向体育强国迈进。在以人民为中心的体育发展观之下,我国体育发展已由单一的关注竞技体育,逐步转向全民健身、竞技体育和职业体育三结构共进的形态,这一变化要求我国应持续完善政府和社会体育组织相结合的体育治理模式,构建多元主体办体育的新机制。因此,本次修订内容反映了当前体育发展和体育治理的新需求,预示着我国体育法治实施体系、监督体系、保障体系的不断完善,明确了依法治体是实现我国体育发展现代化的最佳路径。

2 以保障运动员竞技权利为基础,规范竞技体育中的责权利

从事竞技体育的运动员和运动队是攀登世界运动技术高峰的突击力量,这支队伍的成员应该有理想、有道德、有文化、有纪律、有勇有谋,只有这样才能创造优异的运动成绩,为国争光。相应的,在竞技运动和社会竞争日趋激烈的今天,对运动员在培养、参赛、职业发展等方面的权利以法律形式予以明确,是以运动员、赛事为本位发展竞技体育的重要抓手和规则导向。本次《体育法》修订中的“竞技体育”一章就将立法重点集中于权利保障和责权明确上。

2.1 明确竞技体育中的基本权利

首先,以总则中规定的“公民依法平等地享有参与体育活动的权利”为基础,明确了自由注册与交流权,接受公平、公开、择优选拔的权利,公平参赛权,公平竞争权等权利;同时,对优秀运动员在就业和升学方面给予优待,对退役运动员进行职业技能培训,对其就业、创业提供指导和服务(第44、45、46、47、49、51 条)。其次,规范培养模式和内容,推进竞技人才制度建设。竞技体育人才培养模式要遵循人的成长成才规律,实行严格、科学、文明的训练和管理,完善等级培养模式,训练技能、传授运动知识,培育体育意识、体育情感、体育价值、体育理念、体育道德、体育精神,同时,还要着力进行爱国主义、集体主义和社会主义教育,以及道德、纪律和法治教育(第41、42 条)。再次,加大了对包括体育竞赛标识在内的体育领域新兴权利的保护。当前,全球面临数字化转型、网络化重构、智能化升级,竞技体育也不例外。新冠疫情的发生催生了“线上”模式,并成为社会数字化转型的加速器,这种转型必然伴随着竞技体育知识产权保护不利的阵痛与升级。因此,与竞技体育相关的知识产权问题成为近年来理论界和实务界关注的热点问题,关于体育竞赛名称和标志、体育竞赛活动现场图片、音视频等信息的保护也成为本次《体育法》修订的重要内容(第52 条)。

2.2 规范赛事管理,明确参与各方的责权利

首先,规范赛事管理,对竞赛活动实行分级分类管理(第50 条),在此基础上,明确办赛条件和标准,同时,在“法律责任”章中,对于未经许可举办高危险性体育赛事活动的,或办赛安全条件不符合要求的,规定了相应的法律责任,明确责权利,增强了赛事管理规范的可执行力(第113 条)。其次,在对运动员、教练员、裁判员赋权的同时,要求其应当遵守体育道德,不得弄虚作假、营私舞弊,严禁任何组织和个人利用体育竞赛从事赌博活动,并设定了罚款、禁赛等处罚措施(第112 条)。

概言之,《体育法》从规范竞技体育参与者权利入手,对人才保障、赛事管理、职业体育发展、知识产权保障几方面进行了全面安排,体现出大力实施人才战略、公平竞争、提升竞技和办赛水平这一规则导向。在新时代实现强国梦的伟大征程中,竞技体育要把握体育强国梦与中国梦息息相关的定位,在加快推进体育强国建设中做出新的贡献。更加注重运动员在赛场上展现出来的综合素质和精神风貌,不断挖掘竞技体育背后折射出的国家形象、国家发展、民族精神和时代精神;树立遵守国际体育规则的良好形象,塑造互信友好、包容共赢、和平崛起的大国新姿态。

3 多元治理兴奋剂问题,维护竞技体育公平

兴奋剂是影响竞技体育公平竞争的最大的干扰因素。历经几十年的努力,世界反兴奋剂运动已形成以世界反兴奋剂机构、国际体育组织、国际体育仲裁院为主体的规则和治理体系,依托联合国教科文组织的《反对在体育运动中使用兴奋剂国际公约》,持续推动世界反兴奋剂运动的统一化、法治化。[2]改革开放40 余年,我国体育法治水平不断提升,其中,反兴奋剂的法治工作起到了引领作用。我国已形成了一套完整规范的反兴奋剂管理机制,被国际社会称为综合性运动会反兴奋剂工作的中国模式,广受盛赞。[3]我国现行反兴奋剂的立法多发生在《体育法》颁布之后,因此,相对来说,原《体育法》中有关兴奋剂的规定内容甚少,具体条文中并不涉及具体的惩罚措施,缺乏有效限制兴奋剂的实质内容。在规则制定、机构设置、强化兴奋剂源头治理、国内外合作方面仍需继续加强。

本次修订针对性地解决了上述问题。首先,设置“反兴奋剂”专章,就反兴奋剂机构设立、健全反兴奋剂综合治理机制、反兴奋剂规范和目录制定、反兴奋剂宣传教育、反兴奋剂技术研究等几个方面进行了全面规范(第53 -59 条)。其次,明确了与国际反兴奋剂体系的协调与配合,规定国家根据缔结或者参加的有关国际条约,开展反兴奋剂国际合作,履行反兴奋剂国际义务(第60 条)。以此为基础梳理与国际反兴奋剂组织间的关系,通过具体的人才资源和渠道,深度参与世界反兴奋剂运动和国际体育的治理,参与制定规则,更好地运用规则。第三,细化了兴奋剂违规的责任,将行政责任、刑事责任有效衔接,对兴奋剂的打击更加全面,针对性更强。通过《体育法》的规定,完善并衔接国内相关规定,有效协调体育自治、政府监督和司法管辖的关系,更好地与国际体育治理结构衔接协调,真正实现了反兴奋剂工作的多元治理、协调共管。

4 构建独立、专业的体育仲裁制度,公平解决竞技体育纠纷

体育仲裁是竞技体育纠纷解决的主要方式。1995 年,我国《体育法》颁布之初就对此进行了明确,其中第32 条规定:“在竞技体育活动中发生纠纷,由体育仲裁机构负责调解、仲裁。体育仲裁机构的设立办法和仲裁范围由国务院另行规定。”由于之后出台的《立法法》第8 条第10 项规定仲裁制度只能制定法律,使这一授权条款受到限制,致使我国独立的体育仲裁制度一直未能建立。新修订的《体育法》设立“体育仲裁”专章,对仲裁机构设置、仲裁范围、裁决效力、仲裁程序衔接等内容进行了规定,从立法上确立了独立、专业的体育仲裁制度,协调了体育纠纷的解决机制,完善了《体育法》内在体系。

4.1 建立独立的体育仲裁机构

“体育仲裁”一章第1 条即明确了独立性原则,并将此原则贯穿于仲裁机构设立和仲裁过程的始终(第91 条)。首先,体育仲裁机构具有独立性。我国体育仲裁机构由国家体育总局根据法定条件、经由法定程序组成,登记取得法人资格,在法律性质上具有独立性、公益性、非营利性,与行政机关、司法机关、其他社会团体、体育组织之间没有隶属关系,自主运行并办理仲裁案件(第93 条)。其次,仲裁员选聘和办案不受外部干涉。体育仲裁机构选聘公道正派、具有法律和体育专业知识及实践经验的国内外人士为仲裁员,形成中立、专业的仲裁员名册;仲裁庭组成及办案程序不受任何行政机关、社会组织和个人的干涉(第93、94 条)。再次,明确体育仲裁裁决具有“一裁终局”的效力,通过法律确权使其成为体育纠纷的最终解决方式。同时,法院依法有权对体育仲裁裁决进行司法审查,作出撤销和重新仲裁的裁决和决定,从而保障体育仲裁裁决的独立性和公平性(第97、98、99 条)。

4.2 确定体现体育纠纷特点的仲裁范围

如何确定体育仲裁范围是本次修法讨论较多、争论较大的问题。新修订的《体育法》第92 条采取“列举+兜底+排除”的模式,对可仲裁事项进行了界定。该条既关注了体育纠纷处理的特殊性,将不服体育组织处罚和决定的纠纷列入了受案范围,对体育纠纷“上诉审”进行了明确;又尽可能回应了与体育有关的解纷需求,将实践中争议较多的运动员工作合同问题纳入仲裁范围,并以竞技体育其他纠纷作为兜底范围。同时,采取排除方式,与其他类型的仲裁范围进行“划界”,适当受案。相信随着我国体育仲裁机构的设立和运行,体育仲裁的受案范围会在实践中不断明确、磨合,逐步提升与其他仲裁类型的协调。

4.3 与其他体育解纷机制有效衔接

当前体育纠纷解决体系具有多元性,仲裁既要在其中保持其独立性、终局性和专业性,又要注重与其他解纷机制的衔接与协调,这也是保证其独立地位的重要基础。首先,需与国内体育组织内部纠纷解决程序有效衔接。《体育法》确立了解决体育纠纷的“用尽内部救济”原则,并由体育仲裁为体育纠纷解决“兜底”,促进了内部纠纷机制和体育仲裁的有效衔接。此外,为防止内部解纷机构不恰当地拖延甚至拒绝审理,赋予当事人直接申请体育仲裁的权利。(第95、96 条)。第二,应与国内诉讼程序实现衔接。体育仲裁裁决具有“羁束力”,裁决结果可以通过法院执行得到司法保障。同时,规定了裁决撤销和重审制度,撤裁和重新仲裁的具体适用情形在《仲裁法》中有详细列明,未来体育仲裁实践中可适当参考(“《中华人民共和国仲裁法》(修订)征求意见稿”第77 -78 条)。第三,与国际体育仲裁相互协同。一方面,国内独立的体育仲裁机构的裁决将得到国际体育组织、世界反兴奋剂机构、国际体育仲裁院的认可和尊重。这既提升了体育纠纷解决的效率,也有效地避免了国内体育纠纷国际化的现象。另一方面,与国际体育仲裁院在管辖范围上形成平行、协同的状态。一般说来,国内体育仲裁主要关注国内的体育纠纷,对于其作出的裁决结果,除特别管辖权保留外,一般不可上诉至国际体育仲裁院。此外,还可借鉴国际体育仲裁院的经验,在重大体育赛事期间设立临时仲裁庭,公正、高效、及时地解决纠纷。