促进与规制:体育产业立法的双重进路

姜世波

1 《体育法》修订过程中关于“体育产业”独立成章的争论

《中华人民共和国体育法》(以下简称“《体育法》”)修订草案第一版并没有“体育产业”专章,而第二版则新增了这一章,自本次修订启动之初,体育产业入法就有较大的呼声,但具体如何入法,意见并不统一。

毋庸置疑,进入新时代,体育产业在我国国民经济中的地位已经由2019 年国务院办公厅印发的《体育强国建设纲要》予以明确,今天,无论是体育界还是法律界无人怀疑体育产业在体育活动中的重要地位,《体育法》修订草案第一稿对于体育产业也是有规定的,主要体现为“总则”第11 条和“竞技体育”中的职业体育条款,但并未设立独立的专章。这是因为,在专家讨论时,一部分学者认为,体育产业要不要进《体育法》,规定多少条文,应取决于体育产业与国民经济其他新兴产业,诸如电影产业、文化产业、新能源产业、环保产业等相比在产业促进方面有多少特殊性需要通过法律加以规定,是否需要独特的产业促进政策,如果有就可以通过法律条款确定下来,而且这类条款应足够多,能独立成章。如果没有就不必在《体育法》中特别规定,通用国家对新兴产业的促进政策即可;如果有特殊政策,也要看这些政策能够持续多久,只有能长期稳定适用的政策和机制才适合在法律中加以规定。不少学者认为,就目前出台的政策而言,真正能够上升到法律条文中加以规定的制度和措施并不太多,如果数量太少,就没必要独立设章。还有人提出鉴于体育行政部门设有体育经济管理部门,体育立法应当反映这项工作,但有学者认为,体育立法不应成为体育工作职责的描述,体育行政部门有哪些工作,都要在立法中加以体现。因为体育法毕竟是行业法、领域法,法律的基本部门如经济法、行政法等法律部门的基本原理都可以适用于体育行业,包括体育产业的促进和规制。最终,为节省立法资源,只规定了体育产业发展的基本方针和职业体育条款两条,没有作专章规定。

但修订草案一审稿发布后,社会反响强烈。来自体育产业界、实务界,包括不少学者仍认为需要增加“体育产业”专章,以体现对体育产业的重视,全国人大常委会采纳了这些建议,在二审稿中将体育产业设专章加以规定,把我国近年来体育产业发展政策中行之有效的理念和措施逐一细化,分条加以规定。增加的内容涉及政府职责、产业规划、融合发展、创新发展、区域协调发展、区域特色和民族特色的体育产业、社会资本参与、体育产业人才培养、产业监测和统计等。几乎囊括了体育产业发展的主要工作和产业类型,从而形成了修订后《体育法》“体育产业”一章的格局。

2 《体育法》修订增加“体育产业”章的时代背景

2.1 体育产业在国民经济中的地位不断提升

《体育强国建设纲要》提出,到2035 年体育产业成为国民经济支柱性产业。所谓“支柱性产业”是指在一定时期内,在国民经济总量中占比重较大(通常占比为5%)、对国民经济起核心支撑作用的产业。《体育强国建设纲要》首次从国家层面将体育产业定义为推动国民经济发展的支柱性力量。我国近年来体育产业虽然发展较快,但与体育产业发达国家相比,体育产业在国民生产总值中的占比还较低。鉴于体育产业在国民经济发展中的地位愈益突出,本次《体育法》修订特别要求各级政府应当规划先行。

2.2 近年来对促进和规范体育产业发展的高度重视

我国体育产业大致经历了萌芽、理论形成、多元化发展、快速发展四个阶段。2000 年底国家体育总局发布《2001—2010 年体育改革与发展纲要》,明确建议将体育产业培养成新的经济增长点,提出应逐步缩小体育产业与国外的差距,进一步提升我国体育产业的国际竞争力。其后,我国体育产业进入多元化发展阶段。

《国务院关于加快发展体育产业 促进体育消费的若干意见》(国发〔2014〕46 号)提出改革政府与市场之间的关系,强调充分发挥市场在资源配置中的作用,在市场机制的驱动下,我国体育产业呈现出稳定增长的趋势,体育产业进入快速发展阶段。此后,更有《关于加快发展体育竞赛表演产业的指导意见》《关于促进全民健身和体育消费推动体育产业高质量发展的意见》等一系列促进体育产业发展的政策出台。2020 年正式发布《中国体育产业发展报告(2019)》,成为国家体育总局首次正式发布的产业发展报告,诸多利好政策的出台和报告的发布标志着我国体育产业逐步迈向高质量发展的新阶段。

2.3 体育产业政策需要提升到体育产业立法,实现政策法律化

国家一系列促进和规制体育产业政策的出台,极大地促进了体育产业的发展,但是,无论是体育法学界还是体育产业的有识之士,普遍认为,仅仅有政策是不够的,体育产业要实现长期稳定健康发展还需要有法治保障,体育产业应该成为体育基本法调整的重要对象,成为“依法治体”的重要组成部分。经过实践证明有效的方针政策和措施需要用法律的形式固定下来,运用法治手段保障体育产业的长期可持续发展。没有体育产业的立法,诸多促进体育产业发展的好政策就缺乏稳定性和长期性,因此,还需要将政府的意志转化为国家意志,更具有稳定性与连贯性。[1]本次《体育法》新增的涉及体育产业的条款就充分体现了政策法律化的成果。

3 产业促进是体育产业立法的首要价值

3.1 确认和保护体育知识产权,建立良好的体育企业治理结构是促进体育产业持续发展的前提

经济学界认为,产权明晰是市场机制有效运行的必要条件,只要使产权明晰,市场的竞争、自由的交换会重新配置权利从而使配置效率提高。反过来,如果产权关系模糊,体制改革带来的资源配置效率的提高将是有限度的。我国改革开放以来,国有企业产权改革的道路就是不断引入多元投资主体,实现产权多元化以不断提升企业活力的过程。除体育用品和装备制造业较早与其他产业一道进入市场化改革以外,我国传统上由体育行政部门主管的体育场馆总体上以国有为主,虽然自20 世纪90 年代开始引入市场经营机制,但这个过程是缓慢的,行政权力在体育资产运营和管理中长期占主导地位。只是到了2013 年以后,我国体育竞赛表演业才进入“政府支持,市场主导”的高质量发展探索期。[2]

在这种背景下,所有参与体育经营的资产就有必要实现产权的明晰化,建立以股权均衡、股权平等为基础的市场体制,才能充分调动多元投资主体的积极性。然而,长期以来,诸如赛事转播权、运动员及赛事商业开放权之类的体育无形资产的性质及其法律地位处于争论中,法律实务上也存在究竟应以著作权还是以反不正当竞争法保护的冲突。众所周知,体育无形资产是体育竞赛表演业的重要资产,在本次修订过程中,来自体育赛事公司要求保护赛事知识产权的呼声很高,于是,本次修订回应了这种需求,在《体育法》中明确规定:“未经体育赛事活动组织者等相关权利人许可,不得以营利为目的采集或者传播体育赛事活动现场图片、音视频等信息。”虽然该规定仍存在权利性质的不明确以及是否有必要以“营利”为目的加以限制等问题的争论,但有了这条规定,相信对赛事组织者赛事知识产权的保护将迈向新台阶。

在体育赛事表演业中,职业体育是其中的重头戏。鉴于目前我国体育赛事管理结构以及职业体育俱乐部仍存在行政权力实质干预,国有股权的行使尚未归属国有产权管理机构,职业体育项目间发展不均衡,运动员、教练员在管理中的作用发挥不够等问题,因此,仍需要进一步完善职业体育管理制度,拓展职业体育发展空间,俱乐部和协会治理增强民主参与,增加透明度和问责机制等良好治理要求,因此第72条规定,国家完善职业体育制度体系,拓展职业体育发展渠道,支持运动员、教练员职业化发展,提高职业体育的成熟度和规范化水平。职业体育俱乐部应当健全内部治理机制,完善法人治理结构,充分发挥其市场主体作用。

3.2 体育产业需要多部门协同,跨区域协调,多产业融合发展

体育产业作为新兴产业和绿色产业,横贯第二产业和第三产业,向上能够带动体育服务业的发展,向下能够带动体育制造业的发展,具有综合性、系统性、融合性特点,成为我国最具发展潜力之一的朝阳产业。体育产业融合是指以产业融合、可持续发展、社会分工、产业关联等理论为基础、存在于相互关联的产业之间的一种资源整合优化。[3]一方面,国家政策刺激体育产业融合发展。国家出台一系列政策鼓励体育产业与其他相关产业的融合发展,国务院办公厅《加快发展体育产业的指导意见》(国办发〔2010〕22 号)首次提出“协调推进体育产业与相关产业互动发展,充分发挥体育产业的综合效应和拉动作用,推动体育产业与文化、旅游、电子信息等相关产业的复合经营,促进体育旅游、体育出版、体育媒介、体育广告、体育会展、体育影视等相关业态的发展”。国务院46 号文中也有“注重统筹协调,加快融合发展,具体包括积极拓展业态、促进康体结合、鼓励交互融通”的表述。《关于促进全民健身和体育消费推动体育产业高质量发展的意见》提出实施“体育+”行动,促进融合发展,特别是推动体医融合、体旅融合、体教融合,对体育产业融合发展提出了进一步的具体要求并且明确了各部门在推动实施该项政策时的责任。对于这一成熟的融合发展机制,上升为法律层面,“体育产业”一章明确规定:“国家规范和发展体育用品制造、体育服务等体育产业,促进体育与健康、文化、旅游、养老、科技等融合发展。”

另一方面,体育产业融合发展必然提出多部门需要建立协调机制,共同筹划、指导和监管体育产业的发展,这就要求建立体育产业部际协调机制。只有各部门协调,产业融合的深度、广度才能不断拓展,体育产业管理的难度才会减轻,涉及多部门的产业业态必须由相关部门共同协调制定政策、设计举措,这种协作不仅包括垂直的上下级之间的协调配合,如由国务院出面组织的多部门协作,同一水平层级上不同部门之间的配合,如部际之间的协作;既包括中央层面的部际协作,也包括地方政府各部门间的协作。这一制度要求在《体育法》第69 条第2 款也得到了确认,即县级以上人民政府应当建立政府多部门合作的体育产业发展工作协调机制。

3.3 体育产业的高质量发展离不开创新

除了体制机制的创新之外,体育产业发展离不开科技创新的武装。“科学技术是第一生产力。”数字技术、材料科学、人工智能等新科技为体育产业提供了新机遇。从“5G +8K”通信技术直播比赛,到移动跟随技术辅助裁判,从运动员赛服新材料的使用到运动员训练的智能化技术运用,从体育场馆生态环保的追求到大数据管理技术应用,科技赋能竞技体育成为大国体育竞争的利器。随着互联网技术的发展,我国的居家健身产品及公共体育服务供给的科技化、智能化也正在全面加速。在运动健身领域,互联网健身平台“乐刻”、跑步机生产商“亿健”、户外运动平台“咕咚”等众多企业纷纷推出智能健身镜产品,形成业界“百镜大战”态势。[4]

《“十四五”体育发展规划》指出,要推动全民健身智慧化发展。推进“互联网+健身”“物联网+健身”,大力推广居家健身和全民健身网络赛事活动。创建涵盖全民健身群众组织、场地设施、赛事活动、健身指导、器材装备等内容的数字化全民健身服务平台,创新全民健身公共服务模式。可以预见,未来科学技术会与体育产业深度融合,在提升体育产业科技含量的同时,也为新科技拓展出更广阔的应用领域。本次《体育法》修订也把科技创新赋能体育的政策纳入立法:第71 条规定,国家支持体育用品制造业创新发展,鼓励企业加大研发投入,采用新技术、新工艺、新材料,促进体育用品制造业转型升级。除了体育制造业,对于服务业,也规定“国家培育健身休闲、竞赛表演、场馆服务、体育经纪、体育培训等服务业态,提高体育服务业水平和质量。”为体育服务业的高质量发展提供法律支撑。

体育产业的创新发展不仅指科技创新赋能体育产业,加大金融创新支持力度,吸引社会资本更多地投资体育,鼓励各商业主体利用工业厂房、商业楼宇等存量建筑空间更新改造建设成为体育设施,加大体育产业专业人才培养力度等措施,皆是新时代体育产业发展的创新举措。

4 体育产业发展同时需要加强监管,保障其健康有序发展

4.1 体育赛事表演市场的监管立法成为重点

伴随着体育赛事表演业市场化改革步伐的加快,特别是群众性体育赛事审批权的取消,使体育竞赛表演业的市场活力空前释放和迸发,促进了体育竞赛表演业的快速发展。但另一方面,由于行政监管法规制定滞后和执行力不足,监管体系不完善,管理主体不明确,相关权责边界模糊等管理漏洞,也出现了大量问题,如赛事运营不规范,安全保障不到位,武术赛事随意“约架”,无视未成年人权益保护,健身培训场地不合格,课程、师资欠规范,超前收费“跑路”等等。特别是2021 年“5·22 甘肃景泰黄河石林山地马拉松百公里越野赛重大事故”的发生,举世震惊,引起了国家领导和有关部门的高度重视,由此拉开了强化体育赛事安全监管的大幕。本次《体育法》修订增加“监督管理”一章,其中对高风险性赛事监管、体育赛事的“熔断”机制的规定引人瞩目。

4.2 建立各类赛事规范体系,强化各部门协调的市场监管

建立各类赛事规范体系,强化各部门协调的市场监管是体育产业健康发展的基本保证。自“5·22”事故后,国家体育总局制定出台了一系列规制体育赛事、体育培训、户外活动等方面的管理规章,如《关于进一步加强和规范体育领域事中事后监管的若干意见》《体育赛事活动管理办法》《关于建立健全体育赛事活动“熔断”机制的通知》《关于进一步加强户外运动项目赛事活动监督管理的通知》;会同工业和信息化部等十部门联合印发《关于进一步加强体育赛事活动安全监管服务的意见》,会同公安部发布《关于加强体育赛场行为规范管理的若干意见》《关于严肃查处赌博、假球等违规违纪违法行为,切实强化行业自律自治的通知》,与教育部、民政部等部门共同发布《关于促进和规范社会体育俱乐部发展的意见》,会同公安部、市场监管总局等部门发布《关于加强搏击类项目赛事活动安全管理工作的若干意见》,这一系列规范性文件的出台体现了体育部门下大力气整治赛事环境和秩序的决心,也体现了体育赛事表演业秩序的规范需要各部门齐抓共管,综合施治才能取得成效。

5 结语

本次修法“体育产业”是否有必要独立成章虽然存有争论,但最终能够进入且设专章加以规定充分体现了国家对体育产业发展的高度重视,运用立法手段明确了体育产业发展的基本方针,促进体育产业高质量发展的政策和措施。与此同时,在“监督管理”一章也增加了很多体育赛事市场监管的条款,体现了体育产业立法“促进”与“监管”并重的理念,相信有了体育基本法对体育产业发展的法律保障,体育产业定会焕发新的生机和活力,在实现产业振兴,不断满足人民日益增长的文化需要方面发挥更大作用。